“十二五”規(guī)劃發(fā)布實(shí)施以來，普遍的意見認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是帶動(dòng)中國未來十年至二十年經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高速發(fā)展的一個(gè)主要?jiǎng)恿?。國?wù)院高層也多次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大的潛力所在，是改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、刺激消費(fèi)的重要依托。但是，如何讓城鎮(zhèn)化成為未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，各方有不同的理解。
　　城鎮(zhèn)化不能倒果為因
　　多數(shù)地方政府和不少專家仍把重點(diǎn)放在做大城鎮(zhèn)規(guī)劃、投資基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、興建工業(yè)園區(qū)，以此讓農(nóng)村變城鎮(zhèn)，在此建設(shè)過程中吸收更多農(nóng)村就業(yè)。這基本上是過去二三十年中國所走的道路。
　　這樣以物為主的城鎮(zhèn)化，還是重在投資，可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但資源環(huán)境和資金成本也非常高，而且會(huì)進(jìn)一步加劇結(jié)構(gòu)失衡，難以持續(xù)。
　　其實(shí)，在描繪城鎮(zhèn)化可以帶來的各種好處之前，我們應(yīng)厘清一些對(duì)城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。不少人把城鎮(zhèn)化看作因，認(rèn)為如果我們（尤其是政府）能想辦法，比如修路蓋樓，把更多人變成“城里人”，大家的收入就會(huì)提高，經(jīng)濟(jì)就會(huì)發(fā)展。
　　城鎮(zhèn)化實(shí)際上是伴隨工業(yè)化的一個(gè)自然過程。在工業(yè)化的過程中，原來主要從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)、生產(chǎn)力低下的勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移到非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，其生產(chǎn)力大幅提高，勞動(dòng)收入也相應(yīng)大幅增長(zhǎng)。已經(jīng)轉(zhuǎn)入非農(nóng)行業(yè)的勞動(dòng)者，不管是留在家鄉(xiāng)還是遷往外地大城市，其生活和交通方式也已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)方式，而其需要的公共服務(wù)也是城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)。在這個(gè)過程中，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，而相應(yīng)的需求也會(huì)刺激城鎮(zhèn)公共服務(wù)的發(fā)展以及居民消費(fèi)的提高。
　　不過在中國，因?yàn)閼艏贫鹊热藶橐蛩?，城?zhèn)化的步伐明顯滯后于工業(yè)化的步伐。已經(jīng)轉(zhuǎn)入非農(nóng)行業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者，在城市環(huán)境中生活上十年也不能成為“城里人”，只能被稱為“農(nóng)民工”。
　　在黃金工作年齡，他們到城鎮(zhèn)打工，沒有工作或老了，就不得不離開曾經(jīng)工作的城鎮(zhèn)，因?yàn)檫@里沒有為他們提供養(yǎng)老服務(wù)和安家的條件，他們的子女也不能像城鎮(zhèn)居民那樣到城鎮(zhèn)公立學(xué)校就讀。農(nóng)民工及其家庭成員，享受不到與城里人同樣的子女入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老等基本社會(huì)福利待遇，因此他們一方面需要更多為自己和家庭積累審慎性儲(chǔ)蓄，另一方面也難以放棄最后的保障線——土地。
　　過去以物為主、由土地財(cái)政支撐的城鎮(zhèn)化，雖然帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和投資的大幅增長(zhǎng)，但對(duì)刺激消費(fèi)需求的作用十分有限。為此，許多專家學(xué)者建議，以戶籍改革為突破口，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、刺激消費(fèi)。
　　戶口背后是公共服務(wù)
　　然而，戶籍改革在許多地方有極大阻力。地方政府對(duì)戶改的抵觸是可以理解的，而且很難靠中央的行政命令消除。因?yàn)閼艏淼氖浅青l(xiāng)差距，特別是各級(jí)別城市差距非常大的公共服務(wù)和福利，而目前各地方政府不同的財(cái)力、財(cái)源，也制約了其擴(kuò)大公共福利開支的能力和動(dòng)力。
　　其實(shí)，真正制約農(nóng)民工消費(fèi)的不是戶口本身，而是它背后所代表的公共服務(wù)和社會(huì)福利。如果要以城鎮(zhèn)化的發(fā)展刺激居民消費(fèi)，最核心的不是一紙戶口本身，而是要改革地方政府提供公共服務(wù)的動(dòng)力和能力，形成城鄉(xiāng)一體化、更加公平的公共服務(wù)體系。
　　隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)步，從農(nóng)村比較容易轉(zhuǎn)移出來的年輕人口已經(jīng)不多，愿意背井離鄉(xiāng)、過著遠(yuǎn)離家人的集體生活的勞動(dòng)者就更少。
　　如果要推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移更多勞動(dòng)者，增加勞動(dòng)力供應(yīng)，就需要城鎮(zhèn)公共服務(wù)的改革，特別是為農(nóng)村可轉(zhuǎn)移的較年長(zhǎng)人口，包括有子女的中年婦女提供就業(yè)條件。他們需要就地解決子女上學(xué)、照顧老人等諸多現(xiàn)實(shí)問題。他們的城鎮(zhèn)化，更可能的方式就是所謂“離土不離鄉(xiāng)”，需要城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)向部分農(nóng)村地區(qū)伸展，這也正是許多發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化曾走過的道路。
　　然而，在目前的財(cái)稅體制和公共服務(wù)體制下，各級(jí)地方（城鎮(zhèn)）政府作為公共服務(wù)的主要提供者，無論是對(duì)戶籍制度改革，還是提供城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)方面，均缺乏財(cái)力，也沒有足夠動(dòng)力。
　　首先，中國的稅收主要依靠生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的增值稅、營業(yè)稅以及企業(yè)所得稅，而個(gè)人所得稅覆蓋面非常狹窄，基本上可以稱作是工薪稅，僅占整個(gè)財(cái)政收入的6％、GDP的1％左右。
　　這造成地方政府明顯偏好投資工業(yè)企業(yè)，因?yàn)槟鞘嵌愂盏闹饕獊碓矗雎詾楸镜鼐用竦姆?wù)，更不用說吸引外地人口的流入。人口增加，尤其是非本地戶籍人口增加，并不能直接帶來稅收的明顯增長(zhǎng)，反而會(huì)明顯加大本地政府公共服務(wù)的壓力（交通、教育、醫(yī)療等）。因此，多數(shù)地方政府缺乏動(dòng)力，不愿主動(dòng)為非戶籍人口提供公共服務(wù)，反而常常為流動(dòng)人口的安居設(shè)置種種障礙。
　　第二，地方政府即使想增加公共服務(wù)，也往往財(cái)力不足。人口增長(zhǎng)帶不來稅收增長(zhǎng)，而地方政府預(yù)算的一個(gè)重要來源是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，但教育、醫(yī)療、各項(xiàng)公共服務(wù)等均按戶籍人口配置資源。
　　在一些外來人口積聚的城市，地方政府往往動(dòng)用其他手段，如通過向企業(yè)攤派、增加各種稅費(fèi)、賣地等籌集資金，或者使用大量臨時(shí)工、外包政府部門應(yīng)該提供的服務(wù)，或者干脆缺位，因此引發(fā)各種社會(huì)矛盾。
　　改革地方稅收和公共服務(wù)體制
　　促進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該從兩方面改革現(xiàn)有公共財(cái)政和服務(wù)體系。
　　第一，重塑地方財(cái)源，讓其具有來源穩(wěn)定并與本地人口和居住環(huán)境相關(guān)的稅收收入。
　　為此，首先要在增值稅改革的同時(shí)，逐步加大個(gè)人所得稅在稅收收入中的比重并增加地方分享份額，使其成為地方稅收的一個(gè)重要的、穩(wěn)定的來源。這需要擴(kuò)大個(gè)稅稅基，將地方轄區(qū)內(nèi)個(gè)人的各項(xiàng)收入而不只是工薪收入，一起納入所得稅征收范圍，同時(shí)大幅提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，并且降低稅率。
　　其次要開征房產(chǎn)保有稅等一些重要地方稅種，引導(dǎo)資源更多地向增加生產(chǎn)性資本、提高生產(chǎn)率的方向配置，防止資金過多投向不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)逐漸減少地方對(duì)土地財(cái)政的依賴。兩者都可以引導(dǎo)地方政府更熱心地提供公共服務(wù)和宜居環(huán)境，而不是靠對(duì)資源和要素的占有生財(cái)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。
　　第二，與稅收體制改革相呼應(yīng)，在地方政府（城鎮(zhèn)）增加穩(wěn)定稅收來源的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)支出的預(yù)算也應(yīng)該按轄區(qū)內(nèi)常住人口而不是戶籍人口來確定。教育、醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、交通和公共安全等各方面，應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化的需要制定預(yù)算、配置財(cái)政資源，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也要考慮到這一點(diǎn)。
　　要允許本地常住的外來人口包括農(nóng)民工及其家庭，享受與本地戶籍人口一樣的教育、醫(yī)療設(shè)施，公用事業(yè)和公共安全等各項(xiàng)服務(wù)。公共服務(wù)的提升，可以緩解社會(huì)矛盾并刺激消費(fèi)。而消費(fèi)的提升也會(huì)為本地政府在增值稅改革之后帶來更多收入。如此，則可以形成加強(qiáng)公共服務(wù)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和消費(fèi)、促進(jìn)財(cái)政收入增長(zhǎng)的良性循環(huán)。
　　總之，要讓城鎮(zhèn)化真正成為中國促內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期依托，就應(yīng)該擯棄許多地方圍繞土地做文章的城鎮(zhèn)化模式，從改革地方稅收體制和公共服務(wù)體制著手，建立長(zhǎng)期可持續(xù)的、城鄉(xiāng)一體化的、公平的公共服務(wù)體系，幫助中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。
　　作者為瑞銀中國首席經(jīng)濟(jì)