◎ 國務院發(fā)展研究中心課題組

課題負責人：侯永志 張永生

課題協(xié)調(diào)人：劉云中

執(zhí)筆：劉培林

人類經(jīng)濟社會活動空間分布格局，已經(jīng)進入以城市為主的時代。城市化和城市自身的發(fā)展過程，是人類活動的地理空間格局和社會結(jié)構(gòu)的深刻變化過程?？梢哉f，未來城市化和城市發(fā)展的特征和狀況，在很大程度上決定著人類發(fā)展的特征和狀況。

影響城市化和城市發(fā)展的因素

一國的自然和社會條件，如地理和氣候狀況，基本經(jīng)濟和政治制度、發(fā)展水平等，會影響其城市化和城市發(fā)展模式。除此之外，下列因素會在未來對各國城市化和城市發(fā)展產(chǎn)生比較重要的影響。

第一，全球化。全球化的本質(zhì)是全球范圍內(nèi)資源和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。雖然從一般意義上講，全球化背景下各類要素都可以在全球范圍內(nèi)流動和重新配置，但從目前觀察到的情況看，要素流動格局呈現(xiàn)出一定程度的不均衡和不對稱性，具體而言，高端人才的流動性遠遠高于中低端人才；資本的流動性遠遠高于勞動力的流動性；發(fā)達國家對發(fā)展中國家消費模式、生產(chǎn)模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、治理模式等方面的影響，總體而言大于發(fā)展中國家在這些方面對發(fā)達國家的影響。

第二，技術(shù)進步。上世紀80年代以來信息通信技術(shù)的突破和廣泛應用，帶動了上一輪全球范圍內(nèi)的高速增長。2008年底發(fā)達國家爆發(fā)的金融危機波及全球。展望未來，能夠啟動新一輪經(jīng)濟增長，特別是發(fā)達國家經(jīng)濟增長的根本力量，仍然是新的重大技術(shù)突破。信息通信技術(shù)的深度普及和應用，清潔能源的發(fā)展，新材料的出現(xiàn)，生物技術(shù)的發(fā)展等，都有可能成為這樣的技術(shù)突破點。目前有學者提出，人類社會正在啟動第三次工業(yè)革命，可能是能源和信息技術(shù)發(fā)展所帶動，也可能是信息技術(shù)驅(qū)動下的制造業(yè)升級所帶動。

第三，全球治理模式和治理議題的變化。隨著全球化的深入，許多議題越來越超出主權(quán)國家的治理范圍，需要在全球范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)，才能夠有效解決。諸如應對氣候變化、維護全球政治、經(jīng)濟和金融穩(wěn)定、控制傳染病等全球性公共產(chǎn)品，成為擺在人類面前的新的重大議題，相應的全球治理結(jié)構(gòu)也在孕育著新的深刻變化。

第四，各國民眾權(quán)利和平等意識的普遍增強。美國著名戰(zhàn)略思想家布熱津斯基把這種現(xiàn)象稱為“全球政治覺醒”（The massive global political awakening）。這種趨勢對于一國國內(nèi)政治、經(jīng)濟和社會制度的變化，具有難以預計、難以把控的重大影響，對國際關系也有重要影響。

這些因素相互之間并不獨立，它們之間復雜的反饋和互動，將對城市化和城市發(fā)展產(chǎn)生影響。如全球化將催生越來越多的世界性城市以及城市網(wǎng)絡；技術(shù)進步將影響生產(chǎn)活動在全球布局的重新調(diào)整，進而影響城市的產(chǎn)業(yè)分工格局；應對氣候變化等全球治理議題將促進城市向資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向發(fā)展；各國民眾權(quán)利和平等意識的增強要求城市實施包容性的經(jīng)濟和社會政策。

世界城市化和城市發(fā)展的若干新趨勢

在眾多因素綜合作用之下，城市化和城市發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的趨勢。

第一，人類經(jīng)濟和社會活動空間分布格局，已經(jīng)發(fā)生重大變化，進入城市為主的時代。按照聯(lián)合國的統(tǒng)計和預測數(shù)據(jù)，截止到2011年全球總?cè)丝?9.74億，生活在城市的人口36.32億，城市化率過半，達到了52.1%。2050年全球總?cè)丝趯⒃鲩L到93.06億，城市人口增長到62.52億，城市化率將達到67.2%。從2011年到2050年全球?qū)⑿略鋈丝?3.32億，城市人口增長26.2億。全球農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量及其占總?cè)丝诘谋壤紝⒃?020年前后開始絕對降低?？梢哉f，人類經(jīng)濟社會活動的空間分布結(jié)構(gòu)已經(jīng)進入了以城市為主的新階段。

第二，城市化步伐將呈現(xiàn)“南快北穩(wěn)”的格局?？傮w看，發(fā)達國家的人口城市化率接近飽和水平，雖然不排除未來有一定幅度的波動，但不會有大的起伏。而從較長時期看，發(fā)達國家城市人口的絕對規(guī)模，有可能隨著人口負增長而出現(xiàn)一定程度的負增長，除非有大量的國外移民。由此會帶來一系列值得重視的效應，比如，不動產(chǎn)價格的長期走勢可能趨于下降。發(fā)展中國家的城市化步伐將明顯加快，而且，其城市人口的絕對規(guī)模也將穩(wěn)定增長。由此帶來的效應會顯著不同于發(fā)達國家的情形，發(fā)展中國家的住房等不動產(chǎn)價格會快速上升。

第三，大都市區(qū)扮演著重要的角色。但現(xiàn)有技術(shù)和產(chǎn)業(yè)條件下，發(fā)達國家一些大都市地區(qū)的擴展似乎觸到了上限；而發(fā)展中國家將出現(xiàn)一批新的大都市群。

大都市區(qū)集中了很大比例的人口和經(jīng)濟活動。在OECD國家，總?cè)丝谥杏?0%以上生活在大都市地區(qū)，這些區(qū)域中單個城市的人口規(guī)模一般都超過150萬人。不僅如此，這些城市的人口年均增長率為0.8%，遠高于中等城市和小城市的增長率。在一些OECD國家，一個大都市區(qū)幾乎占據(jù)所在國總?cè)丝诘囊话?。因此，OECD國家的人口越來越集中在少數(shù)幾個地方。OECD國家大都市地區(qū)的人均生產(chǎn)總值高于全國平均水平，其生產(chǎn)總值占全國的比重也遠遠高于其他地區(qū)。有些大都市區(qū)域創(chuàng)造的生產(chǎn)總值占到全國GDP的1/3，有些地區(qū)甚至占到1/2。

但目前觀察到的證據(jù)似乎表明，集聚經(jīng)濟的發(fā)展并非沒有上限。當城市發(fā)展到某個階段后，進一步的集聚帶來的負面效應會超過正面效應，從而導致城市的競爭力下降。在人口達到150萬及以上的78個OECD大都市中，有1/3的經(jīng)濟增長率比國內(nèi)平均水平低。歐盟對258個居民人口達到25萬及以上的大城市的研究報告顯示，在2000年到2006年之間，一半以上大城市的經(jīng)濟增長率低于其國內(nèi)平均水平。

不過，發(fā)展中國家的情況可能會有很大不同。2009年的世界發(fā)展報告《重塑世界經(jīng)濟地理》的研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家人口和經(jīng)濟活動在地理空間上的集聚，基本上與先行國家的歷史軌跡相類似。所以可以預期，發(fā)展中國家將會隨著經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)一批新的大都市群。

第四，第三次工業(yè)革命在發(fā)達國家的率先啟動以及全球化深化，將帶動各國城市發(fā)展格局發(fā)生深刻、豐富而不對稱的變化。第三次工業(yè)革命可能率先在最發(fā)達國家啟動，帶動全球產(chǎn)業(yè)分工鏈條的重新調(diào)整，與第三次工業(yè)革命相關的尖端制造業(yè)將成為這些國家一些重要城市在較長時間內(nèi)的新的競爭力源泉。

發(fā)達國家中為數(shù)不少的在全球化過程中衰落的以制造業(yè)為主的城市，以及目前以服務業(yè)為主的城市，有可能因為尖端制造業(yè)的發(fā)展而煥發(fā)新的生機，重新獲得相當長時期的競爭力。當然，即使在發(fā)達國家內(nèi)部，能夠從新技術(shù)突破和再制造業(yè)化中受益的城市數(shù)量，可能并不多。

對于發(fā)展中國家而言，能否從新技術(shù)突破中受益，取決于產(chǎn)業(yè)水平和技術(shù)能力與最前沿國家的差距有多大。差距較小的國家有可能受到前沿國家技術(shù)突破的輻射和帶動。而差距大的國家很難指望從發(fā)達國家少數(shù)城市中高端制造業(yè)的興起中直接獲得大而持久的帶動作用。相反，如果高端制造業(yè)的產(chǎn)品或工藝對傳統(tǒng)制造業(yè)形成了替代關系，那么，發(fā)展中國家很可能會受到負面的沖擊；而且還會遭受發(fā)達國家資金撤回的影響。

第五，單個城市追求自身最優(yōu)規(guī)模的做法，越來越不合時宜。城市競爭力日益取決于多主體的合作質(zhì)量以及自身在城市網(wǎng)絡中所形成的獨特優(yōu)勢。

OECD的研究表明，由于各產(chǎn)業(yè)部門中聚集經(jīng)濟的重要性具有很大差異，而且不同城市的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成也不盡相同，所以不存在唯一的完美城市規(guī)模，給最佳城市規(guī)模下定義并沒有用處。更重要的原因是，全球經(jīng)濟網(wǎng)絡正日益演變成為一個將全世界各大樞紐與節(jié)點連接在一起的橫向網(wǎng)絡。這種背景下，雖然基于產(chǎn)業(yè)分工和專業(yè)化而形成的效率改進與成本降低，仍然會影響城市的競爭力，但可替代性較強的從事標準化產(chǎn)品生產(chǎn)的能力，在全球化日益深化的今天很難構(gòu)成核心競爭力。未來的產(chǎn)品和服務需求將呈現(xiàn)更加多樣化格局，產(chǎn)品設計的時效和差異化要求都日益提高，生產(chǎn)流程也需要更加柔性化。這樣，單體城市的競爭力將日益取決于價值鏈上的各個參與方、企業(yè)及其內(nèi)部各部門、供應商和客戶之間的溝通、合作的效率和質(zhì)量；取決于單體城市在城市網(wǎng)絡中所處的地位和核心優(yōu)勢。

第六，人民群眾日益增強的權(quán)利和平等意識，將導致各國城市中業(yè)已存在的二元結(jié)構(gòu)問題演變?yōu)楦訃谰奶魬?zhàn)，日益呼喚包容性城市發(fā)展政策。發(fā)達國家出現(xiàn)了所謂“城市悖論”，即城市在實現(xiàn)充滿活力的增長的同時，也出現(xiàn)了嚴重的收入差距、大量社會排斥和分割等問題，甚至在城市的地理空間分布上也表現(xiàn)出了難以融合的特點。

OECD的地區(qū)數(shù)據(jù)庫顯示，OECD國家中大約一半到60%的失業(yè)主要集中在城市為主地區(qū)。在大多數(shù)OECD國家，社會排斥及貧窮問題已經(jīng)成為城市普遍存在的現(xiàn)象。這些問題不僅在墨西哥城等不發(fā)達大都市地區(qū)較為突出，而且存在于大幅度調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)達國家城市（如鹿特丹、里爾、底特律）以及最富裕的大都市區(qū)（如巴黎、倫敦、紐約）的郊區(qū)。大量的經(jīng)驗表明，城市經(jīng)濟服務化所帶來的新就業(yè)崗位的工資水平，一般不如被淘汰的制造業(yè)就業(yè)崗位高。從高端服務業(yè)受益的群體主要限于高學歷者，而不是普通的制造業(yè)工人。大部分城市針對中年工人進行的就業(yè)再培訓收效甚微。最終，許多工人失業(yè)，中產(chǎn)階級萎縮，收入差距拉大。而少數(shù)高端服務業(yè)的快速發(fā)展卻推高了房價，瓦解了傳統(tǒng)社區(qū)。

而發(fā)展中國家城市中的二元結(jié)構(gòu)問題更加嚴重，明顯的證據(jù)就是大量存在的貧民窟。據(jù)統(tǒng)計，在2005年，發(fā)展中國家的城市人口中有36%（8億人）生活在貧民窟。全球化不斷深化的背景下，發(fā)達國家的公司，特別是大型跨國公司或投資基金雖然參與到發(fā)展中國家有增長潛力的城市的建設中，但它們并未改善城市的整體基礎設施，而只是關注特定的繁華地帶的進一步開發(fā)和提升，這在一定程度上加劇了城市的貧富區(qū)隔。

而各國人民群眾的權(quán)利和平等意識日益增強的背景下，廣泛存在的二元結(jié)構(gòu)成為城市治理面臨的巨大挑戰(zhàn)。在信息化時代，集體行動更容易發(fā)起，因為人際之間的溝通成本大大降低，而同處一個城市的人們，既容易觀察到貧富之間的差別，也容易觀察到窮人之間的共同處境。這樣，邊緣群體相互之間更容易達成采取某種行動的共識。發(fā)達國家如美國爆發(fā)了“占領華爾街”的運動；中東與北非的阿拉伯世界也發(fā)生了社會動蕩。這些現(xiàn)象雖然會最終作用于整個國家，但首先承受這些現(xiàn)象后果的，是城市。同樣，未來從根本上解決這些問題的行動主體也是城市?？梢哉f，全球范圍的政治覺醒將日益呼喚城市的包容性發(fā)展。

相對于發(fā)達國家城市的二元結(jié)構(gòu)問題而言，發(fā)展中國家的城市如何實現(xiàn)包容性發(fā)展，是更為棘手的挑戰(zhàn)。發(fā)達國家城市化歷史上，大多都曾遭遇過貧民窟的問題。所以對于當今的發(fā)展中國家而言，既無需視貧民窟為“毒瘤”，欲以簡單的辦法在短時間內(nèi)“鏟除”；也不能長期聽之任之。而應該汲取發(fā)達國家歷史上的經(jīng)驗教訓，并結(jié)合當今全球化時代的新特點，探索系統(tǒng)的解決辦法。

城市化和城市發(fā)展的新理念、新觀點和政策動向

面對各種各樣的新挑戰(zhàn)，國家和城市層面的政府也在積極行動，相關的研究也在深化，以尋求相關政策議題的解決。

第一，超越行政界限，從要素集聚和經(jīng)濟社會活動輻射范圍的角度重新認識城市。按照OECD的研究，通常有三種定義“城市”的維度。第一種是按照行政區(qū)劃來界定城市。第二種是按照建筑物或相關物理指標的特性界定城市，比如，按照建筑物、人口、硬化道路或其它物理指標的密度。第三種是按照功能來界定城市，即從家庭和公司行為的角度界定城市地域的邊界。比如說，把前往核心區(qū)工作的勞動力的某個特定分布范圍，作為城市輻射功能的外部界限；或者根據(jù)企業(yè)之間商品、服務和信息流動的范圍界定城市輻射功能的外部界限。比如，OECD把大都市區(qū)定義為人口和經(jīng)濟活動集中，跨越多個地方行政轄區(qū)的功能性經(jīng)濟區(qū)域。

按照功能來界定城市，超越了第一種和第二種維度，反映了OECD國家對城市間關系、城鄉(xiāng)關系和城市治理理念的變化趨勢：即突破行政區(qū)劃限制，順應經(jīng)濟社會的內(nèi)在聯(lián)系來考慮城市發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，對城市內(nèi)在構(gòu)造進行更加精細和深入的研究，以探索提升城市效率的潛力。法國建筑科學研究中心（CSTB）通過研究，提出了度量都市圈、城市、街區(qū)、小區(qū)以及建筑物等的一些重要指標，包括稠密度、密集度、連接性等。通過廣泛的數(shù)據(jù)收集、比較和分析，他們的研究表明，城市形態(tài)的智能型生態(tài)設計、建筑物的優(yōu)化設計、系統(tǒng)的優(yōu)化和居民有節(jié)制的行為等效果加在一起，可使能源的消費量減少90%～95%。

第三，城市或某種形式的城市聯(lián)合體主動或自覺地探索全球治理問題的解決；多種形式的城市網(wǎng)絡在國際舞臺上也扮演著日益重要的角色。長期以來，城市被當作國家管理體系中的“齒輪”。但隨著各國普遍的權(quán)力下放進程的深入，隨著城市間交流的需要在全球化進程中的日益強化，隨著共同的環(huán)境和社會治理問題的顯現(xiàn)，城市網(wǎng)絡大量出現(xiàn)。城市網(wǎng)絡圍繞三個方面展開工作：形成網(wǎng)絡并在成員間分享經(jīng)驗；游說和影響政府的政策制定和政府間談判；宣傳相關的問題與政策主張。

這種網(wǎng)絡可以劃分為兩大類，一類是在其所涉及的地域范圍內(nèi)得到現(xiàn)行政治制度正式承認的網(wǎng)絡，如聯(lián)合國系統(tǒng)下的城市及地方政府聯(lián)盟和法國的城市聯(lián)盟。還有一類城市網(wǎng)絡也值得關注。在諸如應對氣候變化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等議題上，目前的全球治理框架難以在較短時間內(nèi)形成共同行動的安排。在此背景下，圍繞可持續(xù)發(fā)展等全球性治理議題形成了不少緊密程度不同的城市網(wǎng)絡，如“能源城市”、“氣候聯(lián)盟”、“健康城市”、“國際地方環(huán)境行動理事會”等。這些網(wǎng)絡將對全球治理議題的解決和治理機制本身的變化，產(chǎn)生重要影響。同時也會提高這些城市自身的舒適度、宜居度和競爭力。

第四，促進城市之間以及城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展方面，也正在探索形成新的更加積極和有效的理念與政策思路。以往認為地區(qū)之間的關系是零和博弈；而新的觀點則認為地區(qū)之間是正和博弈，各種類型的地區(qū)都有發(fā)展?jié)摿?。舊理念下，政策重點是為落后地區(qū)提供“輸血”式援助；而新理念下，政策目標是協(xié)助和鼓勵每個地區(qū)“造血”。舊理念下政策作用的對象是行政單元；而新理念下則是功能性經(jīng)濟區(qū)。舊理念下的方式側(cè)重于若干的單部門戰(zhàn)略；而新理念下則實施跨部門的綜合性項目。舊理念下政策工具是政府補貼和轉(zhuǎn)移支付；而新理念下政策工具則是廣泛和綜合性的，既包括資金注入，提升改善勞動力條件等，也包括改善生產(chǎn)和投資氛圍、社會資本及網(wǎng)絡等。舊理念下政策實施主體以中央政府為主；而新理念下的政策實施主體則是多元化的，涉及不同層級的政府和利益相關者的深入互動。

第五，規(guī)劃是僅由專家掌控的藍圖的理念也發(fā)生了變化，規(guī)劃作為一種多方參與過程的性質(zhì)，得到了更高程度的重視。二戰(zhàn)后最初的一段時間里，城鎮(zhèn)規(guī)劃基本上被視為一種大尺度的建筑設計，城鎮(zhèn)規(guī)劃在一定意義上被視為建筑學的自然延伸。后來，規(guī)劃理念發(fā)生了重要變化。將城鎮(zhèn)作為物質(zhì)或者空間形態(tài)結(jié)構(gòu)的觀點，被城鎮(zhèn)作為不斷變化且相互聯(lián)系的功能系統(tǒng)的觀點所取代。由于將城市當作“活”的功能性實體，所以，城鎮(zhèn)規(guī)劃被視作是一個“過程”而不是“終極狀態(tài)”或者“藍圖式”目標。同時，規(guī)劃本身也越來越成為一個政治過程。相應地，城鎮(zhèn)規(guī)劃師也從單純的技術(shù)專家轉(zhuǎn)而兼擔“溝通者”的職能。

第六，更加強調(diào)通過幫助窮人而不是幫助貧困地區(qū)來實現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。人們往往認為幫助城市中相對落后地區(qū)的發(fā)展，是促進城市融合的重要途徑。事實上，研究表明，旨在幫助窮人的政策，不僅具有道德上的合理性，政策的效果也更確定。相比而言，幫助某些地區(qū)的政策不僅缺乏足夠的正當性，而且，政策效果非常不確定，最大的受益者往往是開發(fā)商或其他利益集團。所以，有學者主張，政策目標的重點應當直接指向幫助窮人，而不應該是幫助某一特定地區(qū)的重建。世界銀行增長委員會最近進行的一項有廣泛影響的研究也指出，政府政策所應該保護的對象，不是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或工作崗位，而應該是人本身。