◎ 中共山東省委黨校課題組

政治生態(tài)是清風(fēng)徐徐，還是烏煙瘴氣，直接關(guān)系到地方的發(fā)展穩(wěn)定和民生福祉。從總體上說(shuō)，當(dāng)前基層政治生態(tài)建設(shè)處于可控、向好的狀態(tài)中。但不可否認(rèn)的是，在個(gè)別地區(qū)和局部環(huán)節(jié)上，基層政治生態(tài)也出現(xiàn)了典型的病癥。如縣委書(shū)記接連出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，少數(shù)地方甚至發(fā)生了干部大面積腐敗；少數(shù)地方干群矛盾突出，有的甚至影響到了基層政權(quán)的有效運(yùn)行；個(gè)別地方和領(lǐng)域潛規(guī)則盛行，而顯規(guī)則難以確立；公權(quán)私用、公權(quán)濫用和公權(quán)缺位，等等。無(wú)論從實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的目標(biāo)看，還是從人民群眾的熱切期待看，基層政治生態(tài)的建設(shè)問(wèn)題都已到了刻不容緩的地步，也引起了黨和國(guó)家高度重視。黨的“十七大”報(bào)告中明確指出，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！秉h的“十八大”報(bào)告再次鄭重指出，“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！?/p>

2010年12月份，廣饒縣被山東省委確定為全省唯一的全國(guó)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)縣。在近兩年的公開(kāi)試點(diǎn)工作中，中共廣饒縣委按照中央提出的方向和要求，結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)妥推進(jìn)，在建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行透明度方面進(jìn)行了積極探索，既進(jìn)一步增強(qiáng)了縣委領(lǐng)導(dǎo)集體在群眾中的威信，改善了黨群、干群關(guān)系，也進(jìn)一步提升了廣大黨員干部和群眾興縣富民、干事創(chuàng)業(yè)的積極性，更進(jìn)一步營(yíng)造了良好的政治生態(tài)環(huán)境，使全縣呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)趕超發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。

廣饒“權(quán)力透明”的主要做法

廣饒圍繞厘清職責(zé)權(quán)限、規(guī)范運(yùn)行程序、公開(kāi)決策事項(xiàng)、實(shí)施全面監(jiān)督等“規(guī)定動(dòng)作”進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)和試點(diǎn)運(yùn)行，先后形成縣委及職能部門(mén)職權(quán)108項(xiàng)，制定縣委決策、用人、處事方面的運(yùn)行制度11個(gè)，規(guī)范和固化工作流程13個(gè)，出臺(tái)監(jiān)督制度及辦法4個(gè)，初步構(gòu)建了決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。概括來(lái)講，就是完善“兩個(gè)機(jī)制”、推進(jìn)“三個(gè)公開(kāi)”、強(qiáng)化“四個(gè)監(jiān)督”。

（一）完善“兩個(gè)機(jī)制”

一是突出陽(yáng)光用權(quán)，完善縣委決策與執(zhí)行機(jī)制。圍繞決策內(nèi)容、決策程序、決策執(zhí)行，進(jìn)行全方位、立體式的制度規(guī)范。在決策內(nèi)容上，突出“四重一大”。制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范縣委重大決策的意見(jiàn)》，明確把重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、重大突發(fā)事件處置和大額資金使用納入縣委常委會(huì)決策范圍。在決策程序上，堅(jiān)持會(huì)前論證、議題確定、召開(kāi)會(huì)議、形成決議、審核公開(kāi)逐步推進(jìn)，并做到“三個(gè)在先、兩個(gè)放開(kāi)”：決策前調(diào)研論證在先，論證不成熟不進(jìn)入決策程序；征求意見(jiàn)在先，多數(shù)意見(jiàn)不統(tǒng)一不進(jìn)入決策程序；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在先，存有重大穩(wěn)定隱患不進(jìn)入決策程序。決策中放開(kāi)參與決策主體，對(duì)涉及發(fā)展規(guī)劃、民生事業(yè)等全局性決策，吸收相關(guān)專(zhuān)家和“兩代表一委員”參與調(diào)研論證和決策；放開(kāi)決策過(guò)程，制定縣委常委會(huì)議、全委會(huì)議列席旁聽(tīng)辦法，建立縣委會(huì)議列席旁聽(tīng)人員資料庫(kù)，根據(jù)議題邀請(qǐng)有關(guān)人員列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)建議，最大限度保證決策科學(xué)。在決策執(zhí)行上，對(duì)議決事項(xiàng)進(jìn)行責(zé)任細(xì)分，具體到各項(xiàng)重點(diǎn)工作、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)項(xiàng)目，逐項(xiàng)落實(shí)縣領(lǐng)導(dǎo)和縣直部門(mén)服務(wù)推進(jìn)責(zé)任制，實(shí)行每周一通報(bào)、每月一督查、每季一調(diào)度、半年一觀摩，促進(jìn)各項(xiàng)工作順利實(shí)施。配套制定了縣委決策跟蹤督辦制度、干部有錯(cuò)與無(wú)為問(wèn)責(zé)暫行辦法，對(duì)責(zé)任事項(xiàng)實(shí)行全程跟蹤督辦，保障執(zhí)行力度；實(shí)行“動(dòng)態(tài)考評(píng)、過(guò)程問(wèn)責(zé)”，保障執(zhí)行效率；實(shí)行“述職問(wèn)效、失職查究、無(wú)為問(wèn)責(zé)”，保障執(zhí)行效果。

二是突出陽(yáng)光用人，完善干部選拔任用機(jī)制。以強(qiáng)化用人上的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、民主監(jiān)督和公開(kāi)透明為主線(xiàn)，進(jìn)行了三個(gè)方面的探索：

第一，選任過(guò)程抓創(chuàng)新。在全省率先進(jìn)行了以公開(kāi)空缺職位及職位要求、公開(kāi)選任方法及選任程序，實(shí)行差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額表決為主要內(nèi)容的“兩公開(kāi)四差額”干部選任改革試點(diǎn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)單位正職的選任進(jìn)行了規(guī)范和創(chuàng)新，目前這一做法已在全省推廣；2011年年初，又拿出3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記職位，試行公推公選，拓寬了差額選任干部的常態(tài)化途徑。同時(shí)，針對(duì)年輕干部，探索實(shí)行了先公開(kāi)考選擬任人選、后掛職鍛煉擇優(yōu)提拔的“兩段式”培養(yǎng)選拔制度，主要從縣直部門(mén)單位公開(kāi)選拔年輕干部到基層掛職鍛煉，先掛后任，成熟一批提拔使用一批，有效避免“一考定終身”和“高分低能”現(xiàn)象，為年輕干部成長(zhǎng)成才、脫穎而出開(kāi)辟了渠道。

第二，選任程序求規(guī)范。制定出臺(tái)了干部選拔任用調(diào)整動(dòng)議、初始提名、民主推薦、組織考察、討論醞釀5個(gè)暫行規(guī)定和縣委常委會(huì)、全委會(huì)任用干部2個(gè)票決辦法，使干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循、有據(jù)可查。特別對(duì)初始提名工作，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)單位正職人選，由縣委全委會(huì)或全委擴(kuò)大會(huì)差額提名；副科級(jí)干部人選，由縣委組織部、分管縣領(lǐng)導(dǎo)和本部門(mén)單位主要負(fù)責(zé)人、干部職工4個(gè)主體，按權(quán)重差額提名，實(shí)現(xiàn)了由少數(shù)人提名到多數(shù)人提名的改變，擴(kuò)大了干部工作的民主。

第三，選任之后搞測(cè)評(píng)。干部調(diào)整后，及時(shí)對(duì)本次干部選拔任用工作和新選任干部進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。同時(shí)，結(jié)合年度考核，對(duì)一年來(lái)縣委和本單位選任干部工作情況、主要領(lǐng)導(dǎo)抓班子帶隊(duì)伍情況、新提拔任職干部現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)議，不斷提高選人用人公信度。近幾年，廣饒縣干部選拔任用工作滿(mǎn)意度均為100%，新選拔任用干部滿(mǎn)意度都在99%以上。

（二）推進(jìn)“三個(gè)公開(kāi)”

“三個(gè)公開(kāi)”就是以縣委權(quán)力公開(kāi)為核心，統(tǒng)籌推進(jìn)全縣黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)和基層單位事務(wù)公開(kāi)，做到三個(gè)層面的公開(kāi)上下一體、良性互動(dòng)。

一是自上而下建立“立體式”公開(kāi)體系。在抓好縣委權(quán)力公開(kāi)的同時(shí)，圍繞群眾最關(guān)心、最需要的方面，制定實(shí)施了31項(xiàng)黨務(wù)公開(kāi)、58項(xiàng)政務(wù)和公共企事業(yè)單位辦事公開(kāi)、20項(xiàng)村務(wù)公開(kāi)細(xì)則，就公開(kāi)的內(nèi)容、方式和時(shí)限作了規(guī)范性要求。在公開(kāi)內(nèi)容上，既公開(kāi)重要決策制定、重要人事任免、重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施和惠民實(shí)事分解及推進(jìn)等重大情況，又公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)、監(jiān)督電話(huà)、辦事流程等具體事項(xiàng)；既公開(kāi)辦事結(jié)果，又公開(kāi)辦事過(guò)程，群眾想知道什么就公開(kāi)什么，做到“全、細(xì)、實(shí)”。在公開(kāi)方式上，在縣黨政班子、縣直部門(mén)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居四級(jí)層層設(shè)立了集中公開(kāi)區(qū)，實(shí)行自上而下“一條龍”公開(kāi)，縣級(jí)黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政事務(wù)公開(kāi)到村居，村務(wù)公開(kāi)到戶(hù)，實(shí)現(xiàn)“全方位、立體式、零距離”公開(kāi)，最大限度讓群眾知情，擴(kuò)大了公開(kāi)效果。

二是自下而上構(gòu)建民意直通平臺(tái)。針對(duì)公開(kāi)后群眾有疑問(wèn)、有訴求、有建議，但反映渠道不通暢的問(wèn)題，整合縣長(zhǎng)熱線(xiàn)、電子信箱、政府網(wǎng)站和手機(jī)短信等各種資源，開(kāi)通了“6012345”書(shū)記縣長(zhǎng)公開(kāi)電話(huà)。該公開(kāi)電話(huà)是集政策宣傳、問(wèn)詢(xún)答疑、投訴查處、訴求辦理于一體的深化公開(kāi)與民意互動(dòng)平臺(tái)。具體運(yùn)行中，組建了公開(kāi)電話(huà)辦公室，招聘工作人員15名，實(shí)行24小時(shí)值班，對(duì)群眾反映事項(xiàng)第一時(shí)間受理，48小時(shí)內(nèi)反饋辦理結(jié)果，縣委、縣政府督查考核辦公室負(fù)責(zé)督辦，縣紀(jì)委派駐專(zhuān)人值守監(jiān)督，做到有問(wèn)必答、有訴必應(yīng)、有求必辦、有辦必果，形成民意收集、整理、督辦、落實(shí)和反饋“一條龍”機(jī)制。平臺(tái)運(yùn)行以來(lái)，已辦理民生訴求事項(xiàng)3萬(wàn)多件，辦理投訴舉報(bào)事項(xiàng)210件，辦結(jié)率保持在98%以上。

（三）強(qiáng)化“四個(gè)監(jiān)督”

一是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。主要探索推行了“雙聯(lián)雙評(píng)”制度?！半p聯(lián)”，即縣委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系基層黨員群眾。在縣委組織部設(shè)立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，把全縣248名黨代表劃分為13個(gè)活動(dòng)小組，在黨代會(huì)閉會(huì)期間履行監(jiān)督、建議和問(wèn)詢(xún)職責(zé)，暢通黨代表經(jīng)常性發(fā)揮作用的渠道。“雙評(píng)”即縣委委員定期評(píng)議縣委書(shū)記、黨代表定期評(píng)議縣委班子。每年年中、年底各開(kāi)展一次，從“領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“抓班子帶隊(duì)伍”等方面對(duì)縣委書(shū)記和縣委班子進(jìn)行評(píng)議，結(jié)果通過(guò)電視、報(bào)紙向社會(huì)公開(kāi)。

二是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。選聘了34名縣委工作社會(huì)監(jiān)督員，實(shí)行例會(huì)制度，定期通報(bào)情況，征求對(duì)縣委工作的意見(jiàn)和建議；圍繞全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生事業(yè)、干部作風(fēng)等方面，每年定期組織大規(guī)模的“萬(wàn)人評(píng)議”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，建立臺(tái)賬、落實(shí)責(zé)任、明確時(shí)限、抓好整改。

三是強(qiáng)化人大政協(xié)民主監(jiān)督。每年制定專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，按照人大側(cè)重評(píng)議部門(mén)、政協(xié)側(cè)重評(píng)議重點(diǎn)工作的分工，有針對(duì)性地組織視察、調(diào)研和評(píng)議活動(dòng)，評(píng)議結(jié)果及時(shí)向縣委、縣政府反饋，對(duì)存在的問(wèn)題提出整改建議，并監(jiān)督整改。

四是強(qiáng)化輿論監(jiān)督。建立了縣委、縣政府新聞發(fā)言人制度，定期召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)重大決策、重要政策和重點(diǎn)工程項(xiàng)目、熱點(diǎn)工作推進(jìn)落實(shí)情況，回應(yīng)群眾質(zhì)詢(xún)；在縣電視臺(tái)開(kāi)辟《第一時(shí)間》等專(zhuān)題欄目，對(duì)損害群眾利益、履行職責(zé)缺位的，進(jìn)行公開(kāi)曝光，督促責(zé)任單位改進(jìn)工作。各類(lèi)監(jiān)督形式互為補(bǔ)充、同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了用權(quán)監(jiān)督無(wú)縫隙、全覆蓋。

廣饒縣委縣政府“權(quán)力透明”取得的初步成效

隨著權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的逐步深入，進(jìn)一步優(yōu)化了“用權(quán)受約束、干部受監(jiān)督、群眾得實(shí)惠”的政治生態(tài)，廣饒縣委縣政府“權(quán)力透明”取得了初步成效。

（一）改進(jìn)了干部作風(fēng)。通過(guò)責(zé)權(quán)透明、用權(quán)公開(kāi)，廣大群眾對(duì)干部干不干、干好干壞，都有了明確的把握標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)各級(jí)干部形成了一種“倒逼”壓力。同時(shí)，干部選任各個(gè)環(huán)節(jié)的民主參與越來(lái)越廣，選人用人透明度、公信力進(jìn)一步提升，在全縣上下引導(dǎo)形成了重能力、憑實(shí)績(jī)、看公認(rèn)的用人導(dǎo)向，使干事創(chuàng)業(yè)、積極作為在廣大干部中蔚然成風(fēng)。

（二）提升了行政效能。公開(kāi)以后，各級(jí)組織和部門(mén)單位的職責(zé)權(quán)限、辦事流程、辦理時(shí)限都曬在了陽(yáng)光底下，群眾辦事需要什么條件、辦理哪些手續(xù)、由誰(shuí)辦理、走什么程序、需要多長(zhǎng)時(shí)間，都清清楚楚、明明白白，對(duì)部門(mén)規(guī)范用權(quán)、高效履職是一個(gè)極大促進(jìn)。初步統(tǒng)計(jì)，各類(lèi)行政審批平均時(shí)間比法定標(biāo)準(zhǔn)縮短一半以上，縣域發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化提速。

（三）凝聚了工作合力。通過(guò)公開(kāi)制度與監(jiān)督制度并行，群眾由旁觀者、服從者變?yōu)楸O(jiān)督者、實(shí)踐者，使決策制定和工作執(zhí)行更加合民情、順民意、得民心，為各項(xiàng)工作推進(jìn)奠定了最廣泛的群眾基礎(chǔ)。比如，過(guò)去村莊搬遷改造是一大難事，現(xiàn)在通過(guò)對(duì)規(guī)劃方案、建設(shè)藍(lán)圖、搬遷面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置政策、實(shí)施步驟等全程公開(kāi)，并充分吸收群眾意見(jiàn)建議，贏得了群眾的廣泛支持，推進(jìn)十分順利。2011年以來(lái)，全縣共整體搬遷改造城中村9個(gè)，搬遷面積33萬(wàn)平方米，其中有2個(gè)村從簽訂協(xié)議到搬遷完畢只用了1天時(shí)間。

（四）推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，構(gòu)建了公開(kāi)常態(tài)化、決策民主化、工作流程化、發(fā)展項(xiàng)目化的工作格局，使決策更加科學(xué)、執(zhí)行更加順暢、落實(shí)更加有力，充分調(diào)動(dòng)了全縣上下謀劃發(fā)展、推進(jìn)發(fā)展、服務(wù)發(fā)展的積極性。近兩年來(lái)，廣饒縣累計(jì)實(shí)施總投資895億元的265個(gè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，拉動(dòng)全縣綜合發(fā)展水平持續(xù)提升。2011年廣饒?jiān)谌珖?guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)中由68位躍居59位，前移了9個(gè)名次。

（五）增進(jìn)了社會(huì)和諧。擴(kuò)大公開(kāi)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)也是一個(gè)征集民意訴求、增進(jìn)民生福祉的過(guò)程。通過(guò)公開(kāi)與民意互動(dòng)，更為直接地了解了群眾所需、所急、所盼，最大限度地維護(hù)和發(fā)展了群眾利益。2011年，廣饒縣財(cái)政民生方面的投入達(dá)到17.7億元，占一般預(yù)算支出60%以上；2012年又在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施了總投資11.6億元的11件惠民實(shí)事，目前正在加緊推進(jìn)，以實(shí)際行動(dòng)贏得了群眾的滿(mǎn)意和擁護(hù)。2011年廣饒縣居民滿(mǎn)意度居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第四位。

廣饒“權(quán)力透明”需要思考和探尋的問(wèn)題

在調(diào)研過(guò)程中，我們也感到有些問(wèn)題還需進(jìn)一步探討。具體來(lái)講，主要是在以下三個(gè)關(guān)系的把握上需要進(jìn)一步探索：

一是決策的科學(xué)性與時(shí)效性的關(guān)系。權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是一場(chǎng)政治生態(tài)的變革，要求慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，嚴(yán)格按程序?qū)嵤?。但縣級(jí)處于基層一線(xiàn)，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生和社會(huì)管理大量繁重的任務(wù)，一些工作需要從快決策、從快部署、從快落實(shí)。實(shí)行“權(quán)力公開(kāi)透明”，從程序上保證了決策的科學(xué)性，但一定程度上卻影響了決策的時(shí)效性，增加了決策成本，需要科學(xué)把握、正確處理。

二是擴(kuò)大民主的覆蓋面與提升群眾參與意識(shí)的關(guān)系。推行權(quán)力公開(kāi)透明，需要充分發(fā)揮群眾的主體地位，參與的群眾越多、覆蓋面越大，對(duì)權(quán)力公開(kāi)透明的促進(jìn)作用越明顯，但目前受體制機(jī)制、思維習(xí)慣以及思想認(rèn)識(shí)等因素的影響，群眾對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)還不夠深入、不夠到位，在一定程度上存在不想?yún)⑴c、不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問(wèn)題，影響了權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的成效。

三是政策資源的有限性與滿(mǎn)足群眾過(guò)高的利益訴求的關(guān)系。推行權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，要求堅(jiān)持以人為本，最大限度為群眾辦實(shí)事、解難題，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，民有所需、我有所為。但當(dāng)前隨著改革發(fā)展的逐步深入，群眾價(jià)值取向日益多元化，特別是個(gè)別群眾對(duì)一些政策性歷史遺留問(wèn)題存在過(guò)高利益訴求，而縣一級(jí)這方面擁有的政策資源非常有限，很難從根本上解決這類(lèi)問(wèn)題，一定程度上增加了社會(huì)管理的難度和維穩(wěn)的壓力，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)然，這些問(wèn)題都是發(fā)展中的問(wèn)題，還是需要用改革的思路和發(fā)展的辦法來(lái)解決。