謝 芬

(湖南警察學(xué)院 法律系，湖南 長(zhǎng)沙 410138)

論我國(guó)行政強(qiáng)制程序謙抑

謝 芬

(湖南警察學(xué)院 法律系，湖南 長(zhǎng)沙 410138)

在國(guó)家行政管理中，行政強(qiáng)制也是一種有限的社會(huì)資源。行政強(qiáng)制以及實(shí)施程序的謙抑性也就成為現(xiàn)代行政強(qiáng)制程序所追求的價(jià)值目標(biāo)，也是行政強(qiáng)制立法者所應(yīng)當(dāng)具備的理念。程序的存在是對(duì)權(quán)力的規(guī)制、抑制、平衡、指引，程序強(qiáng)調(diào)限制恣意和防止權(quán)力濫用，可以防止立法或者行政機(jī)關(guān)覬覦專擅，侵害民權(quán)的堅(jiān)實(shí)堡壘。我國(guó)行政強(qiáng)制法中所體現(xiàn)的程序謙抑，結(jié)合我國(guó)社會(huì)實(shí)踐中特殊典型的案例，對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制程序進(jìn)行研究思考，提出完善我國(guó)行政強(qiáng)制程序的謙抑性的構(gòu)想。

行政強(qiáng)制程序；謙抑性 ; 執(zhí)法制度

一、行政強(qiáng)制程序謙抑性的界定

謙抑通常被解釋為謙遜、謙讓、抑制。謙抑理論的源于必要性原則，也稱之為最后手段原則，主要是在違法或者減弱該項(xiàng)法律目的的前提下，執(zhí)法者應(yīng)該用最輕的手段避免對(duì)公民權(quán)利造成大的損害。就像中國(guó)也有“殺雞焉用宰牛刀”的說法，德國(guó)“不可用大炮打麻雀“的諺語(yǔ)一樣都非常形象概括這一原則。筆者認(rèn)為涵蓋最后手段與程序節(jié)制的行政強(qiáng)制程序的謙抑屬性與必要性原則不謀而合，與必要性原則中的“最小侵害原則”有異曲同工之妙。在行政強(qiáng)制法中樹立寬容的精神是及其重要的，在建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的進(jìn)程中，發(fā)展多元化的社會(huì)對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說寬容是必須的，而謙抑屬性也就體現(xiàn)了這一精神。

行政強(qiáng)制權(quán)是服務(wù)于行政目標(biāo)的，他本身是有恣意存在的。而程序是法治與恣意而治的分水嶺，[1]程序強(qiáng)調(diào)限制恣意和防止權(quán)力濫用，可以防止立法或者行政機(jī)關(guān)覬覦專擅，侵害民權(quán)的堅(jiān)實(shí)堡壘，現(xiàn)代程序與法治、民主、人權(quán)、自由、正義等價(jià)值結(jié)合在一起，在一定程度上，程序成為實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)、節(jié)度自由、組織民主、制約權(quán)威、進(jìn)取保守的社會(huì)狀態(tài)的重要基石，程序的存在是對(duì)權(quán)力的規(guī)制、抑制、平衡、指引。筆者認(rèn)為法律程序的謙抑就體現(xiàn)在設(shè)置與保障之間，行政強(qiáng)制程序的謙抑就是要謹(jǐn)慎、有節(jié)制、有效地實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制權(quán)。也就是說指行政主體力求以最小的程序活動(dòng)或者程序損耗，少用或者不啟動(dòng)程序來(lái)盡可能獲取最大的社會(huì)效應(yīng)，維護(hù)好社會(huì)法治秩序，行政強(qiáng)制程序的謙抑性基本含義包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，行政強(qiáng)制的最后手段。行政強(qiáng)制的最后手段就是窮盡其他所有國(guó)家行政管理中的手段與方式后的最后的手段，只把其作為行政管理中最后的一項(xiàng)來(lái)選擇。而且這種最后手段是要受到明確的限制的，因?yàn)樾姓Y源的有限性，所要解決的是行政強(qiáng)制的效益與支出之間的矛盾，其主要目的是實(shí)現(xiàn)程序效益的最大化，行政資源的有限性迫使人們不得不考慮如何對(duì)有限資源進(jìn)行合理高效的利用。每一種社會(huì)控制方式的運(yùn)行都需要成本支出，行政強(qiáng)制也不例外，行政資源投入過多會(huì)引起行政強(qiáng)制權(quán)對(duì)社會(huì)成員的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等其他權(quán)益的限制過度或者被剝奪，超出必要限度，造成不必要的損害或者損傷，失去其存在價(jià)值，國(guó)家設(shè)置、適用或者執(zhí)行行政強(qiáng)制時(shí)只要能實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，那么對(duì)于那些多余的或者說過分的行政強(qiáng)制就應(yīng)該摒棄，要使得行政管理運(yùn)轉(zhuǎn)的成本最小化。波斯納指出：“所有的法律法規(guī)、法律制度以及法律活動(dòng)最終都是以有效利用的社會(huì)資源，最大限度的增加社會(huì)財(cái)富，也就是說以法律為手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的極值”；[2]通過程序原則、規(guī)則等去謹(jǐn)慎實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)，啟動(dòng)行政強(qiáng)制程序，投入最小的支出，確定實(shí)現(xiàn)立法者所追求的行政目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)最根本價(jià)值和最基本生存的最大限度，這就是一種謙抑性。

第二，程序的節(jié)制。從整個(gè)行政強(qiáng)制法來(lái)看，是指行政強(qiáng)制實(shí)施或執(zhí)行的節(jié)制性。行政強(qiáng)制本身就有“剛性”的一面，當(dāng)然節(jié)制也并非單純減少行政強(qiáng)制的實(shí)施，更不是為了片面的追求行政目標(biāo)而放棄或減少對(duì)社會(huì)個(gè)人利益的保護(hù)。是在社會(huì)實(shí)踐中，程序的節(jié)制要注意一個(gè)問題那就是程序控制與現(xiàn)場(chǎng)控制。程序具有理性，他有控權(quán)的功能，通過程序的預(yù)先設(shè)計(jì)，使其正當(dāng)運(yùn)行規(guī)范國(guó)家權(quán)力，防止與減少權(quán)力的濫用給社會(huì)和國(guó)家可能造成的損失，也使得將權(quán)力運(yùn)行可能造成的危害或損失遏制在萌芽狀態(tài)。而且程序的預(yù)先制定，往往會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生的事情有不可預(yù)見性，這是就需要靈活的現(xiàn)場(chǎng)控制，形成控制在一定程度上體現(xiàn)了行政裁量權(quán)上，也會(huì)由于辦理案件的執(zhí)法人員的個(gè)人素養(yǎng)、學(xué)識(shí)、以及對(duì)事情的理解不同往往會(huì)出現(xiàn)一個(gè)案件不同的人有不同的理解，也就有不同的處理結(jié)果，由此在限制權(quán)力的同時(shí)，也要求執(zhí)法者自律、自省、自警、自制，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)不管是程序控制還是現(xiàn)場(chǎng)控制都要謙抑。

二、我國(guó)行政強(qiáng)制程序謙抑現(xiàn)狀

行政強(qiáng)制程序作為一個(gè)行為的連續(xù)過程，行政強(qiáng)制程序的謙抑屬性要求它首先要符合程序正當(dāng)性，西方國(guó)家都非常重視，通過實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制程序的法定化來(lái)監(jiān)督行政強(qiáng)制權(quán)被濫用。根據(jù)我國(guó)的執(zhí)法實(shí)踐，行政強(qiáng)制程序應(yīng)當(dāng)作為“重中之重”，對(duì)行政強(qiáng)制程序作了十分詳細(xì)具體的規(guī)定，就是為了嚴(yán)格規(guī)范和控制行政強(qiáng)制權(quán)的行使，能盡量克制、包容、保障公民的權(quán)利，體現(xiàn)其法律的正當(dāng)性、謙抑性。

（一）謙抑性在行政強(qiáng)制程序中的體現(xiàn)

行政強(qiáng)制就像一把雙刃劍，用好則提率，用不好則有害，更甚者會(huì)影響到政府的公信力，所以謙抑性就被運(yùn)用到行政強(qiáng)實(shí)施中。

1.規(guī)范行政強(qiáng)制的首要問題就是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)能否設(shè)定行政強(qiáng)制措施的問題；行政強(qiáng)制法規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定，并規(guī)定了對(duì)象、條件、種類等、明確了五類行政強(qiáng)制措施，這就從源頭上解決了“散”“亂”“軟”等問題。

2.行政強(qiáng)制的設(shè)定與實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，那就不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制；[3]行政主體必須遵循這一原則，謹(jǐn)慎使用行政強(qiáng)制，有效遏制行政裁量權(quán)的濫用，限制恣意行政。堅(jiān)持教育與懲治相結(jié)合,就是寓教于行政強(qiáng)制，不能之片面追求行政強(qiáng)制的效率，不過緊急情況下不適用。

3.決定與實(shí)施分離的制度，告知、說明理由、公開制度，催告、聽取意見等制度，[4]這些都蘊(yùn)含科學(xué)理性與寬容人文關(guān)懷。

4.情節(jié)輕微的可以不采取強(qiáng)制措施；《行政強(qiáng)制法》第16條：違法行為的搶劫顯著輕微或者沒有明顯的社會(huì)危害性的，可以不采取行政強(qiáng)制措施。

及時(shí)解除行政強(qiáng)制措施，能提前的絕無(wú)故不拖延解除[5]規(guī)定查封、扣押實(shí)施程序和凍結(jié)實(shí)施程序的具體條件、步驟和過程而且不得重復(fù)查封、凍結(jié)，也不能超出范圍查封、凍結(jié)，當(dāng)場(chǎng)制作決定書和清單并交付給當(dāng)事人。

5.在時(shí)間上的約束與限制，避免無(wú)期限強(qiáng)制的情況發(fā)生。實(shí)施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過法定的期限，實(shí)施行政強(qiáng)制的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已消失，應(yīng)當(dāng)立即解除，查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復(fù)雜的經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)的期限也不得超過三十日；[6]執(zhí)行中止或執(zhí)行終結(jié)；這些具體的程序規(guī)定有很強(qiáng)的針對(duì)性、實(shí)踐性和可操作性，著重強(qiáng)化對(duì)公民、法人合法權(quán)益的程序保護(hù)及其對(duì)行政強(qiáng)制行為的程序制約及其約束。

6.限制夜晚和節(jié)假日強(qiáng)制執(zhí)行，盡可能在條件滿足的情況下給相對(duì)人方便，為了防止行政突襲，行政強(qiáng)制過于擾民，一般在正常工作時(shí)間才啟動(dòng)強(qiáng)制程序。不得對(duì)公民采取斷水、斷電、停熱、停氣的方式逼迫相對(duì)人，應(yīng)盡可能維護(hù)其尊嚴(yán)和權(quán)益，使當(dāng)事人的生活免受影響、心靈免受傷害；維持相對(duì)人的人格尊嚴(yán)和基本條件。

7.規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行的決定前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)，有利于防止執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不提前告知、催告等習(xí)慣于“突然襲擊”的執(zhí)法方式。

8.進(jìn)一步確認(rèn)并細(xì)化《行政訴訟法》所確立的行政非訴執(zhí)行制度，這為司法實(shí)踐中行政強(qiáng)制執(zhí)行靈活性為提供了法律依據(jù)，也就使得執(zhí)行剛?cè)岵?jì)，體現(xiàn)更多人性化色彩，也更體現(xiàn)了謙抑性。

當(dāng)然，在司法實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)考慮更有利于團(tuán)結(jié)、節(jié)省成本，易于社會(huì)關(guān)系恢復(fù)的解決方式，因此也要克制行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，不到必要的時(shí)候不要啟動(dòng)行政強(qiáng)制程序，

（二）我國(guó)行政強(qiáng)制實(shí)施與行政強(qiáng)制程序謙抑的沖突

行政強(qiáng)制程序的謙抑主要是要求行政強(qiáng)制主體在實(shí)現(xiàn)行為時(shí)以謙和克制柔性為理念，作出抑制寬容等行為，如行政強(qiáng)制對(duì)措施、手段的有限來(lái)賦予強(qiáng)制行為人性化，盡量使用較寬泛較溫和的手段，以達(dá)到減少?gòu)?qiáng)制措施的少用、濫用和強(qiáng)制執(zhí)行少啟動(dòng)的效果。而謙抑不足主要體現(xiàn)在行政強(qiáng)制立法執(zhí)法過程中謙抑理念的不夠，執(zhí)法不克制、不寬容、不限制，隨意啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行，程序的設(shè)計(jì)方面不合理、太剛性等等。

行政強(qiáng)制行為大多是為了維護(hù)社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，行政強(qiáng)制權(quán)被濫用的現(xiàn)象層出不窮，在以下幾個(gè)方面尤為突出：城市管理中城管的暴力執(zhí)法以及違規(guī)行為，土地征收或者房屋拆遷，對(duì)公民信訪的行為進(jìn)行強(qiáng)制阻止，以及不當(dāng)查封、扣押、凍結(jié)、沒收財(cái)產(chǎn)等。這些都可以看出行政強(qiáng)制權(quán)的濫用，程序被隨意的啟動(dòng)。像孫志剛案件、躲貓貓事件、城管暴力執(zhí)法事件；房屋強(qiáng)拆中出現(xiàn)的自焚案件，都付出了沉痛的代價(jià)。如網(wǎng)上一篇文章：透視江西宜黃強(qiáng)拆自焚事件，對(duì)這一事件進(jìn)行解釋、梳理，提出無(wú)強(qiáng)拆就無(wú)新中國(guó)，這種對(duì)“強(qiáng)拆有理”的坦白認(rèn)同，突顯了部分官員所認(rèn)為——強(qiáng)拆發(fā)展學(xué)。少數(shù)基層干部對(duì)這種邏輯頗為認(rèn)同，這也就意味著強(qiáng)拆事件的發(fā)生并不是偶然。公民的私有財(cái)產(chǎn)有權(quán)不受侵犯，而應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律保護(hù)。強(qiáng)拆凸顯了中國(guó)目前公權(quán)力不受法律約束的危險(xiǎn)狀況，“公權(quán)力的流氓化“和“私權(quán)力的刁民化”因之出現(xiàn)。

這些只是我國(guó)眾多行政強(qiáng)制執(zhí)法違法中的少數(shù)的案件，卻反映出我國(guó)近年來(lái)行政強(qiáng)制執(zhí)法中的普遍存在的問題：行政強(qiáng)制既有維護(hù)社會(huì)秩序、保障公民合法權(quán)益的效用，但行政強(qiáng)制缺乏必要的自我監(jiān)控，又特別容易擴(kuò)張和濫用，行政主體存在錯(cuò)誤的執(zhí)法理念，謙抑不夠，執(zhí)法不克制、不寬容、不限制，隨意啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行，程序的設(shè)計(jì)方面不合理、太剛性等等負(fù)面性。行政強(qiáng)制過于隨意主動(dòng)、恣意妄為，這勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)事人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等造成侵犯，影響到社會(huì)的穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制自身的擴(kuò)張性、權(quán)利容易被異化造成行政強(qiáng)制權(quán)的濫用，行政強(qiáng)制程序的隨意啟動(dòng)，其謙抑不足主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.行政強(qiáng)制主體缺乏自律，謙抑不夠

行政強(qiáng)制權(quán)了之所以被濫用，就在于行政強(qiáng)制主體在行政強(qiáng)制權(quán)的時(shí)候其組織規(guī)范自律性差。行政組織是實(shí)施行政活動(dòng)的主體，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，權(quán)利重復(fù)的先下就會(huì)很容易顯現(xiàn)出來(lái)，這也是造成權(quán)力濫用的根源。行政強(qiáng)制權(quán)的自由裁量性，致使一些法律所不能或只能部分滲透于開放性領(lǐng)域[7]，行政主體的偏差的執(zhí)法理念對(duì)行使行政強(qiáng)制權(quán)有巨大的影響，錯(cuò)誤的理念指導(dǎo)人們錯(cuò)誤的行為，行政主體不能抱著“權(quán)力本位”、“官本位”的思想以及錯(cuò)誤的政績(jī)觀，這樣容易造成暴力行政。而且任由貪婪心，當(dāng)一個(gè)人有了行政強(qiáng)制權(quán)，就會(huì)想最大化的使用該權(quán)力甚至為個(gè)人謀私利，而且行政管理涉及到社會(huì)的各方面，而現(xiàn)行制定的法律不可能都對(duì)他們進(jìn)行規(guī)范與控制，勢(shì)必就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法上的自由裁量。如：行政主體將上訪人當(dāng)做精神病人進(jìn)行強(qiáng)制就醫(yī)管理，這就是自由裁量權(quán)的濫用的體現(xiàn)。執(zhí)法實(shí)踐中，行政主體往往只注重追求公共利益，追求行政效率，濫用自由裁量權(quán)，對(duì)公民造成的損害往往視而不見，從不考慮，這就容易引起相對(duì)人的反抗，引發(fā)社會(huì)群體性事件的發(fā)生，像烏坎事件等等。

2.行政強(qiáng)制程序的隨意啟動(dòng)

行政強(qiáng)制主體肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)秩序的責(zé)任，立法賦予其享有一定的自由裁量權(quán)，但是我媽的法律對(duì)于自由裁量權(quán)的界限、范圍、監(jiān)管等約束不力，致使行政強(qiáng)制主體濫用自由裁量權(quán)。陜西“夫妻看黃碟”案就是隨意啟動(dòng)行政強(qiáng)制程序，濫用行政強(qiáng)制權(quán)的典型案件。行政強(qiáng)制措施的適用范圍廣、其種類繁多龐雜、使用條件一般都是比較抽象的，如果行政強(qiáng)制主體對(duì)各種行政強(qiáng)制措施了解不夠透徹，就容易出現(xiàn)不加區(qū)分使用扣押、查封等強(qiáng)制措施的現(xiàn)象，從而公民的合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵犯。行政主體在行政強(qiáng)制執(zhí)法過程中，由于行政強(qiáng)制措施形式相似、功能近似、內(nèi)容交叉、適用條件大同小異、是價(jià)值法中容易出現(xiàn)混用，甚至任意選用或者有策略想的選擇適用，甚至不按規(guī)定實(shí)施。舉幾個(gè)簡(jiǎn)單例子：公安機(jī)關(guān)的搜查、檢查，這兩者都涉及對(duì)人身或者物品的檢查，在手段、方法等方面雖然有相似的地方，但法律屬性確實(shí)截然不同的，兩者適用的對(duì)象和情形以及法律程序也不一樣。實(shí)際執(zhí)法中，執(zhí)法者往往在這兩者之間條件的混同適用，有事以檢查之名行搜查之實(shí)等等。這種不當(dāng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施就是謙抑不足的體現(xiàn)。

行政強(qiáng)制法必須要建立一套完善的有效的合理的行政執(zhí)法程序，程序正義才能實(shí)現(xiàn)，才能改變行政強(qiáng)制執(zhí)法過程中的混亂局面；才能防止權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)力；才能保護(hù)行政強(qiáng)制相對(duì)人的合法權(quán)益；才能充分有效發(fā)揮政府的行政管理只能。《行政強(qiáng)制法》中明確了事前告誡程序，但要實(shí)現(xiàn)某一項(xiàng)法律設(shè)計(jì)時(shí)的立法初衷一般來(lái)說是較為復(fù)雜的，并不是簡(jiǎn)單地立法就能解決或?qū)崿F(xiàn)的。為了使聽證制度能有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也使得有可操作性，我們應(yīng)當(dāng)謙抑、克制，建立意見回應(yīng)機(jī)制，這對(duì)非正式的聽證來(lái)說顯得更為重要，只有這樣行政主體才能更詳細(xì)具體的了解行政相對(duì)人的需求；才能更好維護(hù)公眾的積極性。在目前二元執(zhí)行主體模式之下，執(zhí)行期限制度包括申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限以及行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的期限。前者包括申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)期限和法院決定強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行期限。在司法實(shí)踐中申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行有期限規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行就可恣意妄為不受時(shí)間限制，這是不合理的。“行政執(zhí)行之實(shí)施對(duì)人民權(quán)益影響甚巨，故應(yīng)有時(shí)效之規(guī)定，始為允當(dāng)。且為督促行政機(jī)關(guān)迅速執(zhí)行，以免義務(wù)人之義務(wù)永懸不決之狀態(tài)，故亦應(yīng)有時(shí)效之規(guī)定，使法律關(guān)系得以明確化”。[8]

3.行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范不健全

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施以及執(zhí)行的權(quán)限、主體、條件、程序等做了嚴(yán)格的限制規(guī)定，但是卻還是出現(xiàn)了一邊是法律規(guī)定的強(qiáng)制措施與執(zhí)行，一邊是事實(shí)上已經(jīng)變成采用的行政強(qiáng)制措施；一邊是適用條件和程序的嚴(yán)格限制，一邊是適用條件和程序?qū)捤傻默F(xiàn)象。舉個(gè)例子：我國(guó)行政強(qiáng)制法所列舉的四種強(qiáng)制措施中，沒有明確規(guī)定登記保存措施，而事實(shí)上在司法實(shí)踐中的行政強(qiáng)制措施是包括登記保存的，登記保存在行政強(qiáng)制程序上沒有明確規(guī)制，對(duì)這種有實(shí)無(wú)名的狀況不限制、不可知、不解決，那會(huì)使得在實(shí)踐中隨意處置，從而影響到公民的合法權(quán)益。進(jìn)一步來(lái)看，在我國(guó)的行政強(qiáng)制法中存在著法律規(guī)定的條件，而這個(gè)條件往往是抽象的，往往是由行政強(qiáng)制主體來(lái)解釋，這種解釋大多數(shù)是從行政強(qiáng)制主題的角度來(lái)考慮的，促使其簡(jiǎn)單、方便行使行政強(qiáng)制權(quán)，那么就有可能出現(xiàn)損害相對(duì)方的權(quán)益，由此可以看出其謙抑的不足。

在送達(dá)程序中，我國(guó)行政強(qiáng)制法明確規(guī)定了行政強(qiáng)制決定的送達(dá)生效，而這些規(guī)定都有一個(gè)假設(shè)的前提條件，就是我們的行政相對(duì)人到場(chǎng)或者能夠被送達(dá)到。在執(zhí)法實(shí)踐中，往往無(wú)法找到相對(duì)人，有時(shí)候相對(duì)人逃逸或者避而不見，那么我們的法律就應(yīng)該明確規(guī)定因當(dāng)事人的故意，致使送達(dá)無(wú)法完成的就應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)相應(yīng)的法律后果或者對(duì)其所造成的損失有相對(duì)人自己承擔(dān)，這就體現(xiàn)了如果沒有任何的限制與克制，就會(huì)造成一種無(wú)序的狀態(tài)。我國(guó)行政強(qiáng)制法對(duì)于非訴執(zhí)行做出了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，在我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行中實(shí)行的是“以管轄法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為輔”，這樣就過于加重了法院的負(fù)擔(dān)，但也強(qiáng)化了法院對(duì)于行政強(qiáng)制權(quán)的監(jiān)督力度，這也有利于提高行政機(jī)關(guān)和普通民眾的法治意識(shí)。《行政強(qiáng)制法》第42條明確規(guī)定執(zhí)行和解的形式、執(zhí)行和解的前提、執(zhí)行和解的內(nèi)容以及不履行執(zhí)行協(xié)議的后果等，但作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度而言它是不完整的、粗陋的。在設(shè)定執(zhí)行和解的適用范圍，僅規(guī)定“不損害公共利益和他人合法權(quán)益”，這就過于寬泛，到底執(zhí)行和解適用金錢給付義務(wù)，還是行為負(fù)擔(dān)義務(wù)，適用裁量行政行為，還是適用羈束行政行為也無(wú)具體執(zhí)行的規(guī)定；這樣就容易給執(zhí)法者在適用時(shí)造成具體操作困難，同時(shí)又為執(zhí)法者的恣意留下生存的空間，也就顯得不夠謙抑。

三、完善我國(guó)行政強(qiáng)制程序的謙抑性的構(gòu)想

英國(guó)學(xué)者J賴茲認(rèn)為，“政府的權(quán)威不能以武力或者武力的威嚇作為基礎(chǔ)，它依賴于政府執(zhí)法中所為的體現(xiàn)的正義公平并真正以公共福祉為目的的實(shí)際行政”[9]；行政強(qiáng)制是以國(guó)家強(qiáng)制力的運(yùn)用為基礎(chǔ)的，天然具有對(duì)公眾權(quán)益的威脅性，因此該程序的設(shè)計(jì)運(yùn)行就更應(yīng)注重滲透公平正義的理念，更應(yīng)注重其謙抑性，實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡。

（一）樹立謙抑理念，強(qiáng)化程序意識(shí)

行政強(qiáng)制程序的設(shè)計(jì)以及行政強(qiáng)制行為的實(shí)施都離不開一個(gè)主體“人”，不管是立法者還是執(zhí)法者，筆者認(rèn)為其主體樹立謙抑理念是至關(guān)重要的。只有作為立法者和執(zhí)法者主體樹立謙抑理念，本著既要達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序以及公共利益，又要保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的立法初衷，才能實(shí)現(xiàn)公共管理的最終目的。思想決定行動(dòng)，立法理念、執(zhí)法理念正確與否，直接影響到立法活動(dòng)的效果以及法律的權(quán)威。樹立謙抑理念，以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，本著立法為公、執(zhí)法為民的思想，從建設(shè)服務(wù)型政府出發(fā)，多一些謙抑理念，少一些功利性，樹立歉意理念，既是理性的需求，也是無(wú)奈的選擇，因?yàn)椤懊婷婢愕健敝皇且环N法治理想狀態(tài)或者幻覺，給予立法者、執(zhí)法者認(rèn)識(shí)的有限性、現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和成本的可控性，容忍一些惡的，例如見死不救等，甚至對(duì)有些惡的放棄干預(yù)也是一種不得已。“人”成為整個(gè)行政執(zhí)法人員服務(wù)的直接的對(duì)象，行政執(zhí)法不但要體現(xiàn)人文關(guān)懷，而且也要尊重與保障人權(quán)，還要摒棄野蠻粗暴執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的目標(biāo)——保障人權(quán)，做到“為人民行政、為大局行政、為法治行政”。執(zhí)法人員樹立謙抑服務(wù)意識(shí)，“寓管理于服務(wù)中”，確立“權(quán)利本位”思想，堅(jiān)持以民為本；做到“權(quán)為民所使、利為民所謀、情為民所用”。筆者認(rèn)為合法合理合情地行使權(quán)力，以靈活性適應(yīng)情勢(shì)的復(fù)雜多變，在克制中減少濫用職權(quán)，在柔和中樹立良好的形象，在理性中增強(qiáng)政府公信力，更多實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法工作的成效，直接體現(xiàn)在便民、利民以及惠及百姓上。

(二)加強(qiáng)與完善行政強(qiáng)制程序立法

“國(guó)無(wú)法而不治，民無(wú)法而不立”，[10]這已經(jīng)是被歷史反復(fù)證明了的道理。基于權(quán)力分立原則，行政強(qiáng)制程序立法應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度，它不能違背人權(quán)的本質(zhì)，也必須在法律與利益兩者之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)。謙抑性要求行政強(qiáng)制程序立法應(yīng)當(dāng)在公民個(gè)人權(quán)利尤其是基本自由上設(shè)置一道屏障予以保護(hù)。這也在一定程度也體現(xiàn)了必須從立法上明確劃定政府職能范圍，也就意味著政府必須將涉及社會(huì)組織管理的權(quán)力由政府向社會(huì)逐步擴(kuò)散。并且人性化執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)就是人性化立法，只有訴求的價(jià)值觀念以及法律秩序的“法”符合人道的，執(zhí)法才會(huì)有依據(jù)和保障。目前，缺少的統(tǒng)一的行政程序法是我國(guó)行政法律制度最大痛處，而缺乏公正、公平、合法、合理的行政程序制度，導(dǎo)致大量的行政行為缺乏嚴(yán)格的程序約束、制約與規(guī)范，使得少數(shù)行政執(zhí)法人員有了濫權(quán)、腐敗的機(jī)會(huì)與空間。所以，加強(qiáng)行政程序立法是刻不容緩的，正如姜明安教授所說，“有法可依是依法行政的前提，要更進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，有必要下大力氣推進(jìn)行政程序立法”。[11]建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的要求之一就是建立現(xiàn)代行政程序制度，“程序的制度化是一貼普遍有效的藥方，是組織和程序或的價(jià)值觀和穩(wěn)定性的進(jìn)程方式”。[12]雖然完善憲法及其他實(shí)體法能夠保障人權(quán)，但在執(zhí)法實(shí)踐中如果要使人權(quán)保護(hù)的實(shí)體法發(fā)揮真正意義的作用，那就只有依賴于程序法的力量。行政強(qiáng)制行為的謙抑本性內(nèi)在和本能地呼喚行政強(qiáng)制程序，行政強(qiáng)制程序也是對(duì)行政強(qiáng)制行為謙抑性的一種熱切回應(yīng)與高度契合，它在最大限度上緩沖與平抑了行政行為擴(kuò)張的沖動(dòng)與恣意妄為，提升執(zhí)法的透明度，保障公民權(quán)益，有利于促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

(三)完善和健全執(zhí)法制度

多年來(lái)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒有建立完全的自律制度，自我不夠約束，使得有些地方的行政執(zhí)法出現(xiàn)明顯的疏漏，經(jīng)常有暴力執(zhí)法情況的出現(xiàn)，有時(shí)可能還會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法違法的現(xiàn)象，這就使得行政執(zhí)法人員形象在一定程度上遭到敗壞。一旦出現(xiàn)執(zhí)法違法的問題，便以“大事化小、小事化了”的態(tài)度來(lái)處理，這就使得行政強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督成為一片空白。社會(huì)人際關(guān)系制約了行政強(qiáng)制執(zhí)行，礙于情面網(wǎng)開一面不予追究。粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法經(jīng)常被報(bào)道、被曝光，執(zhí)法方式的隨意，不遵守法定程序，致使行政相對(duì)人合法權(quán)益屢屢受到損害。溫家總理指出：要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，改進(jìn)執(zhí)法方式，不得粗暴對(duì)待當(dāng)事人，不得侵害執(zhí)法對(duì)象的人身權(quán)利和人格尊嚴(yán)。[13]筆者認(rèn)為改善行政執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)是加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法，這在一定程度上也是促進(jìn)政府與公民和睦關(guān)系的關(guān)鍵。

(四)改革傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式

不管是行政強(qiáng)制措施的實(shí)施還是行政強(qiáng)制的執(zhí)行，都涉及到和人的交流與溝通，而這里的人就是執(zhí)法的對(duì)象，他是有情感與人格尊嚴(yán)的。假如執(zhí)法者只是機(jī)械性的執(zhí)法，不理會(huì)相對(duì)人，也不尊重相對(duì)人，不聽取相對(duì)人的意見，不和其溝通，只顧自己的想當(dāng)然執(zhí)法，肯定是無(wú)法達(dá)到預(yù)期的執(zhí)法效果。也有少數(shù)執(zhí)法者有“執(zhí)法部門就是權(quán)力部門”的思想。隨著民主政治的發(fā)展，給行政民主帶了很大的影響，使得柔性的執(zhí)法方式（包括行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等）以及意義的特殊性被人們所逐漸認(rèn)識(shí)并深入研究，充滿人文關(guān)懷的執(zhí)法方式像溫馨提示、處罰前的初次警告、責(zé)令當(dāng)事人改正等都取得的積極的社會(huì)效果，得到很多人的接受、認(rèn)可。筆者認(rèn)為在我國(guó)法制建設(shè)的道路上，行政機(jī)關(guān)也要注重行政執(zhí)法的民主管理，提高行政相對(duì)人的參與意識(shí)，建立合理科學(xué)的行政執(zhí)法機(jī)制，提升執(zhí)法者的水平以及執(zhí)法的藝術(shù)，采取彰顯人性化執(zhí)法的執(zhí)法方式是至關(guān)重要的。在執(zhí)法過程中的謙抑與克制，很容易實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法的目標(biāo)的支持和尊重，也會(huì)使相對(duì)人能自覺理性的配合執(zhí)法，自然也就會(huì)達(dá)到預(yù)期的執(zhí)法效果。

（五）建立科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制

孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵14]首先權(quán)力的運(yùn)行必須置于民主的監(jiān)督之下，權(quán)力一旦不受監(jiān)督約束就勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致濫用和腐敗，行政主體以及執(zhí)法者的克制謙抑執(zhí)法的前提與保障條件就是要在廣泛的監(jiān)督制約中行使行政強(qiáng)制權(quán)；其次要加強(qiáng)行政主體內(nèi)部的監(jiān)督，這是最直接最常用的監(jiān)督方式；再次加強(qiáng)司法監(jiān)督，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。因?yàn)閷彶楸辉V行政行為的合法性是司法審查的本質(zhì)，主要就是實(shí)現(xiàn)最大限度保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這是公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。同時(shí)要發(fā)揮人大的職能，運(yùn)用憲法的權(quán)力，督促行政強(qiáng)制主體依法行政，開展多種形式的監(jiān)督包括新老媒體互動(dòng)，推動(dòng)輿情發(fā)展。[15]在全社會(huì)的全面監(jiān)管之下進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)法，這體現(xiàn)了最普遍最直接最有效的權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。建立健全監(jiān)管體系，使其形成多層次的、全方位立體的（包括多管齊下、多措并舉，多形式運(yùn)轉(zhuǎn)等方式）良好的社會(huì)氛圍，創(chuàng)造外部制約環(huán)境對(duì)執(zhí)法進(jìn)行約束，使其充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督的整體效能。

[1] 黃 捷.論適度的法律程序[J].湖南師大學(xué)報(bào)，2010,(1):63-66.

[2] [德]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞譯.江蘇：譯林出版社，2004:126.

[3] 第 5條,行政強(qiáng)制法[Z] .

[4] 第18條 、第19條、第20條、第36條,行政強(qiáng)制法[Z] .

[5] 第28條、第33條、第35條,行政強(qiáng)制法[Z] .

[6] 第25條、第39條,行政強(qiáng)制法[Z] .

[7] [美]博登海默.法理學(xué).法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:372.

[8] 翁岳生.行政法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2009.1163-1164.

[9] [英]J 賴茲.朱峰譯.法律的權(quán)威:法律與道德論文集[C].北京:法律出版社，2005:25.

[10] 馬 永.國(guó)無(wú)法不治 民無(wú)法不立[DB/OL]. http://opinion.people.com.cn/GB/17653239.html

[11] 姜明安.為什么要制定統(tǒng)一的行政程序法典[DB/ OL].http://www.people.com.cn/GB/guandian/26/20020925/830768.html.2010-7-16.

[12] 吳克強(qiáng),劉顯慶.公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012,(5):44-49.

[13] 溫家寶.執(zhí)法不得粗暴對(duì)待當(dāng)事人 不得侵害人格[DB/ OL].http://news.cnnb.com.cn/system/2010/08/27/006657842.shtml

[14] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M].嚴(yán)復(fù)譯.上海:上海三聯(lián)出版社,2009:254.

[15] 周定平.論突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)與規(guī)制[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013,(1):74-78.

On China’s Administrative Enforcement Procedures of Modesty

XIE Fen
(Hunan Police Academy, Changsha 410138, Hunan, China)

With the abundance of social material wealth, people pay more and more attention to its value, in the national administrative management, because the inf l uence of the various factors leading to the dignity discrimination and rights are violated, to feel the value of freedom and rights, but also realized in the national administrative management, administrative compulsion is a kind of limited social resources, the administrative enforcement and implementation procedure of tolerance also became a modern administrative enforcement procedure pursues the value goal of, is also compulsory administrative legislators should have the idea. Tolerance is amiable, restraint, deterring suppression, in moderation, guiding the operation of compulsory administrative procedure in China. The existence of procedures serves for power regulation, suppression, balance, and guidelines, for the procedure emphasizes limiting arbitrariness, prevents abusing power, coveting legislative or administrative authority, and infringing the solid fortress of civil rights. The paper addresses the procedure embodied compulsory administrative law of our country, combining special typical cases in the social practice in our country, and put forward some ideas about perfecting the enforcement procedure of administration after reflections upon it.

compulsory administrative procedures; modesty; law enforcement system

D922.1

A

1673-9272(2013)04-0079-06

2013-05-19

謝 芬（1983-），女，湖南漣源人，湖南警察學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：程序法方向。

[本文編校：羅 列]