■楊 震 路保中 (山東省聊城市東昌府區(qū)人民檢察院)

社區(qū)矯正工作中存在的問題與對(duì)策

■楊 震 路保中 (山東省聊城市東昌府區(qū)人民檢察院)

《刑法修正案 (八)》明確規(guī)定對(duì)被判處管制、宣告緩刑和裁定假釋的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正，修改后的《刑事訴訟法》又將社區(qū)矯正納入了法制軌道?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》實(shí)施以后，各地公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正人員進(jìn)行了交接，針對(duì)五種不同的社區(qū)矯正對(duì)象，采取了分類管理、區(qū)別對(duì)待的矯正措施，社區(qū)矯正工作快速平穩(wěn)發(fā)展。但是，我們通過辦理社區(qū)矯正人員又犯罪案件及對(duì)本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督檢察與調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正工作中仍存在一些問題，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正的實(shí)施效果。

一、社區(qū)矯正工作中存在的問題

截至2013年9月，東昌府區(qū)共有監(jiān)外執(zhí)行罪犯359人，其中緩刑罪犯298人，假釋罪犯27人，暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯11人，管制罪犯2人，剝奪政治權(quán)利罪犯21人。自2012年《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》施行以來，東昌府區(qū)人民檢察院共辦理各類社區(qū)矯正人員又犯罪案件46人，其中本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正人員9人，外來社區(qū)矯正人員37人。通過對(duì)東昌府區(qū)社區(qū)矯正工作的檢察監(jiān)督及該類犯罪案件的分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正工作主要存在以下問題。

(一)司法行政機(jī)關(guān)人員配備不足制約社區(qū)矯正工作的有效開展。司法行政機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正工作指導(dǎo)管理和組織實(shí)施機(jī)關(guān)，司法所承擔(dān)著社區(qū)矯正的具體實(shí)施工作，但由于各地司法所人員配備普遍不足，缺乏有效監(jiān)控手段，制約了社區(qū)矯正工作有效開展。以東昌府區(qū)為例，社區(qū)矯正人員分別分布在16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和2個(gè)工業(yè)園區(qū)，這16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均設(shè)有司法所，共有專 (兼)職司法人員共44人，平均每個(gè)所擁有工作人員不足3人，最少的僅有1人。而2個(gè)工業(yè)園區(qū)沒有設(shè)立司法所，其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正人員目前仍由派出所代管。人力上的缺乏，工作頭緒繁多，使得司法所人員用于社區(qū)矯正的工作時(shí)間難以保證，日常監(jiān)督、教育談話等管理措施和手段難以落實(shí)到位，限制了社區(qū)矯正工作全面開展，影響工作效果。

(二)對(duì)違反監(jiān)管規(guī)定的罪犯處罰不及時(shí)減弱了社區(qū)矯正的效力。《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》對(duì)社區(qū)矯正人員違反規(guī)定應(yīng)受到的處罰予以了明確的規(guī)定，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別農(nóng)村基層司法所工作人員由于種種原因，不能發(fā)現(xiàn)被矯正人員違反監(jiān)督管理規(guī)定或者人民法院禁止令，或者在發(fā)現(xiàn)后沒有及時(shí)依法對(duì)其進(jìn)行警告。對(duì)于應(yīng)當(dāng)治安處罰的，沒有提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)給予處罰;違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑、假釋的，沒有及時(shí)向人民法院提出撤銷緩刑、假釋的建議，減弱了社區(qū)矯正的效力。

(三)判前調(diào)查不足，缺乏社區(qū)矯正條件導(dǎo)致社區(qū)矯正人員重新犯罪?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第四條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄對(duì)擬使用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對(duì)所居住社區(qū)影響的，可以委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。”實(shí)踐中，擬適用社區(qū)矯正的被告人是否開展調(diào)查評(píng)估的主動(dòng)權(quán)掌握在法院手中，是否開展、如何進(jìn)行沒有明確的規(guī)定，人民法院處于自身考量，有的案件并未進(jìn)行判前調(diào)查便對(duì)被告人宣告緩刑，給社區(qū)矯正工作帶來難度，甚至有的在社區(qū)矯正期間重新犯罪。自《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》實(shí)施以來，東昌府區(qū)人民檢察院辦理的46名社區(qū)矯正人員重新犯罪中，有18人因犯故意傷害、搶劫等罪行被判處緩刑，在適用社區(qū)矯正期間，短時(shí)間內(nèi)又實(shí)施了故意傷害、搶劫等犯罪，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正這一非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式的威信力。

(四)社區(qū)矯正制度規(guī)定不明確，難以保證社區(qū)矯正效果。社區(qū)矯正的對(duì)象是罪行較輕或者確有悔改表現(xiàn)、不再危害社會(huì)的罪犯，其根本目的是通過社區(qū)矯正組織進(jìn)行的社會(huì)化的教育，使罪犯適應(yīng)并順利回歸社會(huì)，預(yù)防犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方法，社區(qū)矯正本質(zhì)是一種刑事制裁措施，刑罰的制裁性決定了社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行活動(dòng)，必須嚴(yán)格落實(shí)懲罰性措施，以實(shí)現(xiàn)刑罰的懲罰性目的。但是，現(xiàn)行社區(qū)矯正制度設(shè)計(jì)比較粗糙，僅進(jìn)行了原則性的規(guī)定，難以保證社區(qū)矯正的效果。如《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定社區(qū)矯正人員每月參加不少于八小時(shí)的教育學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)，但是，怎樣進(jìn)行、由誰來組織、如何保證社區(qū)矯正人員參加教育學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)，法律沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，社區(qū)矯正人員是否進(jìn)行了教育學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)很難掌握，難以保證社區(qū)矯正的效果。

(五)人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，司法行政機(jī)關(guān)無法對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正人員進(jìn)行有效監(jiān)管。根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的規(guī)定，由居住地司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。實(shí)踐中，人民法院往往將被告人的戶籍地確定為居住地，在對(duì)被告人宣告適用社區(qū)矯正后，將相關(guān)法律文書送達(dá)被告人戶籍地的縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，由其對(duì)被告人進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)性大，很多社區(qū)矯正人員因無正當(dāng)職業(yè)長(zhǎng)期不在戶籍地居住，而我國(guó)暫住人口管理制度不健全，很多地方對(duì)暫住人口無從掌握，無法管理，造成社區(qū)矯正人員脫管，有的社區(qū)矯正人員在脫管后重新犯罪。

二、完善社區(qū)矯正工作的幾點(diǎn)建議

為預(yù)防社區(qū)矯正人員重新犯罪，促進(jìn)社區(qū)矯正工作的依法、公正運(yùn)行，促進(jìn)社區(qū)矯正工作的良性發(fā)展，應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)加強(qiáng)社區(qū)矯正工作力量配備。社區(qū)矯正工作既是一項(xiàng)嚴(yán)格的執(zhí)法活動(dòng)，又是一項(xiàng)開放的社會(huì)活動(dòng)。司法行政機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正工作的管理組織實(shí)施機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)公職人員是開展社區(qū)矯正的主要力量，應(yīng)當(dāng)在數(shù)量和人員素質(zhì)上予以加強(qiáng)，以全面開展此項(xiàng)工作。另外要吸收更多的社會(huì)志愿者參加到社區(qū)矯正工作中來，協(xié)助社區(qū)矯正執(zhí)法人員利用空余時(shí)間兼職并義務(wù)從事對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的教育、監(jiān)督、幫助工作。同時(shí)要借助一定專業(yè)社會(huì)工作者力量，采取招募、聘請(qǐng)等方式，將一些具有社會(huì)學(xué)、犯罪學(xué)、心理學(xué)和有關(guān)學(xué)科領(lǐng)域相關(guān)知識(shí)和豐富閱歷的人員納入到社區(qū)矯正工作隊(duì)伍，對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象提供幫助和服務(wù)，以保證社區(qū)矯正工作的效果。

(二)建立社區(qū)矯正人員分級(jí)管理制度。社區(qū)矯正理念起源于19世紀(jì)末近代學(xué)派的行刑社會(huì)化思想，同監(jiān)禁刑相比，社區(qū)矯正注重于對(duì)罪犯的改造、完善而不是報(bào)復(fù)。但是，社區(qū)矯正歸根結(jié)底是刑罰執(zhí)行方式，其對(duì)象是在社會(huì)服刑的罪犯， “與監(jiān)禁相比，緩刑固然能為政府節(jié)省大筆開支，但在評(píng)定一個(gè)刑罰的功效時(shí)不能只看能為政府節(jié)省開支，還要看它是否達(dá)到了懲戒罪犯，使他們不再犯罪的目的。①馬躍著:《美國(guó)刑事司法制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第370頁?！鄙鐓^(qū)矯正人員本身就存在著不同程度的社會(huì)危險(xiǎn)性，客觀地存在侵害他人、危害社會(huì)的可能性，為預(yù)防社區(qū)矯正人員重新犯罪，應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)社區(qū)矯正人員實(shí)行分級(jí)管理制度，根據(jù)社區(qū)矯正人員的犯罪性質(zhì)、主觀惡性程度、有無固定居所、有無固定收入等等，將社區(qū)矯正人員分為一般等級(jí)、重點(diǎn)等級(jí)、危險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)重點(diǎn)、危險(xiǎn)等級(jí)社區(qū)矯正人員進(jìn)行重點(diǎn)管理，發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)苗頭及時(shí)予以處理。

(三)建立重點(diǎn)社區(qū)矯正人員居住式矯正設(shè)施。社區(qū)矯正人員在開放的社會(huì)中服刑，存在著多種誘發(fā)犯罪的因素，在進(jìn)行教育、幫扶的同時(shí)，對(duì)社區(qū)矯正人員依法實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督管理，尤其是對(duì)危險(xiǎn)性較大的社區(qū)矯正人員進(jìn)行重點(diǎn)管理，既是刑罰執(zhí)行的必然要求，也是維護(hù)社會(huì)安全、預(yù)防社區(qū)矯正人員重新犯罪的前提和保障?！氨O(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和目標(biāo)是執(zhí)行法院關(guān)于緩刑和社會(huì)服務(wù)的判決，通過監(jiān)督、考察、服務(wù)、咨詢等一系列措施，使罪犯服從法律，最大限度地減少重新犯罪和對(duì)社會(huì)公眾的危害和威脅。②侯云國(guó)著:《刑罰執(zhí)行問題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第422頁?！贬槍?duì)重新犯罪危險(xiǎn)性較高的社區(qū)矯正人員，應(yīng)適當(dāng)建立居住式社區(qū)矯正設(shè)施。居住式社區(qū)矯正設(shè)施可以由住宅或小型旅館改造而成，容納10～20名社區(qū)矯正人員。社區(qū)矯正人員可以保持與社會(huì)的聯(lián)系，白天可以外出工作或?qū)W習(xí)，晚上必須回到社區(qū)矯正設(shè)施居住。每個(gè)社區(qū)矯正設(shè)施由司法行政機(jī)關(guān)派專人負(fù)責(zé)管理，社區(qū)矯正人員的日?；顒?dòng)，不論是工作或?qū)W習(xí)，都必須得到監(jiān)督人員的批準(zhǔn)和監(jiān)督，如果不服從社區(qū)矯正設(shè)施的管理制度，司法行政機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)人民法院撤銷其社區(qū)矯正的資格，將其收監(jiān)執(zhí)行。

(四)將社區(qū)矯正人員身份信息納入公安機(jī)關(guān)的信息系統(tǒng)。社區(qū)矯正執(zhí)行活動(dòng)的非監(jiān)禁性使社區(qū)矯正人員具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，這種流動(dòng)性帶來的突出問題就是社區(qū)矯正人員容易脫管漏管，甚至出現(xiàn)異地重新犯罪現(xiàn)象。目前，我國(guó)鐵路、民航、賓館住宿登記系統(tǒng)均連接了公安機(jī)關(guān)一站式服務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)的末端，當(dāng)有人持有在押服刑人員、在逃人員的身份證登記時(shí)，相應(yīng)登記系統(tǒng)就會(huì)顯示其罪犯或在逃人員身份，相關(guān)單位可以據(jù)此向公安機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。但是，作為社區(qū)矯正人員，其罪犯身份并未錄入公安機(jī)關(guān)的信息管理系統(tǒng)。應(yīng)將社區(qū)矯正人員的罪犯身份、服刑期限錄入公安機(jī)關(guān)的一站式服務(wù)系統(tǒng)，當(dāng)社區(qū)矯正人員異地出行時(shí)相關(guān)單位可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其罪犯身份并通知公安機(jī)關(guān)。將社區(qū)矯正人員身份信息錄入公安機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)，可以有效防止社區(qū)矯正人員違反規(guī)定隨意出行，防止社區(qū)矯正人員脫管漏管，對(duì)社區(qū)矯正人員異地重新犯罪起到較好的遏制作用。

(五)對(duì)社區(qū)矯正適用前的調(diào)查評(píng)估進(jìn)行檢察監(jiān)督。實(shí)踐證明，對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯開展調(diào)查評(píng)估，能有效提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見性，嚴(yán)把社區(qū)矯正地“入口關(guān)”，有利于社區(qū)矯正的依法規(guī)范實(shí)施，從源頭上避免社區(qū)矯正人員脫管、漏管、重新犯罪等現(xiàn)象的發(fā)生?！靶塘P已不再是對(duì)付犯罪的唯一手段，我們必須針對(duì)不同的犯罪人施以不同的救治措施，只有對(duì)癥下藥，方能真正達(dá)到教育改造的效果。③張東平、邱晨帆:《刑罰個(gè)別化若干問題探析》，《廣東工業(yè)法學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第3期?！备鶕?jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第二條規(guī)定，“人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督。”因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法介入社區(qū)矯正適用前的調(diào)查評(píng)估，不僅要監(jiān)督人民法院對(duì)每名擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯是否委托有關(guān)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，也要對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的調(diào)查評(píng)估過程進(jìn)行同步檢察監(jiān)督，確保調(diào)查評(píng)估的效果，防止不應(yīng)適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯適用社區(qū)矯正，維護(hù)社區(qū)矯正這一非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式的社會(huì)公信力。

(責(zé)任編輯 張文靜)