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求解環(huán)境群體性事件

2012-12-29 00:00:00譚翊飛賀濤
財經(jīng) 2012年21期


  當PX項目周邊的其他化工企業(yè)也將搬遷的消息傳出時,附近的居民一片歡呼。這意味著,與廈門本島隔海相望的海滄區(qū)將徹底擺脫化工污染的陰影。
  2012年8月2日,廈門大學環(huán)境影響評價中心公布了一份環(huán)境影響評價報告簡本,這份報告把當年廈門PX化工項目用地規(guī)劃為旅游文化項目用地。五年前,這片區(qū)域的中部臨港新城被規(guī)劃為石化中下游產(chǎn)業(yè)區(qū),巨無霸的PX項目獲準在此建設。一場反對PX項目的市民“散步”行動阻止了它的落地。
  自廈門PX事件以來,全國各地的大小環(huán)境群體性事件此起彼伏。原國家環(huán)保總局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,1995年至2006年,環(huán)境信訪的總數(shù)在11年間增長了10倍之多。一位國家環(huán)保部官員在一次內(nèi)部會議上透露,近年來,因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件更以年均29%的速度在遞增。
  今年尤甚,在不到一個月時間里,四川什邡和江蘇啟東先后發(fā)生了大規(guī)模環(huán)境群體性事件,甚至引發(fā)嚴重的社會騷亂。這不僅使研究社會沖突的學者密切關注,亦引起國家環(huán)保部的高度重視。
  環(huán)境群體性事件在學界并無統(tǒng)一的嚴格定義,一般而言,泛指由于環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件。
  自2007年以來的各類環(huán)境群體性事件中,一類是項目尚未建成,公眾基于預期利益受損而聚集抗議;同時,事后救濟式維權在環(huán)境領域也未消退,因環(huán)境而造成對生命健康權、財產(chǎn)權侵害的案例仍層出不窮,如尾礦庫事故、塵肺病等引發(fā)的群體性事件。
  近年來,國家對環(huán)保問題日益重視,原國家環(huán)??偩稚駷榄h(huán)保部;項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評制度相繼建立,但是這些與環(huán)境相關的制度建設似乎未能阻止環(huán)境群體性事件高發(fā)的態(tài)勢。中國經(jīng)濟高速發(fā)展30年,環(huán)境欠賬積弊日深,隨著民眾的環(huán)境意識的提升,因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件不容忽視。
  
  長時間預警,明確的訴求
  7月28日,啟東民眾沖進市政府,圍堵市委書記,并讓他穿上環(huán)保T恤。這一幕情景通過網(wǎng)絡傳遍世界。
  事件發(fā)生之前,許多人都已經(jīng)知曉,“7月28日將有事要發(fā)生”。一些長期關注該地區(qū)的媒體記者提前得到了信息。
  這不是一場偶發(fā)的群體性事件,而是積蓄多年的反對行動無果后的爆發(fā)。
  相比于環(huán)境群體性事件,歷年的大多數(shù)群體性事件發(fā)生之前一般無法進行預判。從2009年石首23歲廚師墜樓、2011年增城新塘城管毆打擺地攤孕婦等引發(fā)的群體性事件,到2012年中山沙溪兩少年沖突引發(fā)的群體性事件均是如此,發(fā)生前夕幾乎無任何征兆,只是由于人們心中普遍的不滿情緒,經(jīng)由突發(fā)小事件而引發(fā)。中國社會科學院教授于建嶸將這類事件稱為泄憤事件。
  環(huán)境群體性事件則不同。廣東行政學院副教授程雨燕曾專門研究環(huán)境群體性事件的特點,她對《財經(jīng)》記者稱,除突發(fā)環(huán)境事故外,環(huán)境群體性事件一般有較長的醞釀及持續(xù)過程,且與環(huán)境污染的影響度正相關,因此對該類事件的指向?qū)ο蟆⑽:π院鸵?guī)模等具有一定的可預見性。
  在《財經(jīng)》記者所分析的反對大項目建設的環(huán)境群體性事件中,除四川什邡,從項目啟動到發(fā)生群體性事件只有兩年左右時間外,其余的事件,一般都在兩年以上。在長達數(shù)年的時間里,反對項目建設的人士通過各種渠道表達自己的意見和利益訴求,卻未能得到重視,直至爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件。
  不過,偶發(fā)因素往往是造成環(huán)境糾紛激化的重要因素。如大連PX事件,雖在2007年廈門發(fā)生反對PX事件時,當?shù)孛癖娨巡粷M該項目,此后反對者的行動持續(xù)未停,但并未引起重視。2010年突然抵達的臺風“梅花”將福佳大化項目的在建防波堤沖成兩段,外界傳言PX泄露,民眾被迅速動員起來,群體性事件瞬間爆發(fā)。
  2011年的內(nèi)蒙古錫林郭勒盟,牧民對于附近礦場破壞環(huán)境的不滿可以追溯到五六年前,多年維權一直無果。2011年,兩起接連發(fā)生的死亡事件,成為牧民憤怒情緒爆發(fā)的導火索,進而引發(fā)了近年來內(nèi)蒙古規(guī)模最大的群體性事件。
  在泄憤事件中,參與者發(fā)泄心中的不滿,卻提不出明確的要求,但是,環(huán)境群體性事件的訴求非常明確。
  無論是什邡還是啟東事件,參與者的目標明確——停止建設某個工程。這種現(xiàn)象也讓化解相對容易,只要項目停止建設,群體性事件的動員基礎就瞬間消失,事件能較快平息。不過,這種簡單粗放的處理方式往往造成多輸局面。
  預警時間長、有明確的利益訴求等顯著特征,使環(huán)境群體性事件爆發(fā)之前實現(xiàn)多方有效溝通成為可能。
  
  預防式維權,強動員能力
  在全國各地涉及社區(qū)公共設施建設的群體性事件中,無論是上海居民反對磁懸浮延長線建設的“散步”行為,還是廣州番禺、北京六里屯等地居民反對垃圾焚燒場選址問題,都是于潛在的危害發(fā)生前采取的行動。
  如果將群體性事件發(fā)生的原因進行分類,可以分為事后救濟型和預防式維權。前者即權益受到侵害之后,為維護個人合法權益而進行抗爭;后者則是防止權益受損而引發(fā)群體性事件。隨著民眾環(huán)保觀念的增強,預防式維權事件逐漸增多,從2007年廈門PX事件,到今年的四川什邡、江蘇啟東事件都呈現(xiàn)這一特征,項目尚在建設初期,并未產(chǎn)生實質(zhì)性的環(huán)境危害。
  相比于一般的群體性事件,環(huán)境群體性事件的動員能力更強。在啟東事件中,因為啟東并不是造紙工廠所在地,僅僅為排污地,政府也未得到稅收好處,因而本地政府和民眾的利益相對一致。
  于建嶸到啟東調(diào)研時發(fā)現(xiàn),這次群體性事件與以往不同,“只要你喊,如果這里建了這個項目,今后子子孫孫的健康都受影響,那么不論身份職業(yè),不論男女老少,都被動員起來了,因為他們都有共同的利益?!?br/>  多起環(huán)境群體性事件亦顯示,反對項目建設的力量不僅僅來自潛在的環(huán)境污染受害者,也來自于體制內(nèi)部,人大代表、政協(xié)委員、科學家等等。
  在廈門PX行動中,除了潛在的環(huán)境受害者、未來海岸小區(qū)的業(yè)主持續(xù)努力之外,廈門大學化學系教授趙玉芬牽頭發(fā)起的建議PX項目遷址的提案,影響巨大。
  在廣州南沙PX項目決策過程中,廣東省環(huán)保技術中心主任劉奕玲在廣東省“兩會”上發(fā)言公開表示反對,廣東科學院廣州地理研究所資源環(huán)境研究中心主任陳俊鴻在《南方都市報》發(fā)文建議緩建,中山市政協(xié)委員吳桂昌、何祥吉聯(lián)名向廣東省建議擱置,這些聲音與民間反對力量的互動,最終促成了決策的改變,避免了發(fā)生環(huán)境群體性事件。
  虛置的規(guī)則,“鬧大”的效應
  越來越多的環(huán)境群體性事件似乎傳出了這樣一個信號,只要發(fā)生群體性事件,項目就會被叫停。
  這將項目建設帶入了死循環(huán)——一鬧就停,無論前期經(jīng)過了多少實地調(diào)研和論證程序。這些前期的程序可能包括項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評。
  從程序設計角度看,作為這些公共設施和項目的利益相關人,公眾應具有充分的表達意見、談判和博弈的權利。中山大學政治與公共事務管理學院教授何艷玲認為,如果在決策環(huán)節(jié)利益相關人的參與不夠充分,那么在其知情后的強烈反應是可以預見的。那么,為何在群體性事件發(fā)生之前,雙方不能實現(xiàn)有效溝通呢?
  根本原因在于,現(xiàn)有的環(huán)境利益沖突協(xié)商機制不能滿足民眾的需要,因此往往以非制度化和非常規(guī)的方式來解決利益協(xié)商問題。
  2002年九屆全國人大常委會通過了《環(huán)境影響評價法》(下稱《環(huán)評法》),該法規(guī)定在規(guī)劃通過和項目建設之前,都必須進行環(huán)境影響評價,預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響。
  但環(huán)評造假并不鮮見。比如,在對建設項目環(huán)境影響評價中,衛(wèi)生防護距離是一個重要的指標,但是近年來發(fā)生的血鉛超標事件中屢屢出現(xiàn)衛(wèi)生防護距離造假。在浙江德清血鉛超標事件中,為浙江海久電池有限公司編制的環(huán)評報告“遺漏”了500米范圍內(nèi)的113戶居民;廣東河源紫金血鉛超標事件中,環(huán)評報告居然顯示,廠區(qū)周邊500米的衛(wèi)生防護距離內(nèi),常住居民400多人的村莊為空地,129戶村民人間“蒸發(fā)”;江西宜豐血鉛兒童事件中,鉛酸蓄電池廠與附近學校的距離不超過300米。
  此外,公眾參與是環(huán)評過程中必不可少的一環(huán)?!董h(huán)評法》第五條規(guī)定,國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。
  但是如何“考慮”這些意見,以及在環(huán)評審核中,公眾意見對環(huán)評能否起作用和起多大作用,這部法律并未明確。
  在四川什邡的鉬銅項目開工前,附近村民收到了村委會發(fā)放的“環(huán)境影響評價意見表”,意見表中列出了項目基本情況、項目對當?shù)氐暮锰?,卻沒有列出可能發(fā)生的環(huán)境風險。
  更為惡劣的是,秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電項目的一份環(huán)評報告稱,公示期間在建設地潘官營村等區(qū)域發(fā)放公眾參與意見調(diào)查表100份,被調(diào)查公眾均同意項目建設,且附錄了100份調(diào)查表。然而,當?shù)鼐S權村民代表按照調(diào)查表進行逐戶核實,結果表明:有64位村民稱既未見、也未簽署過該調(diào)查表,其他還有該村根本不存在的人員、死亡人員、在逃人員等36位。
  2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》要求環(huán)保部門公開建設項目環(huán)評受理情況,包括建設項目的環(huán)境影響評價文件及受理審批結果和建設項目竣工環(huán)境保護驗收結果。
  依據(jù)此辦法,每一位公民、法人和其他組織皆可申請環(huán)保部門提供政府環(huán)境信息。環(huán)保部門應當在收到申請之日起最多不超過30個工作日內(nèi)予以答復。
  但是在啟東事件中,雖然排污入海工程涉及到啟東的利益,不少當?shù)鼐用穹Q并未收到過征求意見的調(diào)查,且在其后長達數(shù)年通過信訪、起訴和申請游行等表達利益訴求,始終未得到項目建設主體和環(huán)保部門的積極回應。
  對于環(huán)評制度存在的問題,多年從事環(huán)境污染受害者法律援助和研究的中國政法大學教授王燦發(fā)對《財經(jīng)》記者稱,一直以來,許多地方在開發(fā)建設中,沒有真正把環(huán)評作為決定項目是否建設的根據(jù)。征求公眾意見往往走過場,甚至弄虛作假,這樣的環(huán)境影響評價作用實在有限。他建議,“必須對現(xiàn)有的環(huán)境制度進行徹底改造。”
  主管部門錯位,司法難以糾偏
  什邡鉬銅項目、啟東排海工程項目等皆在發(fā)生群體性事件后,政府一紙命令取消建設項目。相比之下,此前廈門市對于PX項目的做法相對溫和,在撤銷項目前,仍經(jīng)過了一定的公眾參與的程序。
  在發(fā)生群體性事件、廈門PX項目被宣布緩建后,當?shù)貎煞輬蠹埲目橇嗽搮^(qū)域的規(guī)劃環(huán)評報告簡本,公開征求意見,并舉行網(wǎng)絡投票,召開座談會,邀請反對派意見領袖參會,絕大多數(shù)參加座談的人士反對在前述地塊建設PX項目。
  2009年8月,國務院常務會議通過的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》對于吸收公眾意見的規(guī)定頗為具體。如一些專項規(guī)劃“應當在規(guī)劃草案報送審批前,采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式,公開征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見”。對于存在重大分歧的,“應當采取論證會、聽證會等形式進一步論證?!?br/>  正是在這部條例通過前五個月,廈門PX項目遷址得到國家發(fā)改委的批復同意。
  一位環(huán)保系統(tǒng)官員對《財經(jīng)》記者稱,“現(xiàn)在一些地方接到大項目后都是一把手掛帥,成立工作組,環(huán)保、國土、水利,各司其職去中央拿批文,誰拿不到找誰負責。在這個體制下,環(huán)保部門做的工作不是如何與公眾一起保護環(huán)境,而是千方百計幫助項目主體拿到批文,其實已經(jīng)站在了環(huán)保的對立面。”   即使環(huán)保部門錯位,環(huán)評制度存在漏洞,作為行政程序,其應受到司法程序的監(jiān)督。然而,通過司法程序?qū)徱曉诮椖康膫€案鳳毛麟角。
  無論是行政訴訟程序,還是民事訴訟程序,環(huán)境訴訟都面臨諸多困難。環(huán)境污染事實和受害者的受害事實之間建立因果關系,需要科學專業(yè)知識支撐,而且環(huán)境案件一般涉及大項目,影響人數(shù)眾多。即使勝訴,又面臨定損鑒定等諸多難題。
  長期從事環(huán)境訴訟業(yè)務的北京盈科(武漢)律師事務所律師曾祥斌對《財經(jīng)》記者稱,環(huán)境案件往往被地方定性為敏感案件,律師接案也受到干預。
  啟東事件發(fā)生前,當?shù)孛癖娢新蓭煻啻吻巴暇┦兄性禾崞鹦姓V訟,要求撤銷江蘇省發(fā)改委的相關批文,但是未被受理。曾祥斌分析,針對環(huán)境大項目,“無論你起訴政府,還是企業(yè),當?shù)卣家詾槟闶呛驼^不去?!?br/>  在得不到合理解決的情況下,很多環(huán)境糾紛會轉(zhuǎn)化為環(huán)境群體性事件。通過群體性事件把糾紛鬧大,反而成了環(huán)境維權的便捷途徑。
  清華大學社會學系教授孫立平率領的一個社會發(fā)展研究課題組研究認為,把事情“鬧大”的主要原因,是公民利益表達管道淤塞所致。
  鄰避運動興起,共識如何達成
  實際上,中國的環(huán)境維權群體運動與其他各種維權活動和利益表達活動一樣,“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”的規(guī)律貫穿其中。
  天津師范大學政治與行政學院副教授韓志明稱,這一邏輯“深刻反映出當代中國公共治理中的一些共通性或規(guī)律性的問題”,即只有將問題公開化,引起社會公眾的廣泛關注,形成強大的輿論壓力,才能獲得政府及其官員的重視,推動問題得到處理或解決。但遺憾的是,解決的決策過程又缺乏科學論證。
  在啟東事件后,經(jīng)過多年科學論證的污水排海管道工程被永久叫停,工程爛尾。盡管啟東當?shù)貪O業(yè)可暫避風險,但造紙廠的污水將只能排入長江,而多地居民的飲用水取自長江下游,這實際上造成了一個多輸?shù)木置妗?br/>  西方社會亦因生產(chǎn)技術轉(zhuǎn)型和工業(yè)的發(fā)展,而發(fā)生過激進的環(huán)保運動。回看20世紀70年代的美國,垃圾處理設施的選址問題曾引發(fā)一系列的沖突,公眾出于對居住環(huán)境、生活質(zhì)量、公共安全,甚至是房屋價值的擔心,反對政府或者廠商在自家小區(qū)附近興建垃圾填理場、焚化爐、機場等設施。
  到上世紀80年代,這種觀念一度成為美國當時的“大眾政治哲學”,《紐約時報》將其命名為不折不扣的“鄰避時代”。從1980年到1987年,美國預定興建的81座廢棄物處理場,由于居民的強烈反對,最后只有8座順利完成。
  公眾對鄰避設施的反感,直接來源于對風險不確定性的擔憂。澳門理工學院公共政策行政學教授婁勝華等曾撰文稱,政策制定者和專家往往從技術角度定義風險,而在社區(qū)居民看來,風險主要源于一種主觀感受。技術風險是可以實際度量的,而感知風險則往往難以度量,這也導致沖突雙方各執(zhí)己見,難以調(diào)和。
  隨著鄰避運動的發(fā)展,形成了兩大協(xié)商方式:回饋補償和緩解風險。早在1980年,美國威斯康星州進行的一項核廢料儲存場設置的民意調(diào)查表明,當采取補償回饋與風險減輕方案后,公眾的反對比例從71%下降到47%。
  與金錢、實物或其他補償方式相比,緩解風險方式更為有效。最關鍵的緩解措施就是從法律和制度上確立一套開放的參與程序,與小區(qū)居民共享選址決策權力,將鄰避設施的選址方式從“決定—宣布—辯護”的傳統(tǒng)形式,轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c、自愿、合作”的形式。
  在臺灣,初期廠商主要靠私底下的協(xié)調(diào)來推進項目。臺北大學公共行政暨政策學系教授丘昌泰說,“協(xié)調(diào)結果若標準不一,會引起更多的爭議。”
  1995年,臺灣通過《環(huán)境影響評估法》,規(guī)定公共設施或企業(yè)投資項目的審議過程中,業(yè)主必須提交《環(huán)境影響評估報告》,且須向當?shù)孛癖娬f明。比如,以各種形式進行風險溝通,讓支持者走出來,反對者能夠接受,有的業(yè)主甚至會挨家挨戶說明項目的必要性,舉辦各種活動加以宣傳說明,舉辦辯論大會。
  同時,鼓勵業(yè)主提出更優(yōu)惠的環(huán)境回饋辦法,如為小區(qū)興建圖書館、溫水游泳池、運動場、活動中心,給予老人福利津貼,給予學生獎學金,減免電費等;當?shù)卣矔涮捉o予優(yōu)惠措施,如對當?shù)鼐用駵p免地價稅、房屋稅或其他法定的項目等。環(huán)境回饋的方法一般極為有效。在獲得當?shù)孛癖姷闹橥夂?,才能進入“環(huán)境影響評估”的法律程序,獲批后,才能立項。
  當然,即使在環(huán)評程序中存在不當,司法程序亦可以糾正錯誤的行政決策。2010年,香港66歲老太太朱綺華就港珠澳大橋香港段兩份環(huán)境影響評估報告向法院申請司法復核,稱該報告未評估在空氣質(zhì)量指標中未提及的污染物,要求推翻特區(qū)政府批出的環(huán)境許可證。2011年4月,香港高等法院裁定香港環(huán)保署2009年完成的環(huán)保報告無效。
  不過,在美國興建鄰避設施的阻力變得越來越少時,2011年情況發(fā)生了逆轉(zhuǎn),日本核電站泄漏導致核恐慌卷土重來,人們開始擔心煙霧污染,反對開發(fā)成為環(huán)保人士的“下意識動作”。美國《時代》雜志也將鄰避主義的抬頭評為當年十大環(huán)保事件。
  這一年,環(huán)保人士取得了一系列的成功,例如迫使奧巴馬政府推遲美加跨國輸油管道項目(Keystone XL)的修建計劃,內(nèi)布拉斯加州的公眾因擔心管道可能發(fā)生泄漏事故,強烈反對這條管道穿過該州。
  鄰避主義的消極一面正在顯現(xiàn)。為遏制氣候變化而對能源經(jīng)濟進行改革,可能要在沙漠地區(qū)部署太陽能電池板、利用沿海地區(qū)的風能發(fā)電以及建造新的核電站,但所有這些舉措都會遭到鄰避運動的反對。在經(jīng)濟學界看來,當公眾首要的考慮都是自家后院時,工業(yè)與經(jīng)濟很容易就因此陷入停滯,伴隨而來的失業(yè)與收入銳減,將最先沖擊藍領和低收入的家庭。
  很多經(jīng)濟學家認為,環(huán)境公平不應像傳統(tǒng)方法那般通過禁止設廠來達成,而應在政府的導引與監(jiān)督下,讓污染的排放方與受污染方經(jīng)由磋商來取得“價格”的共識。
  2012年8月6日,國家環(huán)保部退回新疆紫光永利精細化工有限公司年產(chǎn)5萬噸氰化鈉的項目環(huán)評報告書,原因之一為該項目環(huán)境影響評價公眾參與代表性不充分,環(huán)境保護目標調(diào)查不全面。這在以往的環(huán)評審批中并不多見。
  據(jù)一位接近環(huán)保部的人士透露,針對今年以來越來越多的環(huán)境群體性事件,環(huán)保部正在研討增加環(huán)境影響評價中公眾參與部分的權重?!跋冉缍ɡ嫦嚓P人,比如下風向的一定范圍、水源下游的居民等等,然后強制規(guī)定這些利益相關人中,必須有一定比例的人在環(huán)評階段被征求意見?!彼f。
  增強公眾參與在環(huán)評中的重要性,還需要配套機制改革?!耙月犠C會為例,圓明園防滲工程曾召開聽證會,但是耗費了環(huán)評司數(shù)位官員兩個月時間的準備,而整個環(huán)保部的環(huán)評司也就十幾個人?!币晃画h(huán)保部官員對《財經(jīng)》記者說。而且,聽證會需要經(jīng)費,不能臨時申請,只能根據(jù)前一年的預算確定。
  如果沒有相關的配套改革,僅擴大公眾參與也是不可承受之重。改革將是一連串的事件。
  本刊記者鄢建彪、實習生鄧學對此文亦有

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