■姜明安(北京大學(xué)法學(xué)院教授)

加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨建制度改革的重要環(huán)節(jié)
——對《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》的解讀

■姜明安(北京大學(xué)法學(xué)院教授)

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出和確定了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨建六大領(lǐng)域的改革。其中黨建領(lǐng)域的改革是其他五大領(lǐng)域改革的保障:“全面深化改革必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用……提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功?！?/p>

如何加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)?如何發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?關(guān)鍵在于提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式。而實現(xiàn)這一目標的最重要的措施就是健全完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系。正因為如此，黨中央在《全面深化改革若干重大問題的決定》通過半個月后，即發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)?，F(xiàn)對這一《綱要》作下述三點解讀:

一、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》發(fā)布的背景和意義

我們可以從以下五個方面認識《綱要》出臺的背景和意義:

其一，出臺《綱要》是建設(shè)“法治中國”的需要。“法治中國”的一個重要要素是執(zhí)政黨依法執(zhí)政。依法執(zhí)政必須要有完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，特別是中央黨內(nèi)法規(guī)體系。新中國建立以后，特別是改革開放以來，我們黨也制定了數(shù)量不少的黨內(nèi)法規(guī)，但是構(gòu)不成體系，大量保障和推進黨依法管黨、依法執(zhí)政的黨內(nèi)法規(guī)尚屬闕如，許多黨內(nèi)法規(guī)缺少“法”的要素，需要修改重構(gòu)。為了適應(yīng)建設(shè)“法治中國”的需要，中央適時發(fā)布了這一《綱要》。

其二，出臺《綱要》是落實十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的需要。前已述及，全面深化改革必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面深化改革取得成功的基本保障。而加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式和途徑是健全、完善黨內(nèi)法規(guī)體系，保證黨依法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)。

其三，出臺《綱要》是改進黨的作風(fēng)和反腐敗的需要。改作風(fēng)和反腐敗有兩種方式和途徑:一種方式和途徑是人治，另一種方式和途徑是法治。人治方式和途徑改作風(fēng)和反腐敗就是靠領(lǐng)導(dǎo)命令，靠運動，靠懲治;而法治方式和途徑改作風(fēng)和反腐敗則要靠健全完善法律和制度，而且必須是系統(tǒng)的和嚴密的法律和制度。中央既然選擇以法治方式和途徑改作風(fēng)和反腐敗，自然就必須健全、完善系統(tǒng)、嚴密的黨內(nèi)法規(guī)。為此，不能不有頂層設(shè)計，尤其不能不制定中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要。

其四，出臺《綱要》是提高黨的執(zhí)政能力的需要。提高黨的執(zhí)政能力不僅需要黨的“廉”，把權(quán)力關(guān)進籠子里，而且需要黨的“能”，選拔能干事，善干事，有真才實學(xué)的黨內(nèi)精英來執(zhí)掌公權(quán)力。那么，怎么才能在黨內(nèi)真正創(chuàng)建能者上、庸者下的機制呢?無疑需要健全完善黨內(nèi)這方面的法規(guī)體系，并通過制定規(guī)劃和規(guī)劃綱要促進黨內(nèi)相應(yīng)法規(guī)的健全和完善。

其五，出臺《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設(shè)本身的需要。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央和中央部門雖制定了一大批黨內(nèi)法規(guī)，但是，由于立法沒有整體規(guī)劃，沒有頂層設(shè)計，從而黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象:許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，有的領(lǐng)域雖有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)，還有些領(lǐng)域的某些法規(guī)存在著相互重復(fù)，甚至相互沖突的情形。盡管經(jīng)過近年來的法規(guī)清理，這些問題得到部分解決，正在減少，但是如果我們現(xiàn)在不抓緊推出黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要，特別是中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要，這些問題不可能得到根本解決，即使舊的問題得到解決，新的問題還會不斷產(chǎn)生。

二、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》的主要特點

這次中央發(fā)布的規(guī)劃綱要主要有以下四個特點:

其一，特別注重黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。《綱要》根據(jù)黨的十八大報告關(guān)于黨的建設(shè)的部署，將黨內(nèi)法規(guī)分成六大板塊:黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)。然后確定這些板塊中現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)哪些需要修改完善，哪些尚屬闕如，需要重新制定、補充，“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”。

其二，特別注重突出重點，明確目標。 《綱要》根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)體系的要求，確定了5年內(nèi)需要修改完善以及需要重新制定的黨內(nèi)法規(guī)的總體框架，同時又根據(jù)現(xiàn)實需要和可能，將這個總體框架內(nèi)的法規(guī)分成兩部分:重點修改、制定的部分和需要抓緊調(diào)查研究，爭取在本5年規(guī)劃期內(nèi)修改、制定，或者如條件不成熟，亦可推延至下一個5年規(guī)劃期內(nèi)修改、制定的部分?！毒V要》確定的目標很明確，即通過5年的工作，基本實現(xiàn):(一)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全;(二)實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺;(三)配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備;(四)各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

其三，特別注重貫徹新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政理念?！毒V要》的整個內(nèi)容和所確定的擬修改、擬重新制定的黨內(nèi)法規(guī)項目都體現(xiàn)了十八大以來新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政理念和要求，如關(guān)于民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念和要求;關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的理念和要求;關(guān)于不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型的理念和要求，等等。

其四，《綱要》在形式上不同于一般的立法規(guī)劃。立法規(guī)劃通常只列出擬修改和擬重新制定的黨內(nèi)法規(guī)項目，或再將這些項目區(qū)分為一級立法項目、二級立法項目，乃至三級立法項目。而《綱要》沒有全面列出具體立法項目 (可能今后以附件形式發(fā)布)，而包括四大部分內(nèi)容:一是確定黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、工作目標和基本要求，使法規(guī)制定主體有所遵循;二是明確黨內(nèi)法規(guī)的主要類別 (分為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)六類)和各類別擬修改和擬重新制定的黨內(nèi)法規(guī)主要內(nèi)容 (有的直接列舉了具體項目，但未全部列舉);三是對如何提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量提出要求，以保障黨內(nèi)法規(guī)的制定能很好地體現(xiàn)立法目的和立法指導(dǎo)思想;四是對承擔制定中央黨內(nèi)法規(guī)的部門和單位如何抓好《綱要》的組織實施提出要求，以保障《綱要》的有效落實。

三、對幾個擬制定的重要黨內(nèi)法規(guī)重點解讀

這次《綱要》未列出擬修改和擬重新制定的黨內(nèi)法規(guī)具體項目，而只是將擬修改和擬重新制定的黨內(nèi)法規(guī)分成了六大類，每類舉了若干例子。下面我們試對作為例子的四個黨內(nèi)法規(guī)做一解讀:

(一)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》

《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》屬于組織性的法規(guī)。組織法通常規(guī)定三方面的內(nèi)容:一是機關(guān)、機構(gòu)、組織的性質(zhì)、地位;二是機關(guān)、機構(gòu)、組織的職能、職權(quán)、職責;三是機關(guān)、機構(gòu)、組織的活動原則、方式、程序等。從法治的角度講，組織法應(yīng)制定于機關(guān)、機構(gòu)、組織的建立和開展活動之前 (行為法則通常制定于機關(guān)、機構(gòu)、組織的建立和開展活動之后)。過去，由于我們不重視法治，組織法制建設(shè)一直比較薄弱，不要說黨內(nèi)法規(guī)，就是國家法、組織法也很不完善，如省、自治區(qū)、直轄市、市、州、縣、自治縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府組織法、國務(wù)院各部委的組織條例 (以“三定辦法”的內(nèi)部文件取代)到目前都尚闕如?，F(xiàn)在，我們黨強調(diào)依法執(zhí)政，制定《黨組工作條例》乃是非常必要的，目的在于理順黨組與所在機關(guān)、機構(gòu)、組織的關(guān)系，“既支持人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作，支持國有企業(yè)和事業(yè)單位依法營運，又發(fā)揮黨組在這些機構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實”。為此，《黨組工作條例》必須精心設(shè)計，保證這兩個方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二)《被問責干部工作安排的規(guī)定》

問責包括政治性問責和法律性問責。前者主要針對領(lǐng)導(dǎo)責任 (不一定有失職、瀆職行為)，后者針對違法、違紀、失職、瀆職責任;前者的責任形式主要是罷免、引咎辭職、免職、調(diào)離崗位、降職等，后者的責任形式主要是黨紀政紀處分和追究刑事責任。所謂“做好被問責干部工作安排”是指對前者責任方式的規(guī)范，國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)對后者責任方式已有了比較明確的規(guī)范?，F(xiàn)在的問題是問責主體往往把兩種不同性質(zhì)的責任和責任形式混淆起來。一個領(lǐng)導(dǎo)干部，其對于作為問責源由的事故、事件等沒有失職、瀆職行為，自然只負第一種形式的責任;如果其對于作為問責源由的事故、事件等有失職、瀆職行為，就不僅要負第一種形式責任，而且要負第二種形式的責任。但現(xiàn)在一些問責主體往往以第一種形式責任取代第二種形式責任，以至于對應(yīng)負第二種形式責任的領(lǐng)導(dǎo)干部僅以負第一種形式責任取代。以“被問責干部工作安排”的方式任意讓他們“復(fù)出”。至于對應(yīng)負第一種形式責任的“被問責干部工作安排”和“復(fù)出”，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)本已有一些規(guī)定，雖很不完善，但執(zhí)行起來還打了不少折扣，以至于使很多“被問責干部的工作安排”和“復(fù)出”受到黨內(nèi)外群眾諸多質(zhì)疑、詬病。為此，有必要抓緊制定完善這方面的黨內(nèi)法規(guī)，“嚴格被問責干部復(fù)出條件、程序和職務(wù)安排等，保證問責制度 (狹義的問責制度，即政治性問責)與黨紀政紀處分、法律責任追究制度有效銜接”。

(三)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件辦理工作條例》

多年來，中央和中紀委已就紀檢機關(guān)辦案工作制定了多項黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件?，F(xiàn)在的問題是，這些規(guī)定過于分散、“碎片化”;有些規(guī)定與現(xiàn)時的法治要求、信息公開要求不符，有些規(guī)定跟不上反腐形勢的發(fā)展，對新的反腐機制，如網(wǎng)絡(luò)舉報、網(wǎng)絡(luò)反腐，沒有予以有效的規(guī)范。因此，《綱要》要求對有關(guān)查辦腐敗案件的現(xiàn)有規(guī)定進行整合、重構(gòu)、補充，研究制定新的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件辦理工作條例》，以進一步完善辦案程序，規(guī)范辦案措施，提高辦案質(zhì)量。同時，要健全網(wǎng)絡(luò)舉報和受理機制 (如規(guī)定向舉報人反饋信息、規(guī)定受理的時限、規(guī)定不予受理應(yīng)說明理由等)、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機制，以及時揭露、發(fā)現(xiàn)、查處腐敗案件。另外，中央最近調(diào)整了反腐敗有關(guān)部門的職能定位，，如中紀委對執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)的構(gòu)成犯罪的案件一律移交司法機關(guān)查處并不再負責案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作。這一重要轉(zhuǎn)變必然也要在《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件辦理工作條例》中體現(xiàn)出來。

(四)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》

建設(shè)中國特色的社會主義法治國家，光有政務(wù)公開制度而沒有黨務(wù)公開制度是不行的。因為中國共產(chǎn)黨不同于外國的一般政黨，也不同于外國的一般執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨對國家整個事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)行為屬于治國理政的公權(quán)力行為。從法治國家和依法執(zhí)政的要求講，中國共產(chǎn)黨的黨務(wù)公開不僅涉及黨內(nèi)民主的問題，而且涉及國家民主的問題。在政務(wù)民主方面，國務(wù)院已經(jīng)于2007年制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》(并且下一步將上升為國家信息公開法律)，在黨務(wù)公開方面，現(xiàn)在就迫切需要制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，以增強黨內(nèi)生活透明度?！稐l例》還將規(guī)定黨內(nèi)情況通報制度、黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度、黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度、黨員旁聽基層黨委會議制度，以及黨代會代表列席同級黨委有關(guān)會議制度等。

(責任編輯 張文靜)