劉 佳

(北京航空航天大學(xué)思想政治理論學(xué)院 北京 100191)

黨的十六大以來，中共中央對如何發(fā)揮共產(chǎn)黨員、特別是黨代表大會代表在黨代會閉會期間的積極作用進(jìn)行了有益探索，并在黨的工作報(bào)告中對此作出專門論述。黨的十六大報(bào)告指出，“從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”，“積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮作用的途徑和形式”;［1］黨的十七大報(bào)告指出，“完善黨的代表大會制度，實(shí)行黨的代表任期制”;［2］黨的十八大報(bào)告指出，“實(shí)行黨代會代表提案制”。［3］從“建立健全制度”到“積極探索途徑和形式”再到“實(shí)行提案制”的話語表述的轉(zhuǎn)變充分反映了中國共產(chǎn)黨對如何充分發(fā)揮黨代會代表的積極作用所進(jìn)行的深刻思考，是繼黨的十七大提出“黨代表任期制”后黨內(nèi)民主實(shí)踐的又一次重要探索。

一、黨代會代表提案制是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的集中體現(xiàn)

黨代會代表提案制度是中國共產(chǎn)黨在新形勢下創(chuàng)新發(fā)展黨內(nèi)民主建設(shè)的一項(xiàng)重大制度安排，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主、激發(fā)黨組織活力的集中體現(xiàn)，是健全黨內(nèi)決策機(jī)制、保障黨員民主權(quán)力的必然要求，對加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)具有重要意義。

( 一) 黨代會代表提案制是健全黨代表大會制度的重要方式

《中國共產(chǎn)黨章程》在“黨的組織制度”中規(guī)定:“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！保?］黨的代表大會制度是黨的基本制度，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的有效形式，“是落實(shí)黨的民主集中制原則，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，正確實(shí)施黨內(nèi)集中，確保黨領(lǐng)導(dǎo)全體黨員和全國各族人民不斷從勝利走向勝利的根本制度”。［5］健全完善黨的代表大會制度涉及到黨代表的選舉產(chǎn)生、黨代表大會的職能作用、黨代會閉幕期間的黨員參與等諸多問題，而實(shí)行黨代會代表提案制度是健全黨的代表大會制度的新手段和新思維，有助于更好地發(fā)揮黨代表大會的重要職能和履行黨代表的重要使命。

黨代表肩負(fù)著反映黨員群眾利益訴求神圣使命，肩負(fù)對黨組織的殷切期望。在黨代會期間，黨代表以個人或聯(lián)名方式將黨員群眾的利益訴求用提案形式反映給黨的上級組織，引起上級關(guān)注，有助于提升黨的決策科學(xué)化水平，增強(qiáng)黨組織政策制定的針對性和時效性。此外，黨章規(guī)定:“黨員享有對黨的工作提出建議和倡議的權(quán)利”，黨代表提案制為黨代表更好履行黨代會職責(zé)做出必要的制度安排，有助于黨員建議和倡議權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

( 二) 黨代會代表提案制是創(chuàng)新黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要手段

黨的十八大對新時期黨的建設(shè)進(jìn)行全面部署，對黨內(nèi)民主建設(shè)提出新要求。十八大報(bào)告指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命。要堅(jiān)持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動人民民主”。［6］探究黨內(nèi)民主及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，我們有必要對“民主”概念有一個充分認(rèn)識。美國政治學(xué)家馬克爾·羅斯金認(rèn)為“民主，即實(shí)行公眾參與、競選、人權(quán)和公民權(quán)的政治體系”;［7］列寧在《國家與革命》中指出:“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種?！保?］黨內(nèi)民主是民主的重要形式。馬克思、恩格斯認(rèn)為，黨內(nèi)民主思想的實(shí)質(zhì)或核心，是在黨內(nèi)事務(wù)中所有盟員一律平等。在恩格斯為共產(chǎn)主義者同盟起草的章程中規(guī)定:“絕對自由地交換意見是必要的”。［9］

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“堅(jiān)持和健全民主集中制，增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)和活力”，“發(fā)展黨內(nèi)民主，是政治體制改革和政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容?！保?0］黨代會代表提案制在某種程度上借鑒了各級人民代表大會代表提案制度的有益經(jīng)驗(yàn)，是健全黨內(nèi)民主集中制的有效途徑。實(shí)踐證明，人大代表在各級人民代表大會期間向主席團(tuán)提交提案，是充分履行代表職權(quán)、積極發(fā)揚(yáng)民主的過程?！皩⒋硖岚钢贫纫敫骷夵h的代表大會對于擴(kuò)大黨代表在最高決策機(jī)關(guān)中的民主權(quán)力，健全黨代會決策機(jī)制，具有重要意義，是完全必要的”。［11］

( 三) 黨代會代表提案制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求

黨的十八大將科學(xué)發(fā)展觀作為與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想并列的黨的指導(dǎo)思想寫入黨章具有重要?dú)v史意義。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，就必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，具體來說，就是要使黨的各項(xiàng)決策部署規(guī)范化、科學(xué)化、制度化?！爸挥猩钊胴瀼芈鋵?shí)科學(xué)發(fā)展觀，才能把黨的建設(shè)新的偉大工程同黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)更加緊密地結(jié)合起來，堅(jiān)持以科學(xué)的理論、方法和制度推進(jìn)黨的建設(shè)，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，使黨的各項(xiàng)工作更好地體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性”。［12］

黨代表提案制是黨代表任期制的保障和延伸，實(shí)行黨代表提案制，將提案工作列入黨代會重要議程，建立相應(yīng)的提案辦理和反饋機(jī)制，有利于激勵和發(fā)動廣大黨代表圍繞科學(xué)發(fā)展進(jìn)行積極調(diào)研、認(rèn)真思考、建言獻(xiàn)策，有利于落實(shí)黨代表表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于促進(jìn)黨委決策科學(xué)化、民主化，對于全面落實(shí)黨的十八大提出的強(qiáng)國戰(zhàn)略、富民思路、發(fā)展規(guī)劃具有重要意義。

二、十六大以來黨代會代表提案制的實(shí)踐探索

( 一) 黨代表提案制的頂層設(shè)計(jì)

黨代表提案制是黨內(nèi)民主制度的重要內(nèi)容，它的產(chǎn)生不是孤立的，而是伴隨黨內(nèi)民主制度完善和黨內(nèi)民主實(shí)踐新要求應(yīng)運(yùn)而生的。在制度設(shè)計(jì)層面來看，目前黨代表提案制的制度設(shè)計(jì)是以“頂層設(shè)計(jì)帶動底層設(shè)計(jì)”實(shí)現(xiàn)的。黨的十七大提出“黨代表大會的常任制”，2008 年7 月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會任期制暫行條例》對黨代表在黨代會閉會期間黨代表開展工作的方式作出具體規(guī)定，“黨代表大會閉會期間，黨代表大會代表可以由個人或者以聯(lián)名的方式，采用書面形式向同級黨的委員會提出屬于同級黨代表大會和黨的委員會職權(quán)范圍內(nèi)的提議;可以通過參加座談、列席會議等方式，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、黨的建設(shè)等重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見和建議”。［13］此后，中共已經(jīng)選擇了一些省、市、縣試行黨代會常任制，并普遍實(shí)行黨代會代表任期制。而本次提出的黨代會代表提案制則是任期制和黨代會常任制的延伸和保障，將提案工作列為黨代會重要組成部分，截至目前，全國已有廣東、上海、浙江、湖南等7 省(市)在省黨代會層面試水黨代會代表提案制。浙江省出臺《浙江省地方各級黨代表大會代表提案制度(試行)》，將黨代表提案制上升到全省制度化層面，成為黨委傾聽民聲、了解民意、反映民情、集中民智的重要渠道;上海市委印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨上海市代表大會代表提案工作暫行辦法》，規(guī)定市黨代表大會期間，代表10 人以上聯(lián)名，可向大會提出提案，再由大會主席團(tuán)全體會議審議，作出是否立案的決定，并向大會報(bào)告審議情況;廣東省惠州市頒布《惠州市黨代表提案和建議辦理規(guī)定(試行)》，開始受理黨代表的提案和建議。

( 二) 黨代表提案制的實(shí)現(xiàn)途徑

在中央統(tǒng)一部署下，各試點(diǎn)省級黨委結(jié)合中央要求和本地實(shí)際，探索符合本地區(qū)的黨代表提案制度的實(shí)現(xiàn)路徑。黨代表提案制度是黨代表實(shí)現(xiàn)其建議權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有利之舉，因此，黨代表提案制的實(shí)現(xiàn)不僅僅是撰寫一份提案、提交一份提案如此簡單。筆者認(rèn)為，凡是有助于實(shí)現(xiàn)黨代表建議權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的工作設(shè)計(jì)都應(yīng)屬于黨代表提案制的實(shí)現(xiàn)路徑范疇。基于地方對黨代表提案制實(shí)踐的探索，總的來說，無外乎有三種實(shí)現(xiàn)途徑，一是設(shè)立黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮黨代表在黨代會閉會期間與群眾的聯(lián)系和紐帶作用。杭州市在13 個區(qū)、縣(市)和193 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全部建立了黨代表工作室，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級全覆蓋;目前，浙江省已經(jīng)建立各類黨代表工作室2000 多個，基本實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和縣級機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等領(lǐng)域的全覆蓋。［14］二是設(shè)立提案處理專門機(jī)構(gòu)，使黨代表提案制度程序化、規(guī)范化。上海市規(guī)定，市黨代表大會期間，代表10 人以上聯(lián)名，可向大會提出提案，再由大會主席團(tuán)全體會議審議，作出是否立案的決定，并向大會報(bào)告審議情況。三是加強(qiáng)對提案落實(shí)情況的監(jiān)督檢查力度，確保提案如期辦理。如江蘇省射陽縣縣委黨聯(lián)辦負(fù)責(zé)提案提議辦理的協(xié)調(diào)服務(wù)，通報(bào)辦理進(jìn)度，必要時組織代表視察辦理情況。在辦理過程中，承辦單位與代表“全程溝通”，辦理前主動走訪提案提議代表，聽取他們對辦理工作的具體要求;辦理中邀請?zhí)岚柑嶙h代表到現(xiàn)場視察，加強(qiáng)對辦理工作的指導(dǎo);辦理后及時與提案提議代表見面，報(bào)告辦理結(jié)果。［15］

( 三) 農(nóng)村黨代表提案制的實(shí)踐

農(nóng)村地區(qū)黨代表提案制的實(shí)踐非常活躍，農(nóng)村地區(qū)由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、群眾知識文化構(gòu)成、黨員干部結(jié)構(gòu)等客觀因素限制，農(nóng)村黨代表提案制在實(shí)踐上往往采用“農(nóng)村黨員提案制”的形式，以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、處理農(nóng)民日常事務(wù)和糾紛、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)等作為提案內(nèi)容，因此農(nóng)村地區(qū)的黨代表提案制往往稱之為“黨員提案制”。例如，沁陽市鼓勵和引導(dǎo)廣大農(nóng)村黨員廣泛搜集群眾意見和建議，黨員可以以個人名義或者聯(lián)名方式提出提案，向黨組織就黨的建設(shè)、村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出意見和建議。在提案辦理和反饋機(jī)制建設(shè)方面，沁陽市規(guī)定村黨組織要按程序在規(guī)定時間內(nèi)受理提案，由縣、鄉(xiāng)、村三級黨組織負(fù)責(zé)辦理和落實(shí)。此后，黨組織要將處理意見答復(fù)提案人，提案人對辦理不滿意的，有權(quán)要求復(fù)查。［16］四川省洪雅縣注重對黨代表提交提案具體落實(shí)的制度設(shè)計(jì)，明確規(guī)定了提案辦理時限為一個月，采取多種形式向黨代表進(jìn)行提案反饋，對提案辦理不力的單位和個人進(jìn)行追責(zé)。［17］

三、對建立黨代會代表提案制的幾點(diǎn)思考

( 一) 對于黨代表，要明確黨代表的基本職責(zé)

明確職責(zé)，是發(fā)揮黨代表在閉會期間作用的基本前提，要明確規(guī)定黨代表在閉會期間享有的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，對其在閉會期間的調(diào)查研究工作進(jìn)行科學(xué)定位。一是發(fā)揮黨代表參與行使管理黨內(nèi)事務(wù)的“議黨議政”作用，廣泛參與決策討論，并對一些重大問題深入開展調(diào)查研究，提出可行性方案;廣泛參與黨務(wù)管理，按照黨章等黨內(nèi)制度要求，在管理本地區(qū)本部門內(nèi)的黨內(nèi)事務(wù)中發(fā)揮作用。二是堅(jiān)持黨的群眾路線，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，代表最廣大人民的根本利益。黨代表不僅是黨員的代言人，更是人民群眾的代言人，黨代表有義務(wù)向上級黨組織反映黨員群眾的意愿。黨代表工作、生活在黨員群眾中間，對基層黨員、群眾實(shí)際情況比較清楚，對關(guān)系人民群眾切身利益的決策決議，具有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)。三是在社會生活中起先鋒模范作用，要求黨代表在日常生活中要帶頭學(xué)習(xí)黨章，自覺遵守黨章，以身作則，率先垂范，積極發(fā)揮模范帶頭作用，以實(shí)際行動影響和帶動廣大黨員群眾努力工作，在實(shí)踐中樹立共產(chǎn)黨員的公信力。

( 二) 科學(xué)界定黨代表提案的主題、內(nèi)容和范圍

黨代表提案制是黨內(nèi)民主實(shí)踐發(fā)展到新階段的制度安排，黨代表提案制仍然是一個新生事物，需要在實(shí)踐中不斷完善和優(yōu)化設(shè)計(jì)。在制度設(shè)計(jì)和制度安排方面，要充分考慮黨代會的性質(zhì)和職能，科學(xué)界定黨代表提案的主題、內(nèi)容和范圍，避免與人大代表提案和政協(xié)委員提案出現(xiàn)沖突與重疊，發(fā)揮黨代表提案促進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的最大效用，提升黨內(nèi)決策科學(xué)化水平。筆者認(rèn)為，黨代表提案制與人大代表提案制和政協(xié)委員提案制在制度設(shè)計(jì)和提案程序上具有較強(qiáng)的一致性和趨同性，三者的不同點(diǎn)主要區(qū)別于提案的主題、內(nèi)容和范圍上。黨代表提案應(yīng)以“全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”為主題，以黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)作為提案的重點(diǎn)內(nèi)容，凡是關(guān)乎黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要問題都應(yīng)成為黨代表提案的范圍。此外，黨代表的提案內(nèi)容也可以是涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等具體內(nèi)容，要關(guān)注民生問題和群眾需要，但提案具體內(nèi)容應(yīng)該與黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力建設(shè)有關(guān)聯(lián)，行政管理部門和具體行政事務(wù)的內(nèi)容不應(yīng)成為黨代表提案關(guān)注的問題。

( 三) 暢通黨代表提案工作組織聯(lián)系渠道

黨代表提案制度是涉及多部門、多地區(qū)、多單位的“復(fù)雜性系統(tǒng)”工程，黨代表提案制仍處于理念設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索時期，需要各部門、各地區(qū)、各單位通力合作，掃除影響黨代表在黨代會閉幕后開展調(diào)查研究、聯(lián)系群眾的體制和機(jī)制障礙，建立協(xié)同聯(lián)絡(luò)機(jī)制，暢通黨代表提案工作組織聯(lián)系溝通渠道。一是為黨代表深入群眾調(diào)查研究創(chuàng)造條件，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，只有深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，才能發(fā)現(xiàn)新問題和新矛盾，才能提高提案的質(zhì)量和水平，基層單位要積極為黨代表深入群眾開展調(diào)查研究創(chuàng)造條件，鼓勵黨代表深入一線了解基層真實(shí)情況，積極提供黨代表需要了解的重要信息;二是為黨代表提交提案搭建組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立黨代表提案處理的日常辦事機(jī)構(gòu)，如黨代表之家、黨代表聯(lián)絡(luò)處等，集中負(fù)責(zé)黨代表提交提案、轉(zhuǎn)交提案和反饋提案等事宜;三是為黨代表及時了解提案處理進(jìn)展情況提供便利，提案中涉及的有關(guān)單位或個人要認(rèn)真對待黨代表對本單位工作的意見和建議，采取有效措施加以改進(jìn)和完善，及時向黨代表傳達(dá)提案辦理實(shí)際情況和最近進(jìn)展，能及時辦理的要迅速辦理，不能及時辦理的要給出時間表，沒有條件辦理的要解釋原因，實(shí)現(xiàn)黨代表提案辦理的及時性和透明度。

( 四) 加大制度供給，為黨代表提案制的有效實(shí)現(xiàn)提供保障

黨代表提案制本是一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，是全面提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平、豐富黨內(nèi)民主實(shí)踐形式的制度安排。從制度倫理角度看，黨代表提案制不是孤立的黨內(nèi)制度，而是需要與其他黨內(nèi)制度相互配合、相互協(xié)調(diào)，才能最大限度發(fā)揮黨代表提案制的最佳效用。筆者認(rèn)為，建立黨代表提案制必須實(shí)現(xiàn)提案制度的細(xì)致化，否則一切制度設(shè)計(jì)將流于形式。如果黨代表提案制度是一個“大制度”，那么，要有一系列具體制度來保障這個制度的實(shí)現(xiàn)，使黨真正能管黨，推進(jìn)黨內(nèi)民主化進(jìn)程。這需要做好三個方面的工作:首先，在實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，要把黨代表提案制寫入黨的章程，將其作為規(guī)范化的制度安排。其次，要將黨代表提案制與黨代會責(zé)任制和黨代表任期制相銜接，使之成為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度體系。第三，要構(gòu)建黨代表提案制運(yùn)行的配套機(jī)制，如提案內(nèi)容與范圍要求、提案辦理制度、提案反饋制度、提案辦理監(jiān)督檢查制度、獎懲制度等，使黨代表提案制在良性的制度環(huán)境下有效運(yùn)行。

四、結(jié)束語

綜上所述，黨代會代表提案制是黨代表任期制和黨代會常任制的延伸和保障，將提案工作列為黨代會重要組成部分，并建立相應(yīng)的辦理、反饋機(jī)制，體現(xiàn)了對代表主體地位和權(quán)利的尊重與保障，保障了代表的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于科學(xué)決策、民主決策，這項(xiàng)實(shí)踐必將推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，為取得全面建成小康社會新勝利提供強(qiáng)大制度保障。

［1］十六大以來重要文獻(xiàn)選編( 上) ［M］. 北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006.39.

［2］十七大以來重要文獻(xiàn)選編( 上) ［M］. 北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009.39.

［3］［6］十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］. 北京：人民出版社，2012.52、52.

［4］中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］. 北京：人民出版社，2012.78.

［5］中共中央組織部黨建研究所課題組. 新時期黨建工作熱點(diǎn)難點(diǎn)問題調(diào)查報(bào)告［M］. 北京： 中央編輯出版社，2004.173.

［7］［美］邁克爾·羅斯金等.政治科學(xué)［M］.林震等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.85.

［8］列寧選集：第3 卷［M］. 北京：人民出版社，1995.201.

［9］馬克思恩格斯全集：第37 卷［M］. 北京：人民出版社，1971.435.

［10］十六大以來重要文獻(xiàn)選編( 中) ［M］. 北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006.294.

［11］為什么要建立黨的代表大會代表提案制度［M］.學(xué)習(xí)與研究，2004，(10) .

［12］劉云山.科學(xué)發(fā)展觀的歷史意義和指導(dǎo)地位［M］.十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］. 北京：人民出版社，2012.40.

［13］新華社.中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會任期制暫行條例【EB/OL】. http： //news. xinhuanet. com/newscenter/2008－07/16/content_8556621.htm.

［14］中國新聞網(wǎng).浙江全省各地全面推行黨代表提案制【EB/OL】. http： //www. chinadaily. com.cn/hqgj/jryw/2012－05－18/content_5949331.html.

［15］人民網(wǎng).江蘇射陽吳江試點(diǎn)黨代表提案制十 年【EB/OL】. http： //politics. people. com. cn/n/2012/1205/c1001－19793339.html.

［16］韓繼東. 沁陽市實(shí)施農(nóng)村黨員提案制［M］.黨的生活，2011，(12) .

［17］劉友波.洪雅縣： 以“四個保證”建立健全黨代表提案制度［J］. 四川黨的建設(shè)·農(nóng)村版，2010，(1) .