于增尊

(中國(guó)政法大學(xué) 北京 100088)

人民監(jiān)督員制度是由最高人民檢察院自主創(chuàng)立的一項(xiàng)吸收公民參與刑事司法的最新探索，其矛頭直指檢察機(jī)關(guān)承辦自偵案件中的違法違紀(jì)現(xiàn)象，致力于建立對(duì)職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督機(jī)制。人民監(jiān)督員制度于2003 年創(chuàng)立，經(jīng)過(guò)7 年試點(diǎn)工作，取得了一定的成就。2010 年10 月，經(jīng)過(guò)中共中央同意，最高檢部署在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行人民監(jiān)督員制度，從而迎來(lái)了制度運(yùn)行的新階段。

與人民陪審員制度不同，人民監(jiān)督員制度是由最高人民檢察院一手創(chuàng)立和推行，難免帶有“體內(nèi)化”痕跡，也因此為一些學(xué)者所詬病。欲達(dá)致人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督功能，必須使其擺脫檢察機(jī)關(guān)的“陰影”，實(shí)現(xiàn)“體外化”運(yùn)作。本著這一指導(dǎo)原則，需要對(duì)人民監(jiān)督員的選任、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序等諸多方面加以修正。其中，人民監(jiān)督員對(duì)具體案件的監(jiān)督程序是其發(fā)揮職權(quán)的直接場(chǎng)域，也是影響制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文擬就此從事前、事中、事后三個(gè)方面加以探討，并提出相應(yīng)的完善建議。

一、事前——監(jiān)督程序的啟動(dòng)

( 一) 擬作撤案、不起訴處分案件監(jiān)督程序的啟動(dòng)已較為成熟

最高檢在試點(diǎn)階段頒布的指導(dǎo)人民監(jiān)督員工作的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定(試行)》)第18 條至第20 條對(duì)“三類案件”的監(jiān)督設(shè)置了強(qiáng)制啟動(dòng)程序，即“檢察機(jī)關(guān)作出逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的，相關(guān)承辦部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將書(shū)面意見(jiàn)和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準(zhǔn)備。”但《規(guī)定(試行)》中未規(guī)定如果檢察院未主動(dòng)將所有的“三類案件”材料移送人民監(jiān)督員辦公室接受監(jiān)督將面臨何種制裁，這樣就“容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的‘趨利性’選擇，外界會(huì)產(chǎn)生‘檢察機(jī)關(guān)是否把應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件全部交由人民監(jiān)督員監(jiān)督’的疑問(wèn)?！保?］在全面推行人民監(jiān)督員制度后最高檢制定下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)中，將犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件排除在監(jiān)督范圍之外，但仍保留了對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處分案件的監(jiān)督及其強(qiáng)制啟動(dòng)方式。同時(shí)《規(guī)定》第35 條規(guī)定:“依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督而逕行作出處理決定的，上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)，必要時(shí)可以責(zé)令下級(jí)人民檢察院依照本規(guī)定啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序?！币?guī)定程序性的補(bǔ)救措施，有利于保證對(duì)撤案、不起訴處分監(jiān)督的“零疏漏”。但也有論者認(rèn)為，“只有檢察機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)不科學(xué)、不合理，且檢察機(jī)關(guān)有居高臨下之態(tài)，只有我檢察機(jī)關(guān)讓你監(jiān)督你才能監(jiān)督，并要按我的要求進(jìn)行，不讓你監(jiān)督你也別多事。再則，檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備接受監(jiān)督，人民監(jiān)督員好象就有履行監(jiān)督的義務(wù)，且要有明確的評(píng)議表決意見(jiàn)，缺少監(jiān)督者應(yīng)有的自主權(quán)?！保?］筆者認(rèn)為，此種批評(píng)意見(jiàn)不無(wú)道理，現(xiàn)行的監(jiān)督程序確實(shí)給人以檢察院全權(quán)安排之感，概因現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度仍是由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)所致。隨著人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步“體外化”，相信這種人民監(jiān)督員被檢察院“牽著鼻子走”的現(xiàn)象會(huì)有所改觀。

( 二) “五種情形”監(jiān)督程序的啟動(dòng)面臨困境

人民監(jiān)督員制度全面推行之后，一個(gè)重大的調(diào)整是將“五種情形”一并納入了剛性監(jiān)督程序。之所以作此調(diào)整，據(jù)最高人民檢察院人民監(jiān)督工作辦公室負(fù)責(zé)人解釋，是因?yàn)椤霸?jīng)一度為高檢院擔(dān)憂的‘五種情形’的數(shù)量問(wèn)題，試點(diǎn)階段并未出現(xiàn)，這說(shuō)明把‘五種情形’一并納入剛性監(jiān)督程序是可行的?！保?］至于高檢院一度擔(dān)憂的數(shù)量問(wèn)題究竟是過(guò)多還是過(guò)少，該負(fù)責(zé)人并未明示，但從最高檢公布的相關(guān)數(shù)據(jù)中或可推知:七年試點(diǎn)期間，人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件”32304 件，對(duì)“五種情形”提出監(jiān)督意見(jiàn)1000 余件，后者不到前者的1/30?？梢?jiàn)最高檢曾擔(dān)心“五種情形”大量出現(xiàn)，若一并納入剛性監(jiān)督程序會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，正是這僅僅1000余件的數(shù)量促使最高檢作出了此次調(diào)整。

但筆者認(rèn)為，若從另一個(gè)視角出發(fā)，則高檢院的這份“欣喜”恐將變?yōu)椤皳?dān)憂”——人民監(jiān)督員對(duì)“五種情形”的監(jiān)督太少了。七年試點(diǎn)期間，各地對(duì)“三類案件”的監(jiān)督工作開(kāi)展的如火如荼，而“五種情形”的監(jiān)督工作則幾乎都未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如截至2007 年，甘肅省全省進(jìn)入監(jiān)督程序的“五種情形”案件只有1 起。［4］在新疆，“從2005 年1 月至2009 年12 月，在全疆人民監(jiān)督員監(jiān)督情況報(bào)表中，沒(méi)有受理‘五種情形’案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)?！保?］

關(guān)于“五種情形”監(jiān)督工作受阻的原因，學(xué)者多有探討，概括起來(lái)主要有以下三點(diǎn):一是檢察機(jī)關(guān)及人民監(jiān)督員的認(rèn)識(shí)問(wèn)題;二是監(jiān)督程序設(shè)計(jì)不完善;三是人民監(jiān)督員的知情權(quán)無(wú)法保證，限制了監(jiān)督的案件數(shù)量。針對(duì)第一點(diǎn)原因，筆者認(rèn)為，試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)“五種情形”監(jiān)督不夠重視是因?yàn)樽罡邫z將工作的重心放在了對(duì)“三類案件”的監(jiān)督上，隨著對(duì)“五種情形”的強(qiáng)調(diào)并將其納入剛性監(jiān)督程序，這種現(xiàn)象必然會(huì)改善;至于人民監(jiān)督員擔(dān)心得罪人而不敢開(kāi)展監(jiān)督則不應(yīng)成其為理由，因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的職責(zé)就是制約檢察機(jī)關(guān)的非法行為，若一味擔(dān)心得罪人，那么即使“三類案件”的監(jiān)督也不可能順利開(kāi)展，何況無(wú)論《規(guī)定》還是《規(guī)定(試行)》都明確規(guī)定，對(duì)打擊報(bào)復(fù)人民監(jiān)督員或阻礙其履行職責(zé)的要依法依紀(jì)處理，甚至追究刑事責(zé)任。針對(duì)第二點(diǎn)原因，《規(guī)定(試行)》設(shè)計(jì)的監(jiān)督程序確有過(guò)于原則、缺乏可操作性之嫌，但《規(guī)定》將其廢止并對(duì)“五種情形”統(tǒng)一適用剛性程序，解決了程序操作方面的問(wèn)題。事實(shí)上，阻礙“五種情形”監(jiān)督的最大問(wèn)題來(lái)自第三點(diǎn)原因即監(jiān)督程序的啟動(dòng)，現(xiàn)有規(guī)定人為的限制了監(jiān)督的“入口”。按照規(guī)定，人民監(jiān)督員認(rèn)為檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣哂小拔宸N情形”的，可以要求啟動(dòng)監(jiān)督程序。人民監(jiān)督員對(duì)“五種情形”的知悉主要通過(guò)兩個(gè)渠道，即相關(guān)當(dāng)事人的舉報(bào)、反映以及人民監(jiān)督員自行發(fā)現(xiàn)。但這兩種渠道都存在問(wèn)題:其一，由于未建立對(duì)犯罪嫌疑人等案件相關(guān)人的權(quán)利告知制度，導(dǎo)致其不知道有向人民監(jiān)督員反映有關(guān)情況的權(quán)利。某些地方雖出臺(tái)文件規(guī)范了告知制度，但“各地制作的權(quán)利義務(wù)告知書(shū)內(nèi)容、對(duì)告知時(shí)限的掌握不盡相同，對(duì)不嚴(yán)格履行告知義務(wù)的責(zé)任人也缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定，影響了人民監(jiān)督員對(duì)‘五種情形’的監(jiān)督?！保?］其二，人民監(jiān)督員都有自身本職工作，沒(méi)有足夠的時(shí)間及渠道了解檢察院的執(zhí)法工作情況。加之現(xiàn)行的人民監(jiān)督員選任多采“精英化”路線，各級(jí)官員居多，犯罪嫌疑人能否成功將有關(guān)情況反映到其手中也不無(wú)疑問(wèn)。其三，“檢察機(jī)關(guān)更希望通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督制度對(duì)‘五種情形’予以糾正，這也加大了人民監(jiān)督員監(jiān)督‘五種情形’的難度。”［6］

有鑒于此，破解監(jiān)督程序啟動(dòng)的難題應(yīng)從兩個(gè)方面著手。首先，建立并嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)犯罪嫌疑人等的權(quán)利告知制度，并賦予其對(duì)“五種情形”監(jiān)督程序的啟動(dòng)權(quán)。當(dāng)然，如果因賦予犯罪嫌疑人等以直接的程序啟動(dòng)權(quán)導(dǎo)致“五種情形”的監(jiān)督確實(shí)出現(xiàn)“井噴”，可以考慮由人民監(jiān)督員審查其提交的材料并決定是否啟動(dòng)監(jiān)督程序。必須在第一次訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)向其書(shū)面告知:如果在接下來(lái)的刑事訴訟程序運(yùn)行中存在“五種情形”的，其本人及其近親屬、辯護(hù)人有權(quán)向人民監(jiān)督員反映。申言之，應(yīng)當(dāng)建立多元化的啟動(dòng)方式，將檢察院自動(dòng)啟動(dòng)、人民監(jiān)督員依職權(quán)啟動(dòng)、依有關(guān)人員申請(qǐng)啟動(dòng)相結(jié)合。“多元化的監(jiān)督啟動(dòng)方式一定程度上可彌補(bǔ)人民監(jiān)督員普遍難以獲取‘五種情形’案件信息的缺陷，減少監(jiān)督權(quán)被架空的可能?！保?］其次，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)相關(guān)制度拓寬人民監(jiān)督員獲悉相關(guān)情況的渠道?！兑?guī)定》細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供的條件，包括向其通報(bào)檢察院的重大工作部署、決策和其他檢察工作情況，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加、列席有關(guān)會(huì)議，參與執(zhí)法檢查、案件公開(kāi)審查和聽(tīng)證等活動(dòng)。但這些規(guī)定并非已足，不能將人民監(jiān)督員獲悉相關(guān)情況的渠道完全局限于檢察機(jī)關(guān)，無(wú)論其是否擺脫了“體內(nèi)”運(yùn)作的束縛?？梢钥紤]建立人民監(jiān)督員定期接待日制度，接受犯罪嫌疑人等的申告。

二、事中——監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)

《規(guī)定(試行)》第24 條規(guī)定:“人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)依照下列步驟進(jìn)行:(一)由案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據(jù);(二)由案件承辦人向人民監(jiān)督員說(shuō)明與案件相關(guān)的法律適用情況;(三)人民監(jiān)督員可以向案件承辦人提出問(wèn)題，必要時(shí)可以旁聽(tīng)案件承辦人訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、聽(tīng)取有關(guān)人員陳述、聽(tīng)取本案律師的意見(jiàn);(四)人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議、表決。表決采用無(wú)記名投票方式，按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成表決意見(jiàn)，表決結(jié)果和意見(jiàn)由承辦案件部門附卷存檔?！蓖ㄕf(shuō)認(rèn)為這種監(jiān)督模式為類似于“報(bào)告式”?！皥?bào)告式”監(jiān)督模式，“是指監(jiān)督人員依照規(guī)定，在聽(tīng)取案件一方就案件有關(guān)事實(shí)、證據(jù)、法律適用等方面的報(bào)告后即行評(píng)議、表決，并提出監(jiān)督意見(jiàn)的一種監(jiān)督模式?！保?］之所以為“類似于報(bào)告式”，是因?yàn)榈?4 條第3 項(xiàng)規(guī)定了人民監(jiān)督員可以旁聽(tīng)案件承辦人訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、聽(tīng)取有關(guān)人員陳述，聽(tīng)取本案律師的意見(jiàn)。但就試點(diǎn)階段的司法實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)督程序幾乎已異化為完全意義上的“報(bào)告式”?！皩?shí)踐中，各院均按《規(guī)定》所確定的監(jiān)督評(píng)議程序組織評(píng)議，即承辦檢察人員介紹案情、出示主要證據(jù)、說(shuō)明法律適用情況，人民監(jiān)督員提問(wèn)，意見(jiàn)表決。整個(gè)程序，就像是來(lái)聽(tīng)了聽(tīng)報(bào)告，座談表決了一下?！保?］

這種“報(bào)告式”監(jiān)督模式飽受詬病:首先，在監(jiān)督程序中，人民監(jiān)督員作為作出裁量判斷的主體，若片面聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)一方的辦案意見(jiàn)，必然無(wú)法擺脫“偏聽(tīng)則暗”的嫌疑，不利于人民監(jiān)督員得出客觀公正的結(jié)論。其次，犯罪嫌疑人的實(shí)體權(quán)益與監(jiān)督意見(jiàn)有直接利害關(guān)系，將其排除在監(jiān)督程序之外，不僅有違程序正義，也會(huì)加重其對(duì)人民監(jiān)督員制度的不信任。如此，則與人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的初衷背道而馳。

為此，學(xué)者多主張改革現(xiàn)有的監(jiān)督模式，具體而言又有“抗辯式”與“兼聽(tīng)式”兩種路徑。支持“抗辯式”監(jiān)督模式的學(xué)者主張仿照審判階段控辯審三方構(gòu)造建構(gòu)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，由檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人分別提出意見(jiàn)并展開(kāi)辯論，由人民監(jiān)督員居中裁判。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)完善人民監(jiān)督員聽(tīng)證制度，“由起訴部門的代表發(fā)言，再由犯罪嫌疑人及其律師進(jìn)行辯護(hù)或發(fā)表辯護(hù)性意見(jiàn)并出示有關(guān)證據(jù)。最后，雙方可以進(jìn)一步闡述、說(shuō)明并可以進(jìn)行辯論。如此，就形成了一種類似控、辯、審三方參與的機(jī)制?！保?0］這種聽(tīng)證會(huì)的具體運(yùn)作顯然也是“抗辯式”的。所謂“兼聽(tīng)式”監(jiān)督模式，“就是指人民監(jiān)督員依照規(guī)定，就有關(guān)案件的事實(shí)、證據(jù)及法律適用等問(wèn)題公開(kāi)聽(tīng)取案件有關(guān)各方意見(jiàn)后即行評(píng)議、表決，并提出監(jiān)督意見(jiàn)，以供檢察機(jī)關(guān)作出決定時(shí)的參考和依據(jù)的一種監(jiān)督模式?！保?1］筆者認(rèn)為，“兼聽(tīng)式”的程序設(shè)計(jì)雖不以“抗辯”命名，卻難逃對(duì)抗之實(shí)?！翱罐q”異于“兼聽(tīng)”之處，在于后者較之前者少了雙方在陳述立場(chǎng)之后的辯論環(huán)節(jié)，但只要令雙方得以聽(tīng)取對(duì)方之意見(jiàn)，則后陳述一方必然作出有針對(duì)性的辯解，如此仍屬對(duì)抗性質(zhì)，只是不再由先行陳述一方再行辯解而已。

反對(duì)將監(jiān)督程序設(shè)計(jì)成“抗辯式”的學(xué)者認(rèn)為:“其一，監(jiān)督案件尚在刑事訴訟的審前階段，檢察機(jī)關(guān)仍然在行使國(guó)家追訴權(quán)，根本不存在控辯雙方相互平等的前提;其二，完整的抗辯程序會(huì)極大增加檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，以致影響檢察權(quán)行使效率;其三，會(huì)將監(jiān)督權(quán)不適當(dāng)擴(kuò)張為審查裁判權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督性質(zhì)異化?！保?］對(duì)此，筆者不敢茍同。首先，控辯平等并非專門指涉審判階段的控辯雙方關(guān)系，其作為一項(xiàng)刑事訴訟原則貫穿于刑事訴訟全過(guò)程?？剞q失衡是我國(guó)當(dāng)前刑事司法實(shí)踐中的重大難題，審前階段控辯雙方地位的不平等尤為突出;加強(qiáng)訴訟雙方的平等武裝、平等保護(hù)，正是刑事司法改革的重要內(nèi)容。職務(wù)犯罪案件的審前階段，檢察院作為國(guó)家追訴機(jī)關(guān)已然享有權(quán)力、人力、物力上的極大優(yōu)勢(shì)，由此形成的控辯不平等不能拿來(lái)作為否定其他平衡雙方地位的努力的前提。其次，人民監(jiān)督員了解案情、進(jìn)行評(píng)議進(jìn)而得出監(jiān)督意見(jiàn)，這是監(jiān)督程序的一部分，即使不采取“抗辯式”，其仍需對(duì)檢察機(jī)關(guān)的案卷及辦案意見(jiàn)進(jìn)行審查進(jìn)而作出判斷。行使固有權(quán)限，又何來(lái)“異化”之說(shuō)?事實(shí)上，否定“抗辯式”監(jiān)督程序的理由不可能來(lái)自原則、理念層面，而只能尋求現(xiàn)實(shí)依據(jù)。將監(jiān)督程序改造成類似于美國(guó)刑事審判程序確實(shí)會(huì)大大增加制度運(yùn)行的成本，考慮到我國(guó)目前司法資源緊張狀況，過(guò)高的制度運(yùn)作成本很可能將人民監(jiān)督員制度壓垮。筆者認(rèn)為，既然“報(bào)告式”監(jiān)督的弊端在于未能聽(tīng)取犯罪嫌疑人一方的意見(jiàn)，那么只要將其吸納進(jìn)來(lái)便可。建議將具體的程序設(shè)計(jì)為:由人民監(jiān)督員分別聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人一方的意見(jiàn)，次數(shù)限定為一次，檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人雙方同時(shí)到場(chǎng)并由檢察機(jī)關(guān)先發(fā)表意見(jiàn)，然后由犯罪嫌疑人進(jìn)行有針對(duì)性的辯解，雙方發(fā)表意見(jiàn)、陳述案情均以一次為限。如此則可使人民監(jiān)督員全面聽(tīng)取追訴方和被追訴方觀點(diǎn)，有利于得出客觀公正的結(jié)論;另外也可使犯罪嫌疑人一方的辯解更加有的放矢，以此抵消作為前提預(yù)設(shè)存在的雙方不平等狀態(tài)。

相較于我們此處對(duì)監(jiān)督程序改革進(jìn)路的激烈探討，全面推行后的人民監(jiān)督員制度在試點(diǎn)階段的基礎(chǔ)上走了回頭路?！兑?guī)定》第28 條設(shè)計(jì)的監(jiān)督程序步驟中刪除了“可以旁聽(tīng)案件承辦人訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、聽(tīng)取有關(guān)人員陳述、聽(tīng)取本案律師的意見(jiàn)”的規(guī)定，使其褪變成了典型的“報(bào)告式”模式。冒昧揣測(cè)，監(jiān)督程序的調(diào)整主要有兩方面的考慮。其一，與最高檢在設(shè)置人民監(jiān)督員制度時(shí)的一個(gè)指導(dǎo)原則即可操作性有關(guān)。在提高制度可操作性上，最高檢重點(diǎn)把握了三個(gè)原則，其中之一即“不與現(xiàn)行法律體制沖突”。“無(wú)需等待憲法、法律修改和司法體制改革，也不必對(duì)現(xiàn)有體制、制度進(jìn)行重大調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)能夠自行組織實(shí)施?！保?2］按照現(xiàn)行刑事訴訟法律規(guī)定，訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)的在場(chǎng)人員應(yīng)限于人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的偵查人員及相關(guān)工作人員;對(duì)于進(jìn)出看守所的人員，相關(guān)法律法規(guī)也有嚴(yán)格規(guī)定。人民監(jiān)督員是否有權(quán)以及以何種身份進(jìn)入看守所并旁聽(tīng)訊問(wèn)都成為理論解釋上的難題。其二，出于對(duì)其會(huì)否侵犯檢察權(quán)獨(dú)立性的戒惕。正是為了“阻止監(jiān)督權(quán)延伸到檢察權(quán)”，［12］《規(guī)定(試行)》沒(méi)有賦予人民監(jiān)督員以直接訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、聽(tīng)取有關(guān)人員陳述和律師意見(jiàn)的權(quán)力?！兑?guī)定》將人民監(jiān)督員的“間接”訊問(wèn)、詢問(wèn)、聽(tīng)取權(quán)取消，大概也有此種考慮。針對(duì)這兩方面的原因而言，筆者認(rèn)為:首先，人民監(jiān)督員旁聽(tīng)訊問(wèn)確實(shí)無(wú)法律依據(jù)，但“監(jiān)聽(tīng)式”監(jiān)督模式要求的聽(tīng)取犯罪嫌疑人一方意見(jiàn)不存在與法律沖突的問(wèn)題;其次，出于對(duì)監(jiān)督權(quán)侵犯檢察權(quán)的戒備而將被追訴人排除在具體的監(jiān)督程序之外，站在檢察機(jī)關(guān)的角度來(lái)講確實(shí)無(wú)可厚非，但這也恰恰暴露了人民監(jiān)督員制度最大的問(wèn)題，即“體內(nèi)化”色彩過(guò)濃。要切實(shí)發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的外部制約功能，就必須賦予其更大的信任和自由。鑒于前述“報(bào)告式”監(jiān)督模式的諸多弊端，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步修改《規(guī)定》內(nèi)容，建立“監(jiān)聽(tīng)式”監(jiān)督程序。

三、事后——監(jiān)督意見(jiàn)的效力

( 一) 監(jiān)督意見(jiàn)的效力之爭(zhēng)

人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的法律效力，是決定人民監(jiān)督員制度發(fā)展的關(guān)鍵，也是影響制度實(shí)效的重要因素。試點(diǎn)期間，人民監(jiān)督員對(duì)“三類案件”若得出與檢察機(jī)關(guān)擬作處分不同的表決意見(jiàn)，由檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)進(jìn)行討論;若檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)不一致時(shí)，應(yīng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說(shuō)明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核。人民監(jiān)督員制度全面推行之后，因改由承辦案件的檢察院的上一級(jí)組織監(jiān)督，故不再設(shè)置請(qǐng)求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核的程序，而將對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)采納與否的決定權(quán)賦予承辦案件的人民檢察院。但無(wú)論是試點(diǎn)階段，還是全面推行之后，人民監(jiān)督員的評(píng)議意見(jiàn)并不具有實(shí)體上的法律效力。“雖然強(qiáng)度大，可是它仍然是個(gè)建議權(quán)，這種啟動(dòng)檢察程序的規(guī)定，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，還是一種提醒機(jī)制，因?yàn)樽罱K還是由檢察機(jī)關(guān)的程序來(lái)解決爭(zhēng)紛。”［12］

圍繞著應(yīng)賦予人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)以何種效力，主要有“程序性效力”、“實(shí)體性效力”兩種意見(jiàn)。主張“將人民監(jiān)督員制度的定位從社會(huì)權(quán)利對(duì)檢察權(quán)的柔性權(quán)利監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)權(quán)力對(duì)檢察權(quán)的剛性權(quán)力監(jiān)督”的觀點(diǎn)，主要基于對(duì)柔性監(jiān)督下監(jiān)督實(shí)效的擔(dān)憂，因?yàn)槿魧⑷嗣癖O(jiān)督員制度定位為一種提醒機(jī)制，則“對(duì)于權(quán)利監(jiān)督者的監(jiān)督意見(jiàn)，被監(jiān)督者可以聽(tīng)而不取。如果總是聽(tīng)而不取，監(jiān)督不起作用，權(quán)利也就無(wú)法落實(shí)。所以，這種權(quán)利應(yīng)具有強(qiáng)制性?！保?3］與此相反，大部分學(xué)者贊同賦予人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)以程序性拘束力。其依據(jù)在于:其一，人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)為權(quán)利監(jiān)督，其直接憲法依據(jù)是《憲法》第2 條、第27 條、第41 條等關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，定位于權(quán)利監(jiān)督的監(jiān)督意見(jiàn)自然不應(yīng)具有實(shí)體拘束力。其二，“檢察權(quán)屬于公權(quán)力，公權(quán)力未經(jīng)法律授予不可擴(kuò)張，也不能讓渡。如果將‘三類案件’的決定權(quán)交與人民監(jiān)督員，檢察機(jī)關(guān)就等于讓渡了自己的權(quán)力，突破了憲法、刑事訴訟法的規(guī)定，有悖于現(xiàn)代法治精神。”［14］其三，按照權(quán)責(zé)一致原則，若賦予人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)以直接效力，其必然要相應(yīng)的承擔(dān)一定責(zé)任。如此，可能導(dǎo)致一系列問(wèn)題，如民眾不敢參與或擔(dān)任人民監(jiān)督員后不敢提出自己的意見(jiàn)等。其四，若人民監(jiān)督員的監(jiān)督結(jié)果對(duì)檢察機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制力，等于其分享了檢察權(quán)的一部分，從而成為權(quán)力主體，如此，則人民監(jiān)督員也成為需要被監(jiān)督的主體，面臨“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。其五，人民監(jiān)督員制度將帶有封閉性的檢察權(quán)運(yùn)作過(guò)程打開(kāi)了一個(gè)窗口，使得社會(huì)公眾得以以此觀察乃至監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使。相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，這種外在的監(jiān)督本身就帶有一定的制度剛性。

( 二) 國(guó)外類似制度的啟示

1.程序性監(jiān)督導(dǎo)致制度虛置——日本檢察審查會(huì)制度的教訓(xùn)

日本檢察審查會(huì)制度作為吸納民眾參與刑事檢察活動(dòng)的實(shí)踐，其功能主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴處分進(jìn)行監(jiān)督制約。但“最近20 年來(lái)，檢察審查會(huì)的作用呈現(xiàn)出停滯甚至萎縮的態(tài)勢(shì)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，1981 年審查會(huì)受理案件數(shù)為3091 件，首次突破了3000 件，為制度設(shè)立后的最高紀(jì)錄，之后就開(kāi)始逐年減少。1978 年審查會(huì)所作的應(yīng)予起訴、不起訴不當(dāng)?shù)臎Q定為100 件，之后逐年減少為幾十件。檢察官根據(jù)審查會(huì)的決議進(jìn)行起訴或不起訴的案件數(shù)量也呈下降趨勢(shì)?！保?5］造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，但最根本的在于檢查審查會(huì)的決議對(duì)檢察官而言不具有法律拘束力。按照規(guī)定，在審查之后，檢察審查會(huì)可以做出“不起訴處分適當(dāng)”、“不起訴處分不當(dāng)”、“起訴適當(dāng)”三種決議。對(duì)于“不起訴處分不當(dāng)”或“起訴適當(dāng)”的決議，檢察官雖然必須再次進(jìn)行偵查，但是否提起公訴的權(quán)力仍掌握在其手中，由此導(dǎo)致檢查審查會(huì)制度功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為扭轉(zhuǎn)制度虛置的困境，修改后的《檢察審查會(huì)法》明確了檢查審查會(huì)二次審查后決議的強(qiáng)制力。按照規(guī)定，經(jīng)二次審查作出起訴決議時(shí)，檢察審查會(huì)必須制作記載著所認(rèn)定的犯罪事實(shí)的決議書(shū)，并將其副本送達(dá)地方法院，法院指定律師負(fù)責(zé)提起和支持公訴。

2.實(shí)質(zhì)性監(jiān)督可能發(fā)生制度異化——美國(guó)大陪審團(tuán)制度的啟示

美國(guó)是世界上為數(shù)不多的保留大陪審團(tuán)制度的國(guó)家，設(shè)立大陪審團(tuán)的主要目的在于由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)檢察官的證據(jù)進(jìn)行審查，防止檢察官濫行起訴。大陪審團(tuán)實(shí)質(zhì)上分割了檢察權(quán)，對(duì)其決議，檢察官必須執(zhí)行。這一安排避免了大陪審團(tuán)制度陷入類似改革前的日本檢查審查會(huì)制度那樣的虛化困境，有利于陪審員的意見(jiàn)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效力。然而，這種實(shí)質(zhì)性監(jiān)督在運(yùn)行中仍然發(fā)生了異化，大陪審團(tuán)實(shí)際上為檢察官所操縱。如2002 年，美國(guó)新澤西州大西洋郡檢察官辦公室下轄的大陪審團(tuán)案件小組提交大陪審團(tuán)審查2916 人次，其中2881 人被大陪審團(tuán)起訴，8 人被發(fā)回市鎮(zhèn)法院，不起訴27 人。［16］陪審員過(guò)于依靠檢察官的建議，使大陪審團(tuán)不是真正地代表民意，而淪為檢察官的橡皮圖章。大陪審團(tuán)職能的這種異化與其制度設(shè)計(jì)有關(guān):首先，大陪審團(tuán)的聆訊程序采不公開(kāi)方式進(jìn)行，主要聽(tīng)取檢察官的意見(jiàn)。若訊問(wèn)被告時(shí)，其辯護(hù)律師不得在場(chǎng);訊問(wèn)其他證人時(shí)，被告或其證人也不得在場(chǎng)。其次，大陪審團(tuán)成員的選任條件比較寬松，無(wú)法律知識(shí)的要求，大陪審團(tuán)成員通常不知道如何調(diào)查證據(jù)，檢察官作為法律明確規(guī)定的大陪審團(tuán)的法律顧問(wèn)，對(duì)于大陪審團(tuán)聆訊行為具有強(qiáng)大的影響力?？梢?jiàn)，欲賦予監(jiān)督意見(jiàn)以強(qiáng)制性法律效力，必須首先完善相關(guān)制度、程序，保證監(jiān)督意見(jiàn)是在充分了解案情的基礎(chǔ)上由監(jiān)督者獨(dú)立作出。

( 三) 從程序性效力向強(qiáng)制性效力邁進(jìn)——立足當(dāng)下與長(zhǎng)遠(yuǎn)的不同選擇

賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)以實(shí)體效力，等于由其部分的分割了檢察權(quán)，就現(xiàn)階段而言，這仍然缺乏理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，《憲法》第131 條及《刑事訴訟法》第5 條均規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹诜晌葱行薷牡那闆r下，將檢察權(quán)部分的讓渡給人民監(jiān)督員確實(shí)有悖法理，甚至沖擊了我國(guó)的憲政體制。其次，人民監(jiān)督員制度目前仍未實(shí)現(xiàn)“體外化”運(yùn)作，作為制度推進(jìn)者的最高檢，雖有勇氣主動(dòng)接受監(jiān)督，卻斷無(wú)魄力主動(dòng)“受制于人”。

就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)性效力，如此才能避免功能虛置和制度萎縮的結(jié)局。輔之以“兼聽(tīng)式”的監(jiān)督程序設(shè)計(jì)以及監(jiān)督輔助員提供法律顧問(wèn)服務(wù)，則可保證監(jiān)督意見(jiàn)的公正性和獨(dú)立性。自理論視角觀之，作為行使權(quán)力的主體，人民監(jiān)督員確實(shí)也同樣需要被監(jiān)督，但監(jiān)督“不是無(wú)限循環(huán)的體制游戲，監(jiān)督的鏈條有必要在某一環(huán)節(jié)進(jìn)行切斷，無(wú)休止的監(jiān)督設(shè)置可能產(chǎn)生各制約機(jī)制的重疊，甚至干擾其他機(jī)制的運(yùn)作?！保?7］當(dāng)然，如此將不可避免的要討論人民監(jiān)督員的責(zé)任承擔(dān)等相關(guān)問(wèn)題，在這方面，日本檢察審查會(huì)制度的有關(guān)規(guī)定值得借鑒。

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