□文/許敦蓮

作為一種行之有效的安置失地農(nóng)民模式，留用地制度給失地農(nóng)民帶來持久穩(wěn)定收益，但留用地開發(fā)過程中也存在產(chǎn)權(quán)分割政策不明確、開發(fā)水平參差不齊等亟待解放的問題

杭州市是國內(nèi)較早實(shí)施征地留用地制度的城市之一。自1999年試行留用地制度以來，杭州市留用地制度已逐步得到了完善和規(guī)范，并具備了較強(qiáng)的操作性。筆者試圖闡述杭州留用地發(fā)展歷程及杭州留用地開發(fā)模式，并結(jié)合工作實(shí)際提出在留用地開發(fā)過程中的一些管理建議。

留用地制度演變歷程

所謂“留用地制度”，即政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定用地指標(biāo)，讓被征地集體經(jīng)濟(jì)組織用于組織發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)、安置失地農(nóng)民，其實(shí)質(zhì)是一種有效安置方法。政府通過優(yōu)惠條件提供留用地，留用地隱含的地價(jià)是對征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，表現(xiàn)為留用地開發(fā)經(jīng)營帶來的長期收益或就業(yè)崗位。它與征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地人員社會保障、農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓建設(shè)等政策共同構(gòu)成了杭州市征地制度改革的主要內(nèi)容，給被征地農(nóng)民提供了長期穩(wěn)定的土地收益來源，維護(hù)農(nóng)民切身利益，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。

在留用地安置模式出臺之前，各地對于失地農(nóng)民的安置主要以貨幣安置為主，因而對于失地農(nóng)民而言，原先的安置模式缺乏長遠(yuǎn)的生活保障。留用地安置模式則通過村集體對留用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營管理，使被征地農(nóng)民分享部分土地增值收益，在一定范圍和程度上保障了失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)了社會的和諧穩(wěn)定。作為一種行之有效的安置失地農(nóng)民的安置模式，留用地安置自20 世紀(jì)80 年代初在深圳特區(qū)建設(shè)初期進(jìn)行探索性嘗試后，浙江、湖南、廣東、福建等省份的部分城市對這一制度逐步規(guī)范，初步形成了杭州模式、溫州模式、惠州模式等典型模式。

杭州市留用地制度經(jīng)歷了以下演變歷程：1998 年11 月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳頒布《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居改革試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，撤村建居后，原農(nóng)村集體土地經(jīng)依法征用后，轉(zhuǎn)為國有。1999 年4 月，杭州市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市土地管理局《杭州市撤村建居集體所有土地處置補(bǔ)充規(guī)定》的通知規(guī)定，為解決撤村建居后原村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)、生活問題，可由原村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，經(jīng)區(qū)人民政府審核，報(bào)市政府同意，在杭州市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)留用地范圍內(nèi)留出部分土地，其面積控制在可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地總面積的10%以內(nèi)。2001 年9 月，杭州市人民政府《關(guān)于貫徹國務(wù)院國發(fā)〔2001〕15 號文件進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的若干意見》規(guī)定，在市區(qū)（不含蕭山、余杭區(qū)）范圍內(nèi)經(jīng)市政府批準(zhǔn)的開發(fā)性安置用地，除工業(yè)用地外均應(yīng)征為國有并實(shí)行有償使用，其土地出讓金按基準(zhǔn)地價(jià)的55%繳納，所繳納出讓金按該宗開發(fā)性安置用地的征地面積與出讓面積的比例返還給原集體土地所有者。2002 年3月，杭州市人民政府《關(guān)于市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)辦土地使用證房屋所有權(quán)證工作的若干意見》號規(guī)定，對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的撤村建居發(fā)展留用地、開發(fā)性安置用地、拆復(fù)建用地，可以折抵符合規(guī)劃但未辦證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)三產(chǎn)企業(yè)用地。2005 年7 月，《關(guān)于加強(qiáng)杭州市區(qū)留用地管理暫行意見的通知》從適用范圍、指標(biāo)核發(fā)、指標(biāo)管理、指標(biāo)使用、建設(shè)項(xiàng)目管理五個方面對留用地制度作出具體的規(guī)定，使留用地制度具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性、指導(dǎo)性和可操作性。2008 年5月，杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市國土資源局《關(guān)于加強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)組織留用地管理實(shí)施意見的通知》，進(jìn)一步明確村級集體經(jīng)濟(jì)組織留用地項(xiàng)目受讓主體，明晰留用地資產(chǎn)價(jià)值，積極鼓勵招商引資，完善留用地項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和抵押的管理，進(jìn)一步完善留用地項(xiàng)目地價(jià)及土地資金核撥管理，嚴(yán)禁將留用地項(xiàng)目用于商品房等開發(fā)建設(shè)。

留用地開發(fā)模式

多數(shù)村社把留用地地塊用途定義為商業(yè)性質(zhì)，數(shù)量最多的是商務(wù)綜合用房（包括寫字樓、創(chuàng)意工作室、大型超市、專業(yè)市場等）；其次是賓館、飯店（度假村）；第三是加油站、社區(qū)綜合樓及農(nóng)民公寓等其他業(yè)態(tài)。杭州留用地開發(fā)目前主要有“自建、合作、租賃”三種。

——租賃模式：土地租出去，然后由開發(fā)商直接蓋商場或?qū)I(yè)市場經(jīng)營，村集體直接收租金。這種對留用地的利用其實(shí)是比較好的，對周邊的經(jīng)濟(jì)帶動也是最大的，如四季青就是比較成功的代表。

——自建模式：征地款到位后，一些村社擁有上億元的資金可供支配，加上村社負(fù)責(zé)人能力比較強(qiáng)，因而選擇了自建，如留下鎮(zhèn)村建造的商業(yè)綜合樓、蝦龍圩村建造的蝦龍圩綜合樓（紫金港大酒店）。

——合作模式：村社出地，企業(yè)出資金進(jìn)行合作開發(fā)，之后按比例分成或分割產(chǎn)權(quán)。由集體經(jīng)濟(jì)組織以土地或土地指標(biāo)折價(jià)入股，與具有開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力的合作方進(jìn)行根據(jù)合作雙方土地價(jià)格和建筑成本分得相應(yīng)物業(yè)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一經(jīng)營或分別出租獲益，如四季青街道三叉社區(qū)的新業(yè)大廈和廣新商廈項(xiàng)目、五福社區(qū)的五福新天地項(xiàng)目、三堡社區(qū)的東方大廈、筧橋鎮(zhèn)佰富勤商貿(mào)廣場、丁橋的新城廣場項(xiàng)目等。

開發(fā)過程中存在問題

產(chǎn)權(quán)分割政策不明確。雖然杭州市政府在相關(guān)文件中有相應(yīng)的條文規(guī)定，但各方對政策理解不一，產(chǎn)權(quán)落實(shí)尚無先例。在合作開發(fā)時，村里首先考慮穩(wěn)定的收益，開發(fā)商則是效益第一，而產(chǎn)權(quán)能否明晰是雙方合作的基礎(chǔ)。目前的產(chǎn)權(quán)政策使雙方陷入僵局，開發(fā)商持觀望態(tài)度，不敢冒然投資。

開發(fā)水平參差不齊。大部分村社的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對薄弱，既缺少開發(fā)建設(shè)的資金，也缺乏經(jīng)營中抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，對留用地開發(fā)利用方式的選擇存在趨同性；不少村社干部對留用地區(qū)位價(jià)值及城市的發(fā)展趨勢認(rèn)識不足，造成部分留用地建設(shè)項(xiàng)目品位不高、檔次較低；部分村社的總資產(chǎn)雖已達(dá)到億元規(guī)模，但其經(jīng)濟(jì)決策管理主要依靠少數(shù)村社干部的個人努力，這種決策方式，有其不可避免的局限性。

村社各自為政，未形成合力。目前在留用地利用中，杭州市范圍內(nèi)尚未形成相關(guān)的信息互通機(jī)制和招商平臺，各村社之間彼此信息不溝通，沒有形成資源共享，缺乏整體組織指導(dǎo)，留用地的開發(fā)利用尚停留在各村社獨(dú)自發(fā)展、摸索的狀態(tài)。在無力自建的情況下，部分村采取以土地?fù)Q取投資合作，無形中減少了留用地指標(biāo)，也不能獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益。一些村干部擔(dān)心政策多變，希望越快辦出留用地指標(biāo)越好，紛紛急于招商引資，引進(jìn)項(xiàng)目缺乏論證，合同簽訂不夠規(guī)范，為今后的經(jīng)營埋下隱患。

加強(qiáng)留用地管理

做好留用地業(yè)態(tài)分布指導(dǎo)性方案。建議有關(guān)職能部門結(jié)合杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，根據(jù)不同留用地所處的地理位置，提出地塊業(yè)態(tài)布局的指導(dǎo)性意見，做好留用地的規(guī)劃和定點(diǎn)工作，如圍繞美院和度假區(qū)，浙大和西湖科技園區(qū)，西溪濕地、小和山高教園區(qū)，丁橋大型居住區(qū)等，分別對轉(zhuǎn)塘、三墩、蔣村、留下、丁橋等地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)態(tài)布局。同時，可以在不同層面搭建招商平臺，在村社和市場之間牽線搭橋，拓展招商渠道，避免盲目招商。

提高村社組織經(jīng)營管理水平。村社干部的能力和水平直接影響到留用地的開發(fā)、使用和管理，在當(dāng)前形勢下，提高他們的業(yè)務(wù)能力已經(jīng)是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。除了集中學(xué)習(xí)，建議有專門的職能部門認(rèn)真總結(jié)先行一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的經(jīng)驗(yàn)，通過現(xiàn)身說法、經(jīng)驗(yàn)交流以及結(jié)對幫助等各種形式，明確留用地辦理過程的具體程序，對尚未真正實(shí)施留用地開發(fā)的村社進(jìn)行具體的幫助，避免因業(yè)務(wù)不熟悉而造成損失。對于留用地規(guī)模較大的村社，建議加強(qiáng)對專門人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，以更好地開展工作。

避免盲目招商，提高項(xiàng)目檔次。留用地的開發(fā)利用應(yīng)該與杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展相銜接，政府有必要通過有效手段對建設(shè)項(xiàng)目和投資規(guī)模進(jìn)行審查把關(guān)，一方面在明確業(yè)態(tài)布局和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，通過政策引導(dǎo)，鼓勵和支持各村社在留用地立項(xiàng)建設(shè)上進(jìn)行市場論證、錯位發(fā)展，避免盲目招商；另一方面要設(shè)立準(zhǔn)入門檻，提高項(xiàng)目檔次，力求建設(shè)項(xiàng)目能夠產(chǎn)生更大的效益。

建立留用地相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和制度。建立統(tǒng)一的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，制訂相應(yīng)的政策和制度，對留用地項(xiàng)目過程中如合作、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位等加以規(guī)范和管理。對于部分村社由于經(jīng)濟(jì)能力有限或土地資源相對較多的情況，有必要建立留用地政府收購制度，通過收購一部分土地獲得更多的發(fā)展空間，也可以讓村社通過獲取的資金對其它留用地進(jìn)行開發(fā)。