黃紅華

伴隨著縣域經(jīng)濟(jì)的興起以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，縣鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能逐步發(fā)生變化，縣鄉(xiāng)關(guān)系需要進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。這種調(diào)整的模式，從最初的機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，到后來(lái)的鄉(xiāng)財(cái)縣管，從簡(jiǎn)政放權(quán)到強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)(擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn))再到縣鄉(xiāng)分權(quán)，林林種種、不一而足。這些看似相互矛盾的改革舉措，在我國(guó)不同時(shí)期或者同一時(shí)期的不同地區(qū)，正在積極嘗試，有些地區(qū)甚至在不同時(shí)期對(duì)這些改革進(jìn)行了反復(fù)嘗試。

那么，為什么縣鄉(xiāng)關(guān)系需要調(diào)整?縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的典型模式是什么?什么是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)模式?如何實(shí)現(xiàn)這一調(diào)整?本文試圖通過(guò)浙江省和成都市這兩個(gè)典型案例的比較分析，探索上述問(wèn)題的答案。

一、縣鄉(xiāng)關(guān)系的癥結(jié):壓力體制下的相互依賴關(guān)系

縣鄉(xiāng)關(guān)系的模式被一些學(xué)者歸結(jié)為“壓力”、“同構(gòu)”、“共謀”、“互動(dòng)”等類(lèi)型①吳理財(cái):《縣鄉(xiāng)關(guān)系的幾種理論模式》，《江漢論壇》，2009年第6期。。其實(shí)，這些模式不僅可以用來(lái)描述縣鄉(xiāng)關(guān)系，而且用來(lái)描述所有上下級(jí)地方政府間關(guān)系也是不謬的。只是相對(duì)于較高層級(jí)地方政府間關(guān)系來(lái)說(shuō)，縣鄉(xiāng)政府間的這種關(guān)系更具特色。

特色之一:縣鄉(xiāng)之間具有法定的分權(quán)關(guān)系。壓力體制下，上級(jí)政府將相關(guān)職責(zé)和指標(biāo)體系分解到下級(jí)政府來(lái)執(zhí)行，并實(shí)行層層考核。這就通常要求上下級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)相同。但從法條來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府間不嚴(yán)格具備職責(zé)重合的特征?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條對(duì)地方政府的職權(quán)是通過(guò)“縣以上地方政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府”兩個(gè)條款分別規(guī)定的。省、市、縣之間有較典型的職責(zé)重合特征，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)另列，它不包括行政監(jiān)察、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、民族事務(wù)等方面的內(nèi)容。也就是說(shuō)，縣鄉(xiāng)政府之間存在法定意義上的職權(quán)分工，具有分權(quán)體制的某些特征。

特色之二，縣鄉(xiāng)之間機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有“異構(gòu)”特征。我國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本符合“上下同構(gòu)”的特征?？h級(jí)政府一般都有30多個(gè)職能部門(mén)，分工細(xì)、人員多，行政運(yùn)行過(guò)程中的部門(mén)間界限較為分明;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常只有3－5個(gè)或5－7個(gè)機(jī)構(gòu)，如黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、財(cái)政工作辦公室、農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、綜合治理辦公室等，不僅分工粗、人員少，而且在運(yùn)行過(guò)程中通常打破部門(mén)間的界線統(tǒng)籌行動(dòng)。在縣鄉(xiāng)工作銜接中，通常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個(gè)部門(mén)甚至一個(gè)工作人員應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府多個(gè)部門(mén)和工作人員的現(xiàn)象。所以，縣鄉(xiāng)政府之間也不具備嚴(yán)格的“同構(gòu)”特征。

雖然從職權(quán)和機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府之間不存在嚴(yán)格的“同權(quán)”、“同構(gòu)”特征，但黨政機(jī)關(guān)的組織人事體制以及財(cái)政體制卻沖淡了縣鄉(xiāng)之間的“分權(quán)”和“異構(gòu)”特征，它們形成的“壓力體制”制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動(dòng)性和獨(dú)立性。

首先，我國(guó)的黨政組織人事體制強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府的附屬性。我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委擁有思想、政治和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。地方行政首長(zhǎng)在程序上由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上候選人的提名權(quán)掌握在上級(jí)黨委手中，因而干部的產(chǎn)生具有強(qiáng)烈的選拔和委任特征。如此一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)遵照縣級(jí)黨委的指示去履行職權(quán)(至少形式上如此)，因而縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有重要的影響力。此外，《組織法》還規(guī)定，縣級(jí)政府有領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府的工作，改變或者撤銷(xiāo)下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員等方面的職權(quán)。正因?yàn)槿绱?，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律上不必承擔(dān)城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、民族事務(wù)等方面的職責(zé)，但實(shí)際上當(dāng)縣級(jí)政府要求作為下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合甚至參與履行上述職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不便推卻。

其次，1994年以來(lái)實(shí)施的分稅制以及后來(lái)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府的依賴關(guān)系。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》只在中央和地方之間進(jìn)行了財(cái)稅分權(quán)，而地方各級(jí)政府之間的財(cái)稅權(quán)力則由各地自上而下進(jìn)行分配。其結(jié)果往往是財(cái)稅向上級(jí)政府集中?？h鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系也是如此。雖然縣級(jí)政府在處理財(cái)政體制的時(shí)候也提出了“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”等原則，按照“劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類(lèi)型、確定收支范圍、核定收支基數(shù)、分類(lèi)超收分成”等辦法進(jìn)行財(cái)政分配，但分配的結(jié)果往往是財(cái)政向縣級(jí)政府集中。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然在行政過(guò)程中需要仰仗縣級(jí)政府的財(cái)政支持，遵循縣級(jí)政府對(duì)各項(xiàng)職能輕重緩急的導(dǎo)向作用。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力進(jìn)一步明顯下降。為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本運(yùn)作，截至2011年底，全國(guó)已有85%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度。其基本內(nèi)容包括:“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。其配套措施一般包括:撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍、順序和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)工資福利政策和標(biāo)準(zhǔn)，控制和減少財(cái)政供養(yǎng)人員等。分稅制、農(nóng)村稅費(fèi)改革及其配套制度改革較好地規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，確保了工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時(shí)也壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的自主空間。

總之，在縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系當(dāng)中，法定意義上的“分權(quán)”特征受到組織人事制度和財(cái)政實(shí)力約束等方面的深刻影響，形成了現(xiàn)實(shí)中的“壓力”體制，客觀上壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。同時(shí)，由于縣級(jí)政府不是最基層的一級(jí)政府，因而在直接履行相應(yīng)職責(zé)的能力和便利性方面存在不足。縣級(jí)政府的能力缺陷與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力不足緊密結(jié)合，相互強(qiáng)化，形成了縣鄉(xiāng)政府之間的相互依賴關(guān)系。這種關(guān)系造成了縣鄉(xiāng)法定職權(quán)關(guān)系囿于字面，縣級(jí)政府脫離群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付上級(jí)考核與監(jiān)督的格局。

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的推行，這種縣鄉(xiāng)關(guān)系格局受到一次次沖擊。以下我們通過(guò)浙江省和成都市的案例進(jìn)行闡述。

二、縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的浙江案例:縣市放權(quán)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

浙江省是小城鎮(zhèn)建設(shè)起步較早、取得較大成就的省份。改革開(kāi)放后，浙江省的小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)有20多年的歷史:1994年率先提出建設(shè)100個(gè)現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)并進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)，1998年將34個(gè)鎮(zhèn)列入全國(guó)112個(gè)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，2000年確定136個(gè)鎮(zhèn)作為進(jìn)行優(yōu)先布局和發(fā)展的對(duì)象，2007年確定141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，2010年增設(shè)63個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，并從200多個(gè)中心鎮(zhèn)當(dāng)中選出27個(gè)作為小城市培育。在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2005、2008、2012年發(fā)布的《發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)名單》中，浙江省(不含寧波市)分別以8個(gè)、11個(gè)和16個(gè)全國(guó)性試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的數(shù)量名列前茅。

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整具有重要影響。在工業(yè)化和城市化推進(jìn)的過(guò)程中出現(xiàn)了一系列的現(xiàn)象:人口集聚導(dǎo)致治安環(huán)境相對(duì)復(fù)雜、社會(huì)保障問(wèn)題亟待解決，工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染問(wèn)題、安全生產(chǎn)事故多發(fā)。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)需要集鎮(zhèn)規(guī)劃、土地和項(xiàng)目審批、處罰違規(guī)建筑等。這些問(wèn)題和需求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有體制下都難以解決。在這種背景下，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)運(yùn)而生。

2005年，浙江省開(kāi)始在紹興縣楊汛橋等5個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2006年，紹興縣錢(qián)清鎮(zhèn)政府把機(jī)構(gòu)從“四辦一中心”調(diào)整為“五辦一局兩中心”，縣級(jí)主要職能部門(mén)在鎮(zhèn)級(jí)基本建立，鎮(zhèn)政府由此開(kāi)始行使城市管理職能。2007年，浙江省首批選定141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、土地、社會(huì)管理、戶籍等10個(gè)方面的擴(kuò)權(quán)。2010年，浙江省從200多個(gè)中心鎮(zhèn)當(dāng)中選出27個(gè)作為小城市培育，賦予它們縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，設(shè)立具有金庫(kù)的一級(jí)財(cái)政體制，并享有中心鎮(zhèn)的所有優(yōu)惠政策，戶籍制度更為開(kāi)放。

浙江省在小城鎮(zhèn)(市)建設(shè)過(guò)程中調(diào)整了縣鄉(xiāng)之間的職權(quán)和關(guān)系。在管理權(quán)限方面，賦予中心鎮(zhèn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案權(quán)和市政設(shè)施、市容交通、社會(huì)治安、就業(yè)社保、戶籍管理等社會(huì)管理權(quán)，鼓勵(lì)將非行政許可事項(xiàng)直接交中心鎮(zhèn)行使，行政許可依法委托中心鎮(zhèn)直接行使，在中心鎮(zhèn)集中辦理各類(lèi)審批事項(xiàng);(通過(guò)委托、交辦、延伸機(jī)構(gòu)等方式)賦予小城市縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。在縣鄉(xiāng)關(guān)系方面，中心鎮(zhèn)黨委書(shū)記一般由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，不能兼任的，可高配為副縣級(jí);縣級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受部門(mén)指導(dǎo)，財(cái)政管理以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，干部任免須鎮(zhèn)黨委書(shū)面同意、賦予中心鎮(zhèn)黨委人事動(dòng)議權(quán)。在小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的縣級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受部門(mén)指導(dǎo)，日常管理以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，負(fù)責(zé)人任免須鎮(zhèn)黨委書(shū)面同意。

與欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的差異在于，即使在農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下，浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也沒(méi)有經(jīng)歷明顯的收權(quán)過(guò)程。2001年，《浙江省市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定:“縣級(jí)政府要調(diào)整縣級(jí)主管部門(mén)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的管理體制，凡能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，要堅(jiān)決下放，以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)主管部門(mén)雙重管理的，盡量以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主;對(duì)垂直管理部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督。”可以認(rèn)為，這次改革的基調(diào)是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放職權(quán)。2006年，浙江省又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革工作的意見(jiàn)》文件，基調(diào)仍然是下放職權(quán)，規(guī)定“縣政府需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的，應(yīng)依法合理賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的辦事權(quán)限，尤其是在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理、公共衛(wèi)生、食品安全、人口和計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障、土地、林業(yè)、水利等領(lǐng)域，要明確權(quán)責(zé)關(guān)系”。2007年以后，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重心就放在了中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)(市)建設(shè)以及強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)方面了。

與全國(guó)其它省份一樣，浙江省的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革一方面增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)的權(quán)能，提高了小城鎮(zhèn)的適應(yīng)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力①陳剩勇、張丙宣:《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán):浙江省近年來(lái)小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實(shí)踐》，《浙江學(xué)刊》，2007年第6期。，另一方面也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和機(jī)構(gòu)膨脹。單一的放權(quán)不能消除歷史上一般行政權(quán)力下放的“鐘擺效應(yīng)”的出現(xiàn)。②孫柏瑛:《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的兩個(gè)問(wèn)題探討》，《中國(guó)行政管理》，2011年第2期。同時(shí)，隨著小城鎮(zhèn)(市)財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)、管轄規(guī)模的擴(kuò)大以及管理職權(quán)的擴(kuò)展，難免會(huì)出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下再設(shè)置一級(jí)行政(派出)機(jī)關(guān)的現(xiàn)象。例如，2006年開(kāi)始擴(kuò)權(quán)的錢(qián)清鎮(zhèn)就已經(jīng)在鎮(zhèn)政府之下設(shè)置了錢(qián)清、新甸、南錢(qián)清等三個(gè)片管理區(qū)。我們有理由擔(dān)憂:小城鎮(zhèn)(市)在全面擴(kuò)權(quán)之后升格為縣級(jí)政府，而此前的片區(qū)也相應(yīng)地升格為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道。小城鎮(zhèn)建設(shè)并不能實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)關(guān)系的根本調(diào)整和優(yōu)化，而僅僅是新增了壓力體制下縣鄉(xiāng)群體的數(shù)量?？梢詳喽ǎ绻h鄉(xiāng)壓力體制不發(fā)生變化，縣鄉(xiāng)政府之間不實(shí)現(xiàn)分權(quán)，那么縣鄉(xiāng)體制改革將一再重復(fù)權(quán)力下放和上收的鐘擺現(xiàn)象。因而，在放權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)分權(quán)，將是浙江省縣鄉(xiāng)體制改革的重要突破口。①需要指出的是，雖然浙江省的改革是以放權(quán)和擴(kuò)權(quán)為基調(diào)的，但其中也有分權(quán)改革的內(nèi)容。這一點(diǎn)將在本文第四部分具體闡述。

三、縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的成都樣本:從放權(quán)、收權(quán)到分權(quán)

2007年獲批“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，在2001、2004和2007年進(jìn)行了三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，每次改革都試圖對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是在四川省委省政府的統(tǒng)一部署下進(jìn)行的，主要內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)，調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理體制、下放一些部門(mén)的權(quán)力。如，把能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn);把原先實(shí)行縣鄉(xiāng)雙重管理的部門(mén)改為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主進(jìn)行管理;加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)垂直管理部門(mén)的監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的要求也是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。②中共四川省委、四川省人民政府:《關(guān)于四川省市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，川委發(fā)［2001］12號(hào)，2001年3月7日?？梢耘袛?，這一輪縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的基調(diào)是職權(quán)下放。

2004年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是由成都市委市政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件精神提出的。當(dāng)時(shí)的背景是，一方面國(guó)家正在實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力，改革面臨部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小、承載能力差、輻射帶動(dòng)功能弱以及財(cái)政欠帳多、負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題;另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提上日程，縣級(jí)政府職責(zé)加大。在這種背景下，成都市一方面精簡(jiǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、行政編制，另一方面強(qiáng)化縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)對(duì)農(nóng)村基層的服務(wù)職能。將不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的工作交由區(qū)(市)縣政府職能部門(mén)承擔(dān)，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、農(nóng)機(jī)站、畜牧獸醫(yī)站等機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整合之后歸縣級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。③中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于深化我市鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，成委發(fā)［2004］47號(hào)，2004年8月13日?？梢钥闯?，這一輪改革的基調(diào)是職責(zé)上收。

2007年的改革是在成都市獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的背景下進(jìn)行的。與前兩次改革的共同之處在于，都有機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)的內(nèi)容，而且此次改革延續(xù)了上次改革的權(quán)力上收，把不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政執(zhí)法性、公益性和技術(shù)性的工作上收到縣級(jí)部門(mén)。其區(qū)別在于，這次改革明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)放在環(huán)境打造、政策宣傳以及引導(dǎo)、服務(wù)和維權(quán)方面，剝離其招商引資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等職責(zé)。同時(shí)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理、農(nóng)地和農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管等方面的權(quán)限。④四川省人民政府:《印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見(jiàn)〉的通知》，川府發(fā)［2007］2號(hào)，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步深化完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案(送審稿)》，2007年?？梢钥吹?，這一輪改革是對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整，縣鄉(xiāng)職權(quán)分工進(jìn)一步明確。

由上可見(jiàn)，成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重心在短短7年內(nèi)經(jīng)歷了從權(quán)力職能下放到上收再到縣鄉(xiāng)分權(quán)的調(diào)整。成都市的改革邏輯可以闡釋為:為了提高行政效率，必須合理下放事權(quán);但隨后的農(nóng)村稅費(fèi)改革卻削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不得不上收;但接踵而至的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略卻要求縣鄉(xiāng)政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的管理與服務(wù)。在宏觀背景迅速變遷、政策頻繁調(diào)整的背景下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力不足和行政職能增強(qiáng)的雙重壓力下，成都市不得不將改革策略從原先的放權(quán)和收權(quán)調(diào)整為分權(quán)，一步步理清縣鄉(xiāng)政府之間的職能關(guān)系。

值得指出的是，盡管從總體脈絡(luò)來(lái)看，成都市的三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出從放權(quán)、收權(quán)到分權(quán)的格局，但是前兩個(gè)時(shí)期都有近乎矛盾的舉措。例如，2001年的改革在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和服務(wù)職能的同時(shí)要求大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制;2004年的改革，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少職數(shù)的同時(shí)，提出在城關(guān)鎮(zhèn)和區(qū)域優(yōu)勢(shì)突出、具有輻射作用的中心鎮(zhèn)設(shè)置行政執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)。直到分權(quán)以后，這些舉措之間的矛盾才不那么明顯。同時(shí)，三次改革都體現(xiàn)了因地制宜、區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)指導(dǎo)的精神。也就是說(shuō)，分權(quán)改革比前兩次改革更能緩解縣鄉(xiāng)之間的矛盾，更能避免“按下葫蘆浮起瓢”的問(wèn)題，相比之下更是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

四、縣鄉(xiāng)分權(quán)的條件

從浙江省與成都市的案例分析可以看出，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革已成定局，但放權(quán)改革只是權(quán)宜之計(jì)，分權(quán)改革才是根本。接下來(lái)的問(wèn)題是:如果要實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)分權(quán)，需要具備什么樣的條件?既然壓力體制下的相互依賴關(guān)系是縣鄉(xiāng)體制的癥結(jié)所在，那么能夠緩解縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的壓力、減少縣鄉(xiāng)政府之間相互依賴，就是縣鄉(xiāng)分權(quán)的條件。

第一，縣鄉(xiāng)分權(quán)改革必須由高層級(jí)政府主導(dǎo)，在減少上級(jí)黨政機(jī)關(guān)壓力的同時(shí)加強(qiáng)同級(jí)人大的作用。無(wú)論是成都市還是浙江省，其改革都是在國(guó)務(wù)院的部署下由省市政府主導(dǎo)進(jìn)行的。雖然需要結(jié)合轄區(qū)縣鄉(xiāng)各自的特征，但許多改革措施還是具有一定的超脫性，能夠一定程度上超脫縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府各自的利益訴求來(lái)統(tǒng)籌進(jìn)行，減少來(lái)自縣級(jí)政府的阻力。為減少縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，無(wú)論是成都市還是浙江省都已經(jīng)開(kāi)始規(guī)范縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核體系。成都市在2007年明確規(guī)定“取消應(yīng)是縣級(jí)政府部門(mén)的職能而考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種考核和‘升級(jí)達(dá)標(biāo)’活動(dòng)”。①四川省人民政府:《印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見(jiàn)〉的通知》，川府發(fā)［2007］2號(hào)，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步深化完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案(送審稿)》，2007年。以成都市龍泉驛區(qū)為例，它在2008年改革中將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”板塊中與招商引資相關(guān)的指標(biāo)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核體系中刪除。浙江省則在2006年明確規(guī)定“不得將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍的事項(xiàng)或不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的‘一票否決’事項(xiàng)”。這也說(shuō)明浙江省在“縣鄉(xiāng)分權(quán)”方面已經(jīng)邁出重要的步伐。需要強(qiáng)調(diào)的是，在減少上級(jí)黨政壓力的同時(shí)，需要加強(qiáng)同級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府的決策權(quán)和約束力，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力放在滿足本區(qū)域人民群眾的需求方面。當(dāng)然，這就涉及到國(guó)家層面的政治體制改革，不是某個(gè)省市可以主導(dǎo)的。

第二，縣鄉(xiāng)分權(quán)改革必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定而獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源作為基本保障。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)源缺乏制度化和穩(wěn)定性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒(méi)有相對(duì)的獨(dú)立性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財(cái)力與支出總額的比重太小、來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高，那么即使表面上縣級(jí)政府不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些指標(biāo)進(jìn)行考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也仍然會(huì)不得不接受縣級(jí)政府及部門(mén)所施加的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政來(lái)源的制度化、穩(wěn)定性、獨(dú)立性以及財(cái)政實(shí)力是衡量縣鄉(xiāng)分權(quán)實(shí)現(xiàn)程度的重要指標(biāo)。成都市2005年以來(lái)的做法是:劃分縣鄉(xiāng)各自的稅種、分成比例和超收比例，確定各類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出基數(shù)。②參見(jiàn)成都市溫江區(qū)人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步完善鎮(zhèn)(街道辦)財(cái)政體制的意見(jiàn)》，溫府發(fā)［2005］32號(hào)，2005年4月4日。同時(shí)，奉行“財(cái)力向下傾斜，缺口留在縣上”的原則，財(cái)力不支的縣還可以獲得省市財(cái)政的補(bǔ)助。③四川省人民政府:《印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的意見(jiàn)〉、〈關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見(jiàn)〉的通知》，川府發(fā)［2007］2號(hào)，2007年02月26日。這些規(guī)定都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出具有制度化的剛性保障。④中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于深化我市鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，成委發(fā)［2004］47號(hào)，2004年8月13日。浙江省2002年實(shí)行的是“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”的縣鄉(xiāng)分稅體制⑤中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳:《關(guān)于印發(fā)我省農(nóng)村稅費(fèi)改革10個(gè)配套文件的通知》，浙委辦［2002］39號(hào)，2002年8月13日。，2011年更是明確提出了“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的體制⑥浙江省人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的意見(jiàn)》，(浙政發(fā)〔2011〕52號(hào))，2011年7月15日。，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”體制只限于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從這一點(diǎn)而言，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更具獨(dú)立性，比成都市具備更好的縣鄉(xiāng)分權(quán)條件。

第三，縣鄉(xiāng)分權(quán)改革必須以縣級(jí)政府直接管理和服務(wù)基層能力的提升作為前提。成都市在2003年就要求成立“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農(nóng)管理和服務(wù)事務(wù)。2004年，成都市把農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作劃歸財(cái)政所。2007年改革中，成都市又成立縣投資促進(jìn)委員，整合了縣鄉(xiāng)政府的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等經(jīng)濟(jì)管理職能;同時(shí)，通過(guò)設(shè)置直屬縣級(jí)職能部門(mén)的片區(qū)站所來(lái)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)事務(wù)⑦成都市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室:《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作總結(jié)》，2008年10月23日。。這些舉措都加強(qiáng)了縣級(jí)政府直接管理和服務(wù)農(nóng)村的能力。浙江省在這方面也做出了積極探索，即在每個(gè)行政村設(shè)置由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)政府部門(mén)派出的專(zhuān)職駐村指導(dǎo)員，實(shí)行一村一人、脫崗專(zhuān)職，承擔(dān)“村情民意調(diào)研、政策法規(guī)宣傳、群眾信訪調(diào)解、富民強(qiáng)村服務(wù)、民主制度監(jiān)督、組織建設(shè)督導(dǎo)、計(jì)劃生育協(xié)管”等七項(xiàng)重要職責(zé)。如果增加縣級(jí)政府派出的駐村指導(dǎo)員數(shù)量，賦予駐村指導(dǎo)員更多的權(quán)力，提高駐村指導(dǎo)員及其所在機(jī)構(gòu)的地位，通過(guò)駐村指導(dǎo)員切實(shí)實(shí)現(xiàn)溝通信息、宣傳政策、代理事務(wù)、協(xié)調(diào)糾紛等職能，那么縣級(jí)政府直接管理農(nóng)村的目標(biāo)就可能實(shí)現(xiàn)。

第四，必須加強(qiáng)農(nóng)村自治組織的權(quán)威與自治能力，從整體上減輕縣鄉(xiāng)政府管理和服務(wù)方面的壓力。村級(jí)組織自我管理和服務(wù)的能力越強(qiáng)，市場(chǎng)體系和機(jī)制的發(fā)育越完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力就會(huì)越輕。成都市把農(nóng)村公共管理和服務(wù)劃分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)以及社會(huì)管理等類(lèi)別，并把每項(xiàng)管理和服務(wù)內(nèi)容都劃分為“政府為主、村自治組織為主、市場(chǎng)為主”三類(lèi)，規(guī)定“政府主要做好基本的公益性公共服務(wù)和社會(huì)管理，村級(jí)自治組織切實(shí)做好自治組織內(nèi)部的服務(wù)和管理，依托市場(chǎng)主體開(kāi)展以市場(chǎng)化方式供給的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織開(kāi)展公共服務(wù)和社會(huì)管理”①成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)、成都市財(cái)政局:《關(guān)于印發(fā)成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知》，成統(tǒng)籌［2009］59號(hào)，2009年7月24日。。各級(jí)地方政府每年向每個(gè)行政村提供至少20萬(wàn)元(2009年、2012年分別調(diào)整為25萬(wàn)和30萬(wàn)以上)的社會(huì)管理和公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金②具體數(shù)量根據(jù)每個(gè)村的戶籍人口、轄區(qū)面積、地形地貌和村組數(shù)量等指標(biāo)計(jì)算得出。，并由各村協(xié)商決定資金的使用方法。浙江省則以中心村綜合服務(wù)中心建設(shè)、村級(jí)協(xié)商民主等形式提升了村級(jí)自我管理和服務(wù)的能力。

五、縣鄉(xiāng)分權(quán)的具體路徑

前面已經(jīng)闡述縣鄉(xiāng)分權(quán)的必要性和條件，最后一個(gè)需要探討的問(wèn)題是:如何具體實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)分權(quán)?

首先，縣鄉(xiāng)分權(quán)需要頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)考慮。要減少壓力型體制，除了加強(qiáng)同級(jí)人大的決策、考核與監(jiān)督作用，適當(dāng)減少上級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)黨政機(jī)關(guān)的具體干預(yù)外，還需要減輕縣級(jí)政府的職責(zé)壓力。由于縣級(jí)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等方面承擔(dān)了重要的職責(zé)，同時(shí)縣級(jí)財(cái)政又遠(yuǎn)不及高層級(jí)政府，因而縣級(jí)政府在履行各項(xiàng)職責(zé)時(shí)承擔(dān)了巨大壓力，這種壓力在現(xiàn)有體制下不可避免地傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。因此，在不改變分稅制的背景下，應(yīng)該適當(dāng)進(jìn)行縣鄉(xiāng)政府與高層級(jí)政府之間的分權(quán)，讓高層級(jí)政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和基礎(chǔ)教育等方面承擔(dān)更多責(zé)任，適當(dāng)減小縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的壓力。就分稅制而言，應(yīng)該根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)適當(dāng)調(diào)整各自的稅種和稅收分成。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，需要增加一般性轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保障低層級(jí)地方政府財(cái)政自主空間。

其次，縣鄉(xiāng)分權(quán)需要對(duì)縣鄉(xiāng)政府的專(zhuān)有職能進(jìn)行界定，并在履行共有職能的過(guò)程中對(duì)縣鄉(xiāng)角色進(jìn)行定位。有學(xué)者提出了根據(jù)受益范圍原則、溢出效應(yīng)原則、區(qū)域均等化原則、各有側(cè)重原則、財(cái)力和事權(quán)相匹配原則、法制原則等劃分中央和地方政府的職權(quán)關(guān)系。③沈榮華:《各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)劃分研究》，《新視野》，2011年第1期。縣鄉(xiāng)政府間的職權(quán)劃分也可以參照這些原則，將財(cái)政花費(fèi)大或者專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、權(quán)威性強(qiáng)，或者外部性大以及均等化程度要求高的職能劃歸縣級(jí)以上政府及其部門(mén);瑣碎繁雜、個(gè)性化程度高、服務(wù)性強(qiáng)、本土化程度高的職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)于縣級(jí)政府專(zhuān)有職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以提供基層信息等方面的輔助。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能之所以那么多，一方面是因?yàn)榭h級(jí)政府把本該自己承擔(dān)的職責(zé)壓給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;另一方面是因?yàn)榭h鄉(xiāng)政府過(guò)多地干預(yù)了市場(chǎng)和社會(huì)組織的運(yùn)行。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以承擔(dān)這些職責(zé)，一方面是壓力體制的原因，另一方面還出于地方利益方面的考慮。

再次，加強(qiáng)農(nóng)村自治組織的權(quán)威和自治能力的具體措施包括:把某些原來(lái)由政府掌控的權(quán)力正式委托給村級(jí)自治組織;增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村指導(dǎo)員的人數(shù)，擴(kuò)大其職能，發(fā)揮駐村指導(dǎo)員建設(shè)與改造農(nóng)村的先鋒作用;增加縣級(jí)政府或者縣屬職能部門(mén)駐村指導(dǎo)員的數(shù)量，增加縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的直接了解、滲透與政策執(zhí)行能力;建立駐村指導(dǎo)員與村級(jí)自治組織成員聯(lián)席會(huì)議制度，利用聯(lián)席會(huì)議解決村域內(nèi)的糾紛和簡(jiǎn)單的法律問(wèn)題;建立由村級(jí)組織和駐村指導(dǎo)員代辦簡(jiǎn)單審批事項(xiàng)的制度;加快農(nóng)村的制度化、市場(chǎng)化，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品提供、教育與文化事業(yè)、就業(yè)與社會(huì)保障、生活習(xí)慣等方面改造農(nóng)村，縮小農(nóng)村與城市之間的差距等等。

最后需要指出的是，浙江省和成都市的案例表明，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，各地縣鄉(xiāng)分權(quán)的具體方式和內(nèi)容都會(huì)有所差異，所以在縣鄉(xiāng)分權(quán)的問(wèn)題上，一方面要有較為統(tǒng)一的分權(quán)原則，另一方面也要給予各地一定的個(gè)性化改革空間。也就是說(shuō)，在制定縣鄉(xiāng)分權(quán)改革政策時(shí)，需要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的參與。