我國20世紀(jì)80年代以前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對高校扮演的角色是多重的，高校管理主要是以政府為導(dǎo)向，導(dǎo)致了政府對高校管理的失靈。目前，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府對高校扮演的角色有所改變，高校管理主要以市場為導(dǎo)向，導(dǎo)致市場對高校引導(dǎo)失靈。因此，合理定位政府與高校的關(guān)系，才能真正促進(jìn)高等教育和諧、可持續(xù)發(fā)展。本文首先分析了在計劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制下，高校與政府之間的關(guān)系。然后在以“新公共管理學(xué)”理論為基礎(chǔ)的新公共管理范式下，將高校與政府的關(guān)系定位為“運(yùn)動員”和“裁判員”的關(guān)系，重新調(diào)整政府和市場在高校管理中的作用，既強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)的作用，又確保政府在“市場失靈”的情況下發(fā)揮獨特的作用。

一、計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府與高校的關(guān)系

我國20世紀(jì)80年代以前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對高校扮演的角色是多重的，政府是高校的舉辦者和管理者，高校服從政府的管理和調(diào)控，是一個沒有行政主權(quán)的實施者。政府大包大攬，包攬了高校所有的舉辦權(quán)、管理權(quán)、招生權(quán)和分配權(quán)等，從而導(dǎo)致高校專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)和課程內(nèi)容，以及行政管理中的“政府失靈”的情況頻頻發(fā)生，其具體表現(xiàn)如下：

1.造成人才資源和教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校就是一個象牙塔，不需要聞校外事，不需要與社會及市場聯(lián)系，高校與社會及市場嚴(yán)重脫節(jié)，獲取人才市場的信息嚴(yán)重滯后和失靈，從而導(dǎo)致政府在某一專業(yè)領(lǐng)域或?qū)W校重復(fù)投資，培養(yǎng)的人才與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，無法適應(yīng)人才市場和市場經(jīng)濟(jì)的需要，或者培養(yǎng)出來很多社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中根本就不需要的人才，從而造成人才資源和教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.導(dǎo)致高校管理成本高、管理效率低。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包攬了高校所有的教育經(jīng)費(fèi)和教育支出，高校不需要自負(fù)盈虧，根本就沒有控制教育成本的動力，沒有教育成本管理的理念，甚至有些高校為了爭取國家財政的更多撥款，大肆揮霍教育經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致了高校管理成本居高不下。而且政府負(fù)責(zé)對所有高考考生進(jìn)行統(tǒng)一的招生，對所有大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)行統(tǒng)一分配，高校根本不用擔(dān)心招生和學(xué)生工作分配的問題，高校之間也缺乏競爭的意識和動力，導(dǎo)致高校教育質(zhì)量和管理效率低下。

3.導(dǎo)致教育資源尋租和腐敗行為的產(chǎn)生。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校的所有教育經(jīng)費(fèi)和投入都是通過國家財政統(tǒng)一劃撥的，因此，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，一些高?；?qū)I(yè)可能會通過特權(quán)或權(quán)錢交易獲得政府更多的教育經(jīng)費(fèi)和投入，從而導(dǎo)致尋租行為和腐敗行為的產(chǎn)生。

二、市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府與高校的關(guān)系

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府與高校之間的關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府不再是高校的主宰者，政府把招生權(quán)、舉辦權(quán)和管理權(quán)等都下放給高校，高校逐漸地以市場為導(dǎo)向，大學(xué)生畢業(yè)需要自己聯(lián)系工作單位，高校開始由精英教育向大眾化教育發(fā)展，但由于政府管理過少，高校本身權(quán)力過大帶來了一些問題，具體表現(xiàn)如下：

1.高校教育結(jié)構(gòu)的失衡。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于政府對高校開設(shè)專業(yè)沒有進(jìn)行很好的宏觀調(diào)控，高校開設(shè)專業(yè)缺乏應(yīng)有的理性，具有一定的盲目性和從眾性，從而導(dǎo)致對一些熱門專業(yè)，全國大部分高校都紛紛爭相開設(shè)，對一些冷門專業(yè)，有些高校取消開設(shè)，最終的結(jié)果是一些熱門專業(yè)在人才市場上供過于求，導(dǎo)致就業(yè)形勢趨冷。相反，一些冷門專業(yè)在人才市場上供不應(yīng)求，導(dǎo)致就業(yè)形勢趨熱。而且隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，對復(fù)合型、實用型和技能型的人才需求日益增多，而部分高校畢業(yè)生在知識結(jié)構(gòu)、技能水平以及職業(yè)素質(zhì)等方面難以滿足用人單位的要求，從而導(dǎo)致部分畢業(yè)生專業(yè)背景、就業(yè)意愿和崗位需求不相匹配。

2.高校畢業(yè)生就業(yè)困難或就業(yè)質(zhì)量不高。自1999年我國高校開始擴(kuò)招，2003年開始步入大眾化教育階段以來，我國的本科生、碩士和博士研究生迅速擴(kuò)招，導(dǎo)致高校畢業(yè)生的數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計，僅2011年高校畢業(yè)生人數(shù)就達(dá)到660萬人，2012年高校畢業(yè)生人數(shù)創(chuàng)歷史新高，達(dá)到約680萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國就業(yè)市場的實際需求，導(dǎo)致大部分高校畢業(yè)生就業(yè)困難。2010年，教育部和人社部對高校畢業(yè)生就業(yè)工作進(jìn)行了大量的調(diào)研，其調(diào)研結(jié)果表明，近兩年絕大多數(shù)高校畢業(yè)生選擇在中小企業(yè)就業(yè)，或者去中西部就業(yè)。雖然2012年全國高校畢業(yè)生就業(yè)率似乎有了很大的提高，但畢業(yè)生的就業(yè)質(zhì)量不高，就業(yè)滿意率不足五成，從而導(dǎo)致高校畢業(yè)生跳槽頻繁，就業(yè)穩(wěn)定性差。

三、以“新公共管理學(xué)”理論為基礎(chǔ)的新公共管理范式

以“新公共管理學(xué)”理論為基礎(chǔ)的高等教育新公共管理范式，就是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府失靈”和市場經(jīng)濟(jì)體制下“市場失靈”的情況下，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，以市場經(jīng)濟(jì)為向?qū)В诟叩冉逃I(lǐng)域中引入競爭機(jī)制和成本控制理念，重新建立政府、高校和市場三者之間的關(guān)系，重新調(diào)整政府和市場在高校管理中的作用。

1.引入成本控制理念。利用“新公共管理學(xué)”理論把企業(yè)管理中的成本控制理念引入到高等教育領(lǐng)域中，在教師管理、教學(xué)設(shè)施購買和基本項目建設(shè)等高等教育管理和建設(shè)過程中進(jìn)行績效考核和成本核算，以此來控制高等教育支出成本，提高高等教育管理和建設(shè)工作的效率，通過市場經(jīng)濟(jì)的力量來彌補(bǔ)政府的不足，防止“政府失靈”的情況發(fā)生。

2.轉(zhuǎn)變高等教育服務(wù)理念。在高等教育管理過程中，要以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，把高等教育的工作定位為服務(wù)于師生和社會的工作，加強(qiáng)高校管理人員的服務(wù)意識，變“被動服務(wù)”為“主動服務(wù)”，善于從師生的角度為師生解決問題，提高高校的管理質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量。

3.引入競爭機(jī)制。不僅要在高校內(nèi)部引入競爭機(jī)制，而且應(yīng)當(dāng)在高校之間引入競爭機(jī)制。在高校內(nèi)部引入競爭機(jī)制，就是要實行人事制度改革和新進(jìn)人員的聘用制度，對新進(jìn)人員要進(jìn)行一系列嚴(yán)格的審核、考核以及面試才能錄用，對已進(jìn)人員要進(jìn)行定期的績效考核，并將工資、崗位津貼以及年終資金與績效考核直接掛鉤，從而提高高校管理和教學(xué)的工作效率。在高校之間引入競爭機(jī)制，就是政府要對所有高校進(jìn)行宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌安排，不能主觀地對所有高校進(jìn)行等級劃分，如“重點大學(xué)”和“非重點大學(xué)”，然后再壟斷地對等級不同的高校劃撥不同的高等教育經(jīng)費(fèi)，而是應(yīng)該讓所有高校公平競爭高等教育資源，包括國家財政的教育經(jīng)費(fèi)以及社會力量的教育投入，這樣既減輕了國家財政的負(fù)擔(dān)，而且也會使高校在競爭過程中提高自身的管理效率和教學(xué)質(zhì)量。

四、新公共管理范式下的高校與政府的關(guān)系

在新公共管理范式下，高校與政府之間的關(guān)系是“運(yùn)動員”和“裁判員”的關(guān)系。政府作為“裁判員”是所有高校的宏觀管理者，高校作為“運(yùn)動員”是教育活動的微觀主權(quán)實施者。

1.政府僅是高校的宏觀管理者

首先，政府作為高校的宏觀管理者，要對高校加強(qiáng)宏觀調(diào)控。新公共管理范式更強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一指導(dǎo)高校的功能，而不是大包大攬，不僅要放權(quán)給高校，使高校擁有獨立的舉辦權(quán)和管理權(quán)，政府不再干涉高校的內(nèi)部經(jīng)營管理、教學(xué)、招生和就業(yè)，而且要對高校加強(qiáng)宏觀調(diào)控，調(diào)控高校與政府、高校與社會以及高校與市場的多種關(guān)系，但在這種宏觀調(diào)控的過程中，政府只是“裁判員”，不再是“運(yùn)動員”。通過這種宏觀調(diào)控，政府可以在高?！笆袌鍪ъ`”的情況下發(fā)揮調(diào)控作用，通過政府的力量來彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，減少市場給高校帶來的不利因素，糾正“市場失靈”。

其次，政府作為高校的宏觀管理者，要為高校提供良好的內(nèi)部教育環(huán)境和外部社會環(huán)境。內(nèi)部教育環(huán)境不僅包括良好的教育教學(xué)設(shè)施和優(yōu)美的校園環(huán)境等教學(xué)條件、辦公設(shè)施和學(xué)習(xí)環(huán)境，而且包括政府要為高校建立健全教育方針、政策和法律法規(guī)等，在制度層面上規(guī)范高校的管理和教學(xué)，為高校建立一個和諧、穩(wěn)定的內(nèi)部教育環(huán)境。良好的外部社會環(huán)境，就是需要政府為高校構(gòu)建一個與市場經(jīng)濟(jì)及社會進(jìn)行信息交流溝通的平臺，規(guī)范人才市場，改善就業(yè)環(huán)境，建立健全市場經(jīng)濟(jì)的法律體系，對用人單位和人才市場運(yùn)用必要的行政手段進(jìn)行監(jiān)督、評估和信息反饋，指導(dǎo)高校更科學(xué)合理地設(shè)置專業(yè)、明確培養(yǎng)目標(biāo)，幫助高校了解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對人才的需求量，為高校營造一個健康、暢通的外部社會環(huán)境，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

2.高校是教育管理的實施主體

高校作為教育管理活動的實施者，是開展教育教學(xué)活動的主體，具有獨立辦學(xué)的自主權(quán)，主要負(fù)責(zé)高校內(nèi)部的日常管理、運(yùn)營、招生和教學(xué)等。在日常的管理和運(yùn)營中，高校應(yīng)該實行一些市場化和產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作方式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，以市場經(jīng)濟(jì)為向?qū)?，引入競爭機(jī)制和成本控制理念，降低管理成本，提高管理效率。在招生和學(xué)生就業(yè)方面，高校應(yīng)該利用“學(xué)生就業(yè)”這根指揮棒，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和人才市場的需求量，立足各個高校辦學(xué)的實際情況，適當(dāng)調(diào)整學(xué)校的專業(yè)設(shè)置，更新教學(xué)內(nèi)容，以經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要設(shè)置招生專業(yè)和招生人數(shù)，使高校辦學(xué)更加面向市場，通過市場的力量來彌補(bǔ)政府的缺陷，減少政府給高校發(fā)展過程中帶來的制約因素，糾正“政府失靈”。但在高等教育活動中，政府和社會對高校要進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s和合理的監(jiān)督，防止一些高校在市場化過程中通過特權(quán)或權(quán)錢交易攫取短缺的高等教育資源或者造成高等教育資源的無謂浪費(fèi)。

在以“新公共管理學(xué)”理論為基礎(chǔ)的新公共管理范式下，本文將高校與政府的關(guān)系定位為“運(yùn)動員”和“裁判員”的關(guān)系，重新調(diào)整政府和市場在高校管理中的作用，既可以通過政府的力量來彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，糾正“市場失靈”，確保政府在“市場失靈”的情況下發(fā)揮獨特的作用，又通過市場的力量來彌補(bǔ)政府的缺陷，糾正“政府失靈”，從而促進(jìn)我國高等教育健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 呂華芹．政府和高校關(guān)系——新公共管理學(xué)的視野[J]．蘇州大學(xué)教育學(xué)院，2005，（4）。

[2] 申素平．論我國高等教育體制改革過程中政府角色的轉(zhuǎn)變[J].高教探索，2000：（4）：1.

[3] 李成明．大學(xué)與政府的關(guān)系：英國模式之研究[J]．教育研究，2003，（4）.

[4] 周建民，陳令霞.試析近十年我國政府與高校關(guān)系問題[J]．沈陽教育學(xué)院學(xué)報，2005，（7）：12.

[５] 2012年全國普通高校畢業(yè)生人數(shù)創(chuàng)歷史新高，http：//sannong.cntv.cn/spe-cial/dxscy2012/20120808/115119_1.shtml，2012-08-08.

[6] 人民日報：2012年全國高校畢業(yè)生人數(shù)創(chuàng)新高，http：//www.chenzhou.gov.cn/2012/06/14/171600352837.html，2012-06-14.

作者簡介：王寧（1970-），女　，山東榮成人，副主任科員，從事高等教育、檔案收集與管理研究。張珍輝（1978-），女，湖南邵陽人，檔案館館員，從事高等教育、檔案管理與利用研究。

（四川大學(xué)檔案館）

（責(zé)任編輯：陳麗敏）