隨著湖南永州上訪者唐慧被勞教事件的發(fā)酵，勞動教養(yǎng)制度再次成為眾矢之的。民眾、媒體、學(xué)者、人大代表甚至官員，紛紛加入了要求改革或者廢除這一制度的陣營。
　　這不是第一波反對勞教制度的浪潮。自2003年收容遣送制度被廢除后，意欲取代勞教制度的立法——《違法行為矯治法（草案）》（下稱矯治法草案）被連續(xù)列入第十屆和第十一屆全國人大立法計劃。在此期間召開的每次“兩會”，均有多名全國人大代表提出相關(guān)議案，僅重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林一人，就連續(xù)九年提案改革這一制度。
　　但已列入立法計劃的法律草案，在實際審議中卻未見蹤影。
　　十年來，反對聲或高或低，從未消失，但勞教制度巋然不動。“全國人大法工委曾經(jīng)召集公檢法司多家開會討論矯治法草案，以取代勞教制度，每次都是公安部門一家反對，最終不了了之。”司法部研究室主任王公義透露。
　　矯治法草案的主旨是，將現(xiàn)行勞教的決定權(quán)交予法院，以實現(xiàn)勞教制度的司法化。而這條，往往被公安部門以“維護社會治安和穩(wěn)定需要”為由而反對。
　　勞動教養(yǎng)制度為中國獨有，是一種長時間剝奪人身自由，并實施強制性教育改造的行政措施，對象是違法但夠不上刑事處罰的人員。中國社科院研究員于建嶸認為，現(xiàn)行勞教制度已從最初的一種政治斗爭工具，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S穩(wěn)手段，輕微違法的進城務(wù)工者、上訪者、有異議者等，都成為勞動教養(yǎng)的適用對象。
　　經(jīng)過十年來的公開討論，作為一種不經(jīng)審判而長期剝奪公民人身自由的制度，勞教制度“違憲、違法”是社會共識，改革已到臨界點?；蚋幕驈U，均可討論，但不能接受的是，維持原狀，原地踏步。
　　立法挫折
　　相比勞教制度，討論中的違法行為矯治制度的性質(zhì)、決定程序和執(zhí)行方法，都更加合理、合法
　　作為第十屆和第十一屆全國人大代表，陳忠林記得，2004年在要求改革或者廢除勞動教養(yǎng)制度的議案上簽字的全國人大代表即達到420名，超過全部人數(shù)的十分之一。此前一年，廣州“孫志剛事件”直接導(dǎo)致收容遣送制度被廢止，也促使全國人大代表們立意改革負面影響更大的勞教制度。
　　2005年2月，第十屆全國人大常委會宣布，用以取代勞教制度的《違法行為矯治法》已列入當年立法計劃。該法由全國人大法工委起草，計劃于當年4月上會審議。
　　當時曾參與討論的王公義介紹，相比勞vRK3VmTigZmAlvZ+cdA5XQ==教制度，討論中的違法行為矯治制度的性質(zhì)、決定程序和執(zhí)行方法，都更加合理、合法。
　　首先，決定程序準司法化。針對勞教審批權(quán)由公安機關(guān)一家掌握，缺乏有效監(jiān)督和制約的問題，矯治法草案增加了被勞教人員的申辯權(quán)。被公安機關(guān)決定勞教的人員，如果對決定不服可以申辯，可以到法院申訴，由法院裁決勞教決定是否有效。同時，該草案還規(guī)定，當事人可以請律師來辯護，還可以申請聽證。
　　其次，期限縮短。矯治時間被限制為半年到一年半，最長不超過一年半。而勞教時間最長可達四年。
　　執(zhí)行方式，則轉(zhuǎn)變?yōu)榘腴_放。王公義說，按照當時的矯治法草案，管理違法行為矯治的場所，是半開放和開放式的。半開放，是指在矯治場所內(nèi)部開放，對外不開放。矯治對象在場所內(nèi)可以自由活動，但不能離開。開放式，則是指矯治對象周末可以回家，平時也可以請假回家。
　　“一旦改革后，所有的違法行為矯治場所都將沒有鐵窗、鐵門，實行人性化的管理。”王公義介紹，司法部在此之前已經(jīng)開始在一些省、市勞教所拆除鐵門、鐵窗，“今后的勞教所都要學(xué)校化”。
　　中國政法大學(xué)副校長馬懷德也提及，矯治法草案將其矯治對象嚴格限制在法定范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)隨意擴大勞動教養(yǎng)適用范圍的不當現(xiàn)象。
　　最初的幾次會議后，王公義等立法者感受到了阻力：“這部法律最重要的是將勞教制度的決定權(quán)交給法院，這樣一來，公安部門不同意。他們的意見是，可以給，但是如果社會治安亂了、出現(xiàn)問題，到時不要找我。”草案擱置了。2005年4月，《違法行為矯治法》未能如約上會審議。
　　同樣的情節(jié)，在2010年重演。
　　2010年3月10日，全國人大常委會法工委副主任李飛在新聞發(fā)布會上表示，《違法行為教育矯治法》的起草工作開展了幾年，也列入了當年的立法工作計劃。該法是對勞動教養(yǎng)制度的改革和規(guī)范，在總結(jié)了實踐經(jīng)驗之后，按照中國加入的有關(guān)國際公約、結(jié)合實際情況制定的一部法律，還在起草和修改的過程中?！斑M度會加快，也列入了我國司法改革的日程中去?！崩铒w說。
　　但原定在這年4月上會的計劃最終沒有實現(xiàn)。據(jù)參與當時立法討論的馬懷德透露，公安部曾專門開會邀請了六七名專家，與會的大多數(shù)公安系統(tǒng)人士其實也認同應(yīng)有所調(diào)整和變化。
　　司法“雞肋”
　　作為勞教制度的執(zhí)行者，司法部門和其轄下的勞教所對這一制度存在的問題，體會頗深
　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對《財經(jīng)》記者說，《違法行為矯治法》被擱置的原因很多。尤其是目前群體性事件多發(fā)，如果廢除勞教制度，主管部門自然擔心對“維穩(wěn)”不利。勞動教養(yǎng)程序上比較“快”，實踐中，縣級公安機關(guān)就可以自行決定。
　　姜明安介紹，最早提出的立法形式是《勞動教養(yǎng)法》，試圖用法律重塑勞教制度，但這個法律經(jīng)過討論后沒有啟動；當時也有刑法學(xué)者提出可借鑒國外《保安法》，但沒有動靜；此外，制定《行政處罰法》時，也曾考慮將勞教作為一種行政處罰方式納入，但是勞教太復(fù)雜，納入并不適合，因此最終也未實現(xiàn)。
　　作為勞教制度的執(zhí)行者，司法部門和其轄下的勞教所對這一制度存在的問題，體會頗深。于建嶸不久前給國內(nèi)部分勞教所所長做講座時說，“當著他們的面，我就批判勞教制度。他們聽了還給我鼓掌，說這個東西就是要廢除?！?br/>　　今年8月12日，于建嶸收到一封自稱“年輕的勞教警察”的信件，其中寫道：“上個月，我們勞教所新收容了一名歲數(shù)很大的勞教人員，該學(xué)員身體情況不好，不符合收容的體檢標準，但是由于連年上訪，地方政府壓力很大，然后他們通過各種渠道給我們勞教所施加壓力，最后還是被收容?！?br/>　　調(diào)研過很多勞教所的王公義說，勞教所會對所有勞教人員審查一遍，發(fā)現(xiàn)不合理案件時，只能告知檢察院行使監(jiān)督權(quán)，由檢察院通知公安，但公安很少撤銷案件。
　　勞教所在減免勞教人員勞教期限上有一定權(quán)力，一般實行百分制，對于表現(xiàn)比較好的勞教人員，每年會有1個－2個月的減免。
　　河北省一位勞教所官員告訴《財經(jīng)》記者，按照《警察法》，不管是公安、監(jiān)獄警察還是勞教所警察，都是“人民警察”，工資待遇都是按照公務(wù)員開列。該官員說，“我們很多人不反對撤銷勞教制度，撤銷，我們的飯碗也丟不了?！?br/>　　獄警和勞教所警察等俗稱司法警察，但實際上在法律上并沒有這樣的分類，除臂章、制服有差異外，司法警察和公安警察一樣是“警察”，兩者的證件分別由司法部和公安部頒發(fā)。
　　勞教所人員、編制和工資都不歸公安管理，在特殊津貼方面略少于公安。王公義透露，目前被勞教人員共約6萬人（另有戒毒人員20多萬），勞教所干警亦有6萬－7萬人。許多地方勞教人員少，財政撥款和合同收入也相應(yīng)較少。
　　上述河北勞教所官員透露，其所在勞教所收入之一是進行來料加工，比如衣服、雨衣、鞋帽加工，也有一些食品加工。每個大隊都有加工指標，從數(shù)萬元到十多萬元不等，與被勞教人數(shù)相關(guān)。這些收入所里按一定比例返還，返還費用主要用于勞教人員的工資，以及貼補管教干部的加班費。
　　勞教“大籮筐”
　　在全國勞教人員中，慣偷等慣犯比例最大，約占30％，賣淫嫖娼排第二，再次是尋釁滋事、打架斗毆，這三種類型占大多數(shù)
　　這位勞教所官員介紹，以其所在勞教所為例，勞教人員的構(gòu)成比例中，盜竊和尋釁滋事最多，非法傳銷次之，再次是上訪。但按照管理的難易程度來說：上訪的最難管。
　　在河北省成立了戒毒勞教所和女子勞教所之后，戒毒人員、賣淫人員以及女子尋釁滋事者都被專門看押。其中女子勞教所中，70％以上人員是賣淫女。
　　據(jù)王公義透露，在全國勞教人員中，慣偷等慣犯比例最大，約占30％，賣淫嫖娼排第二，再次是尋釁滋事、打架斗毆，這三種類型占大多數(shù)。
　　隨著社會形勢的變化，勞教人員的結(jié)構(gòu)一直在發(fā)生變化。
　　最早的勞教人員，主要是“不夠刑事處罰的反黨、反革命分子”，這是配合當時的“三反”“五反”“反右”等政治運動。1957年8月1日，全國人大常委會第78次會議批準了《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（下稱《決定》），正式確立了勞教制度。在此之前的1955年，勞教場所已經(jīng)被建立起來。
　　值得注意的是，根據(jù)《決定》，勞動教養(yǎng)既是強制性教育改造措施，也是一種安置就業(yè)辦法。在當時，勞教人員按照其勞動成果獲得工資。目前，勞教所的勞教人員也有工資，各地多少有別，一般較低。上述河北勞教所勞教人員月工資在20元-30元，在重慶涪陵勞教戒毒所，只有8元。
　　王公義說，文化大革命期間，全國勞教人員數(shù)量最少，僅剩5000多人，基本處于停頓狀態(tài)。
　　1979年11月，第五屆全國人大常委會批準國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》（下稱《補充規(guī)定》），這是關(guān)于勞動教養(yǎng)制度的第二個法律文件。
　　《補充規(guī)定》確立了勞動教養(yǎng)委員會制度：省、自治區(qū)、直轄市和大中城市政府成立勞動教養(yǎng)管理委員會，由民政、公安、勞動部門的負責人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)的工作。規(guī)定還確定了勞動教養(yǎng)的期限：一般為一年至三年，必要時延長一年。
　　1980年，國務(wù)院將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)，將原來被采取這兩項措施的部分輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子也納入勞動教養(yǎng)制度。
　　隨著改革開放的深入，賣淫嫖娼、賭博等行為增多，而公安部門對此的處理，以內(nèi)部文件的方式納入勞動教養(yǎng)的范圍，擴大了勞教對象。
　　1982年1月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部制訂的《勞動教養(yǎng)試行辦法》（下稱《試行辦法》），將勞教人員范圍從城市擴大到農(nóng)村，并規(guī)定了“罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子”“有流氓、賣淫、盜竊詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的”等六種勞教人員。
　　姜明安認為，1982年《試行辦法》發(fā)布時的社會狀況與現(xiàn)在有很多區(qū)別，上述范圍后來演變成“大籮筐”，許多不適宜的東西也往里裝。
　　2005年9月13日，公安部發(fā)布《關(guān)于進一步加強和改進勞動教養(yǎng)審批工作的實施意見》，將賭博、淫穢物品相關(guān)行為納入勞教調(diào)整范圍。同時，為回應(yīng)當時改革勞動教養(yǎng)的呼聲，該意見同時規(guī)定：律師可以代理勞動教養(yǎng)案件，全面實行聆詢（勞動教養(yǎng)委員會當面聽取擬被勞教人員意見的制度），并將最高刑期從四年縮短為兩年。
　　2009年，中央政法委《關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，正式將違法鬧訪者納入勞教對象。
　　合法性缺失
　　有關(guān)勞教制度的兩個法律文件雖然經(jīng)過全國人大常委會批準，但從立法程序和內(nèi)容來看，并不符合法律的實質(zhì)和形式要件
　　對勞教制度而言，缺乏合法性基礎(chǔ)一直是其軟肋。
　　王公義認為，有關(guān)勞教制度的兩個法律文件誕生于1957年和1979年，雖然經(jīng)過全國人大常委會批準，但從立法程序和內(nèi)容來看，并不符合法律的實質(zhì)和形式要件。而目前作為勞教主要依據(jù)的《試行辦法》，是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部文件，只能視為部門規(guī)章。
　　陳忠林認為，《試行辦法》取消了勞動教養(yǎng)的“就業(yè)安置”性質(zhì)，并不再以“生活無出路”或“屢教不改”為必備條件，這改變了勞動教養(yǎng)的性質(zhì)，使其喪失了原有的法律依據(jù)，造成勞動教養(yǎng)制度與憲法、法律以及有關(guān)國際人權(quán)公約的沖突。
　　《憲法》第37條規(guī)定，“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”
　　同時，中國政府簽署但未經(jīng)全國人大批準的聯(lián)合國《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定：“人人有權(quán)享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”；“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。
　　而勞動教養(yǎng)是未經(jīng)審判、未經(jīng)正當程序限制公民人身自由的制度，與上述規(guī)定直接沖突。
　　其次，實際運行中，勞動教養(yǎng)審批由公安機關(guān)而非勞動教養(yǎng)委員會負責，大部分經(jīng)由市級公安機關(guān)的法制處作出處理決定、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字即可?！氨热鐚τ谏显L人員，已經(jīng)被決定勞教了，或者在勞教所待了一段時間，突然就被放了?！鄙鲜龊颖笔诮趟賳T說，勞教制度的程序比較靈活，或者說長官意志體現(xiàn)明顯。
　　2002年4月，公安部頒布的《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》開始實施，正式將勞動教養(yǎng)的決定主體納入公安系統(tǒng)。其第二條稱：“各省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團公安局和地、地級市、州、盟公安局（處）設(shè)立勞動教養(yǎng)審批委員會，作為同級勞動教養(yǎng)管理委員會的審批機構(gòu)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本規(guī)定審批勞動教養(yǎng)案件，并以勞動教養(yǎng)管理委員會的名義作出是否勞動教養(yǎng)的決定。勞動教養(yǎng)審批委員會的日常工作由本級公安機關(guān)法制部門承擔?！?br/>　　同時，這部規(guī)章確立了公安部門的應(yīng)訴資格：“被勞動教養(yǎng)人員因不服勞動教養(yǎng)決定提起行政訴訟的，公安機關(guān)應(yīng)當以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義依法參加訴訟?！?br/>　　北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂認為，勞教管理委員會名不副實，由公安機關(guān)主導(dǎo)，有提高工作效率的考慮，但也失去了監(jiān)督，勞教管理機關(guān)在行使審批權(quán)時前期不公開不透明，到后期即便公開也缺乏嚴格的程序，陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、請律師介入等權(quán)利沒有得到足夠尊重。
　　“勞動教養(yǎng)的對象從誕生之日起就在不斷發(fā)生變化，由小變大，由窄變寬，在實際操作中容易出現(xiàn)失范問題?！闭恐袠氛f。
　　廢立之間
　　針對勞動教養(yǎng)制度，法學(xué)界基本分為兩派觀點：一派力主廢除，一派主張改革
　　在于建嶸看來，改革勞教制度面臨的阻力之一，是地方政府認為這個制度好用，是“地方維穩(wěn)”需要?！笆紫纫闱宄裁唇蟹€(wěn)？穩(wěn)是要維持法律秩序的穩(wěn)定性，勞教是維穩(wěn)還是破壞呢？”于建嶸說。
　　中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長何兵認為，地方政府要轉(zhuǎn)變思路，不能認為“把人關(guān)起來就穩(wěn)定了”。
　　針對勞動教養(yǎng)制度，法學(xué)界基本分為兩派觀點：一派力主廢除，一派主張改革。
　　于建嶸是主廢派之一。他認為，勞教制度本質(zhì)上是一種司法程序外的社會控制手段，被行政權(quán)用來單方面、高效率地剝奪公民人身自由，是公權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯。勞動教養(yǎng)與國家初建時的政治生態(tài)和社會治理理念是一致的，但現(xiàn)在違憲、違法，違反法治精神?！爸挥袕U止才能明確表示執(zhí)政者‘依法治國’的決心?！?br/>　　于建嶸還認為，勞教制度沒有存在的必要?，F(xiàn)行刑事處罰制度本身就包含了管制、拘役等輕微懲罰，《治安處罰法》則可懲處輕微違法行為，沒有必要將勞教制度改造成輕罪制度、獨立于刑罰與行政處罰之外的處罰制度、保安處分化等，也沒有必要為其建立一套獨立的審批程序并成立獨立的審批機構(gòu)。即使確實希望建立輕罪制度等，也可以另起爐灶。
　　不過，還有不少學(xué)者支持通過立法方式進行改革，改革的核心問題即賦予這一制度合法性基礎(chǔ)。
　　王公義主張，應(yīng)由全國人大正式通過實施《違法行為教育矯治法》，但其矯治時間應(yīng)與《刑法》相銜接，以不超過半年為界。同時，將勞教決定司法化，在人民法院建立輕罪法庭，專門處理勞教決定，以簡易方式獨任法官決定，不得上訴，以改變目前公安機關(guān)行政決定的格局。
　　姜明安認為勞教制度出路有三：
　　其一，要通過法律途徑來重新明確確立勞教的標準、條件和范圍；
　　其二，必須明確勞教判決的法律程序。應(yīng)遵循正當法律程序，即說明理由、聽取申辯和職能分離以及公開、公正的程序。應(yīng)設(shè)立有相對獨立性的裁決機構(gòu)；裁決應(yīng)實行聽證制度，聽證原則上公開，允許相對人與調(diào)查、指控機構(gòu)辯論；相對人在聽證中所作的申辯，裁決機構(gòu)認為有理的應(yīng)予采納；
　　其三，完善勞教對象的救濟途徑。在裁決階段，對裁決不服，可以申請復(fù)議或提起訴訟；在實施勞教或矯治階段，對勞教措施、方式，實施的懲戒行為不服，同樣應(yīng)該可以申請復(fù)議或提起訴訟。
　　在姜明安看來，最好能將之納入《刑法》，這樣的保障最為有力。決定勞教應(yīng)經(jīng)過辯論和兩審終審。如果不能，可以簡化過程，由公安機關(guān)經(jīng)過聽證程序外加法院簡單的一審程序。但必須要經(jīng)過法律，也不能走復(fù)雜程序。
　　“勞教制度實行這么多年，造成太多問題，到了需要根本性改變的時候了?！苯靼?/p>