王 宇

〔浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州310018〕

近幾年，隨著我國人口老齡化的不斷加劇、CPI的快速上漲、社?；痣[性債務(wù)缺口的逐漸擴(kuò)大，我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(下稱“養(yǎng)老金”) 面臨著巨大的給付壓力，銀行存款、國債等傳統(tǒng)的低收益低風(fēng)險(xiǎn)投資工具已不能滿足其通過投資達(dá)到保值增值從而達(dá)到養(yǎng)老的需求。就在社會(huì)各界熱烈探討?zhàn)B老金保值增值渠道之時(shí)，今年3月20日，國務(wù)院批準(zhǔn)全國社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營廣東省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金1000 億元，此舉引起社會(huì)各界廣泛的熱議。我們從分析我國養(yǎng)老基金保值增值所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)壓力出發(fā)，指出目前養(yǎng)老金保值增值面臨的問題，并結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)提出了相關(guān)建議。

一、背景

人口老齡化是指總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動(dòng)態(tài)過程。近幾十年來，人口老齡化日趨嚴(yán)重，受到世界范圍的廣泛關(guān)注和重視。國際上通常把60 歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。目前，全世界60 歲以上老年人口總數(shù)已達(dá)6 億，有60 多個(gè)國家的老年人口達(dá)到或超過人口總數(shù)的10%，進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)行列。

由表1 可見，我國總體于1999年年末進(jìn)入了老齡化社會(huì)，2010年65 歲及以上老人更是達(dá)到了11894 萬人，占總?cè)丝诘?．9%。據(jù)2010年第六次人口普查公報(bào)，我國60 歲及以上人口占13．26%，比2000年人口普查上升2．93 個(gè)百分點(diǎn)。人口老齡化年均增長速度達(dá)到3．28%，約為總?cè)丝谀昃鲩L率0．66%的5 倍。另據(jù)聯(lián)合國老齡化議題資料，2013年，全國60 歲以上老年人口將超過2 億，預(yù)計(jì)2013年至2033年，平均每年增加1000 萬老年人口，2033年突破4 億，2050年達(dá)到峰值4．83 億，比重高達(dá)34．1%，分別占屆時(shí)亞洲老年人口的2/5 和全球老年人口的1/4，比發(fā)達(dá)國家老年人口的總和還要多出1 億。

表1 我國各年份65 歲及以上人口數(shù)及占總?cè)丝诒壤?/p>

老齡化進(jìn)程的加快對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金首次出現(xiàn)赤字，缺口為53 億;1999年缺口擴(kuò)大到150 億;2000年缺口達(dá)到300 億。另據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文于2010年7月透露，中國養(yǎng)老金個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模約1．3萬億，若延用現(xiàn)行制度，未來二十多年將出現(xiàn)收不抵支的情況，養(yǎng)老基金缺口將達(dá)到1．8 萬億。而近年來，CPI 的持續(xù)上漲和銀行利率、國債利率的一再下滑更是加重了我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付危機(jī)。

因此，人口老齡化、物價(jià)快速上漲、社?；痣[性債務(wù)缺口不斷擴(kuò)大等因素，導(dǎo)致我國養(yǎng)老金給付面臨著巨大保值與增值壓力。

二、我國養(yǎng)老金保值增值管理中存在的問題

1．養(yǎng)老金投資渠道限制過嚴(yán)

我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)雖取得了較快發(fā)展，但還處于初級階段，資本市場的發(fā)展也尚未成熟與完善;另外，為了防止地方社保基金的挪用和流失，國家從基金安全的角度和保險(xiǎn)基金的特殊性考慮，在其保值增值渠道的選取上傾向于保守和穩(wěn)健。

1997年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》和1999年國務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》，都規(guī)定養(yǎng)老金只能投資于國債和銀行存款。在這樣相當(dāng)長的一段時(shí)間里嚴(yán)禁基金涉足資本市場這一投資的重要渠道，是導(dǎo)致養(yǎng)老基金運(yùn)營缺乏效率的重要原因之一。而且，由于近年來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的迅速發(fā)展、覆蓋面的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老金的規(guī)模也在迅速擴(kuò)大，由圖1 可見，我國歷年來基本養(yǎng)老金的收入、支出以及結(jié)余都在持續(xù)增加。若按照當(dāng)前銀行利率和CPI 測算，結(jié)余基金每年將損失200 多億，幾乎每兩天就有1 億多的基金從財(cái)政賬戶中悄然“蒸發(fā)”。如此大額基金的保值增值顯得尤為迫切，僅以國債和銀行存款作為養(yǎng)老金的投資方式，是難以實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)的。

圖1 我國歷年基本養(yǎng)老金收支及累計(jì)結(jié)余(單位:億元)

目前，廣東省在養(yǎng)老金投資方面做了一個(gè)新的嘗試。國務(wù)院于今年3月20日批準(zhǔn)廣東省政府委托全國社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營廣東省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金1000 億，但表示“委托投資運(yùn)營不等于委托入股市，該項(xiàng)資金將主要用于國債、銀行存款等固定收益產(chǎn)品”，以回應(yīng)外界的爭議。

2．監(jiān)管者角色混淆導(dǎo)致挪用的發(fā)生和管理的非專業(yè)化

政府履行社會(huì)管理、服務(wù)職能，在社保基金方面只應(yīng)發(fā)揮國家監(jiān)督職能，其他職能如基金的保管、保值增值的營運(yùn)等應(yīng)交給專門機(jī)構(gòu)，在實(shí)現(xiàn)管理專業(yè)化的同時(shí)又確保相互制約、相互監(jiān)督，減少舞弊、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

而在我國社保基金管理模式中，地方政府社保部門既當(dāng)監(jiān)管者，同時(shí)又是委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊，政企不分，這種行政權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)“三權(quán)”高度集中的管理模式，不僅起不到互相約束和監(jiān)督的作用，還將大大增加“尋租”的可能性，為基金管理者濫用資金創(chuàng)造了條件。這直接導(dǎo)致兩個(gè)后果:一是基金挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府是養(yǎng)老金投資運(yùn)營的主體，政府行為時(shí)常涉足基金管理，過多的行政干預(yù)會(huì)使基金處于較高的風(fēng)險(xiǎn)中，不能有效防范基金運(yùn)營中的欺騙、侵吞、挪用等腐敗現(xiàn)象，如一些地方政府擅自動(dòng)用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將老百姓的養(yǎng)命錢不合法地用于投資安全性未知的房地產(chǎn)行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有價(jià)證券等。二是管理的非專業(yè)化。養(yǎng)老金的事務(wù)性管理和運(yùn)營都由政府組建的事業(yè)性機(jī)構(gòu)即政府社保部門來管理，沒有引入專業(yè)的資產(chǎn)管理公司，這是一種行政化而非市場指導(dǎo)下的專業(yè)化運(yùn)作。在此管理體系里的人員，并沒有專業(yè)化基金運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，缺乏現(xiàn)代化金融產(chǎn)品的投資理念、投資技能和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，客觀上難以勝任基金增值的重任。

3．信息披露制度不健全

我國養(yǎng)老金信息披露存在著內(nèi)容不全面、可靠性差、透明度低、渠道狹窄等問題。不健全的信息披露制度，使公眾無法獲知自己的“保命錢”是如何被管理的，也不利于相關(guān)信息使用者對基金財(cái)務(wù)報(bào)表的分析和使用，會(huì)對基金運(yùn)作的有效監(jiān)督產(chǎn)生不利影響，而不完善的監(jiān)督機(jī)制又給基金利用率低、擠占和挪用等現(xiàn)象的發(fā)生提供了機(jī)會(huì)，進(jìn)而損壞基金收益人即廣大老百姓的利益。

4．法制監(jiān)管不完善，法律法規(guī)缺位

在社?；鹜顿Y管理立法方面，國家只出臺(tái)了一些行政法規(guī)，以應(yīng)付過渡時(shí)期的需要，不具有權(quán)威性;籠統(tǒng)性的規(guī)定又導(dǎo)致法律效率很低，實(shí)施機(jī)制弱。法律宣傳工作不到位，也使得單位和個(gè)人缺乏社?；鸱梢庾R(shí)。人力資源和社會(huì)保障部基金監(jiān)督司司長陳良認(rèn)為，社保基金之所以出現(xiàn)問題，首先是基金監(jiān)管法規(guī)的不完善。

之前，對社?；鸬墓芾碇挥小秳趧?dòng)法》中有概括性規(guī)定。此外，還有一些文件和規(guī)定，但法規(guī)層次都不高，缺乏對違規(guī)行為的有效制約。2001年12月國務(wù)院頒布施行的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》對全國社?；鸬耐顿Y運(yùn)營和保值增值作了具體規(guī)定。該辦法是專門針對具有社會(huì)保障總準(zhǔn)備金性質(zhì)的國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金——全國社會(huì)保障基金的，并不適用社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。2010年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是新中國成立以來第一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的綜合性法律，使中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展全面進(jìn)入法制化軌道。該法對社會(huì)保險(xiǎn)基金列有專章，對基金的籌集、支付、投資等方面做了比較完整的規(guī)定，但仍舊籠統(tǒng)化，也未有針對性地闡述社?；鸬耐顿Y運(yùn)營方式。規(guī)范社?；鸸芾淼摹渡鐣?huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》目前仍在起草制定之中。

三、其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

養(yǎng)老金保值增值不僅是中國社會(huì)保障乃至中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問題，也是近年來養(yǎng)老保險(xiǎn)以基金制為主的其他國家面臨的共同處境，其他國家或地區(qū)在養(yǎng)老金投資運(yùn)營方面的有益經(jīng)驗(yàn)，對我國養(yǎng)老金保值增值的管理有一定的參考借鑒意義。

1．多元化投資，分散基金投資風(fēng)險(xiǎn)

許多國家的養(yǎng)老金投資強(qiáng)調(diào)分散化，短期證券、股票地產(chǎn)、資本風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)和長期固定資產(chǎn)都是養(yǎng)老基金的投資對象，如表2，發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老基金投資呈多元化趨勢，以確?；鹜顿Y能夠分散風(fēng)險(xiǎn)，獲得合理收益。另外，從表2 還可以看出，這些國家也比較注重單個(gè)投資工具的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較大的股票以及流動(dòng)性資產(chǎn)所占比重則較小，因?yàn)轲B(yǎng)老金投資注重的是長期穩(wěn)定的回報(bào)率。

2．政府管制取向主要是制定養(yǎng)老金有效運(yùn)營規(guī)則，而不是直接參與養(yǎng)老金運(yùn)營

一般來說，政府管制是市場失靈的結(jié)果。因此，政府對養(yǎng)老金的管制應(yīng)是制定運(yùn)營規(guī)則，如資產(chǎn)分離、投資限制、信息披露等，并保證其有效實(shí)施。如我國香港的強(qiáng)積金制度，政府強(qiáng)積金管理局只擔(dān)當(dāng)監(jiān)管者角色，并不參與具體事務(wù)。但是強(qiáng)積金管理局在行政監(jiān)管方面的作用非常明晰、有力，包括監(jiān)督企業(yè)強(qiáng)制性養(yǎng)老公積金制度的落實(shí)情況，負(fù)責(zé)審批強(qiáng)積金計(jì)劃，監(jiān)察信托人及資產(chǎn)管理人的行為等等，有效保障參保者的利益。

表2 部分發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老基金的資產(chǎn)組合(1970－1990年) 單位:%

3．養(yǎng)老金運(yùn)作尋求專業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)

專業(yè)化運(yùn)作養(yǎng)老金也是近年來國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)作的另一個(gè)趨勢。如在香港，負(fù)責(zé)養(yǎng)老金投資的資產(chǎn)管理公司主要由全球著名的投資銀行、商業(yè)銀行或保險(xiǎn)公司設(shè)立。但其預(yù)先設(shè)定的投資目標(biāo)、投資工具的權(quán)重以及其他方面的限制性條件都要報(bào)強(qiáng)積金管理局審批，并有專門的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和金融人才來管理市場風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等。

4．依據(jù)國情，順勢調(diào)整投資策略

從表2 也可以看出各國養(yǎng)老金在資產(chǎn)組合上迥然不同，這說明每個(gè)國家養(yǎng)老金的資產(chǎn)組合都是根據(jù)各自資本市場的不同約束條件所作的選擇。從表中還可以看出，高風(fēng)險(xiǎn)、高收益投資工具所占的比重，隨著這些國家的資本市場的日益成熟逐漸提高，即一國會(huì)因其資本市場的日漸成熟而逐漸放寬對養(yǎng)老金投資品種和規(guī)模的限制。這也是近幾年國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作出現(xiàn)的新趨勢之一，如智利政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于私人企業(yè)的債券和股票的限制越來越少，投資比例越來越大。近年來一些國家政府甚至還允許本國養(yǎng)老基金資產(chǎn)組合向國際多元化發(fā)展，如表3，其中a 表示外國證券占全部股票、債券的百分比，b 表示外國股票占全部股票的百分比。由其數(shù)據(jù)可知，20 世紀(jì)90年代以來各國養(yǎng)老基金資產(chǎn)組合中的外國資產(chǎn)比例迅速增加。這說明各國在根據(jù)本國的實(shí)際情況選擇投資工具，并適時(shí)調(diào)整策略以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。

表3 1996年主要發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老基金資產(chǎn)組合的國際多元化 單位:%

四、相關(guān)建議

1．適度放開投資渠道，建立多元化的養(yǎng)老金投資機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值，科學(xué)合理的投資機(jī)制是至關(guān)重要的。目前我國養(yǎng)老金的投資渠道過于單一，過分嚴(yán)苛地強(qiáng)調(diào)安全性原則，在通脹和物價(jià)高漲的今天，難免出現(xiàn)保值增值不力的局面。我國的老齡化預(yù)計(jì)在2037年達(dá)到峰值，其老齡化速度比美國快2．7 倍。在這種情況下，巨大的保值增值壓力迫使我國的養(yǎng)老金必須走出銀行戰(zhàn)勝通脹。

因此，在保證一定安全性的條件下，政府應(yīng)盡快調(diào)整基金投資政策，放寬投資限制，鼓勵(lì)養(yǎng)老金投資渠道多元化，如允許其進(jìn)入資本市場、投資符合政策導(dǎo)向的項(xiàng)目、投資開放式基金、發(fā)行定期保險(xiǎn)基金的國債、委托銀行抵押貸款、購買公司或企業(yè)債券、放寬境外高成長性和高科技領(lǐng)域的股權(quán)投資等。這樣不僅有利于養(yǎng)老金合理分散投資風(fēng)險(xiǎn)，增加基金的中長期收益，達(dá)到保值增值的目的，也有利于提高養(yǎng)老金管理效率，使基金的總體運(yùn)行穩(wěn)健而又有活力。當(dāng)然，由于目前我國資本市場尚不完善，且養(yǎng)老金還存在較大的隱性債務(wù)，投資于風(fēng)險(xiǎn)較高的資產(chǎn)應(yīng)保持較低比例。待各種條件成熟時(shí)，再根據(jù)具體情況調(diào)整比例。

2．加快探索專業(yè)化運(yùn)營，確保養(yǎng)老金保值增值

從目前的現(xiàn)實(shí)看，政府社保部門受其職能、資本運(yùn)作專業(yè)化人才和資本市場管理水平等因素的限制，很難建立起規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、有效的信息披露制度、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，其管理下的養(yǎng)老金很難實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。

考慮到養(yǎng)老金的收益目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)偏好以及未來的投資趨勢，應(yīng)加快探索基金管理的專業(yè)化運(yùn)營，聘用專業(yè)化人才，這就需要對目前養(yǎng)老金的運(yùn)營模式給予必要的修正。比如參考智利等國家的經(jīng)驗(yàn)，通過委托和代理關(guān)系，把基金委托給多家具備專業(yè)投資技能的機(jī)構(gòu)，按市場法則投資運(yùn)作，政府的主要職能是負(fù)責(zé)制度的建立與完善，專注于管理工作，監(jiān)督投資機(jī)構(gòu)，并不直接參與基金的投資。專業(yè)化的運(yùn)作在兼顧安全的同時(shí)還能注重優(yōu)化基金資產(chǎn)組合結(jié)構(gòu)，更有利于基金的保值增值，而且基金管理的透明度高，便于更好地監(jiān)督。

具體地，可以選擇或培育優(yōu)質(zhì)的機(jī)構(gòu)投資者，如建立完全獨(dú)立的基金法人，委托其對養(yǎng)老金進(jìn)行投資管理，組織有關(guān)投資理財(cái)專家，從風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，進(jìn)行科學(xué)、合理的種類選擇和比例配置;通過競爭機(jī)制選擇專業(yè)化的證券公司和信托投資機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老金進(jìn)行投資管理，并定期進(jìn)行績效評估與考核，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有達(dá)標(biāo)或者違規(guī)者可以取消其資格; 資質(zhì)較好的商業(yè)銀行與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也可以成為養(yǎng)老金投資管理的主要競爭者。市場競爭化的委托投資，將是養(yǎng)老金保值增值的一個(gè)有效途徑。

3．建立健全養(yǎng)老金投資運(yùn)營監(jiān)管體制，確保養(yǎng)老金投資安全

為了確保養(yǎng)老金投資運(yùn)營的安全與有效，防止人為的養(yǎng)老金挪用和違規(guī)操作，需建立一個(gè)健全的基金監(jiān)管體系。監(jiān)管不是單純的束縛，更不能角色錯(cuò)位，基金的監(jiān)管主體與運(yùn)營主體必須保持獨(dú)立，各負(fù)其責(zé)，各盡其能。形成相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，相互制約的分權(quán)制衡機(jī)制，才能有效地堵塞漏洞，抑制養(yǎng)老金運(yùn)營中的違規(guī)違法現(xiàn)象，共同管理好養(yǎng)老金，造福于民。

健全養(yǎng)老金監(jiān)管制度至少做到兩個(gè)方面: 完善的法律制度和切實(shí)有效的信息披露機(jī)制。

第一，養(yǎng)老金的監(jiān)管必須有法律制度作為支撐，以規(guī)范養(yǎng)老金監(jiān)管的基本原則和方法等，確保養(yǎng)老金投資運(yùn)營的合法與效率。不僅要制定行政法律法規(guī)，還可增設(shè)刑法條款，加大懲罰力度，對違規(guī)動(dòng)用或操作養(yǎng)老金造成嚴(yán)重后果的，追究其刑事責(zé)任。例如《美國聯(lián)邦刑法典》第664 節(jié)規(guī)定的“侵占養(yǎng)老金與福利基金罪”，對違法者處以嚴(yán)厲的刑罰，只有這樣，才能最大限度地保護(hù)基金資產(chǎn)的安全。

第二，完善養(yǎng)老金信息披露制度，提高基金投資管理的透明度。信息披露制度是為了保護(hù)受益人的合法權(quán)益，在養(yǎng)老金運(yùn)營和管理過程中，擁有信息優(yōu)勢的政府、投資管理者和其他信息擁有者必須向監(jiān)管部門報(bào)告、向社會(huì)公眾公開養(yǎng)老金運(yùn)營管理的具體情況(如基金運(yùn)行情況、資產(chǎn)分布情況和收益情況等) ，并保證信息的真實(shí)完整和及時(shí)有效。而繳納基金的老百姓作為基金所有人，也有權(quán)要求基金運(yùn)營管理的公開和透明，獲悉自己財(cái)產(chǎn)營運(yùn)的狀況，對自己未來養(yǎng)老金的投資、受益和虧損等情況做到心中有數(shù)?，F(xiàn)在，社?；鹄硎聲?huì)每年都會(huì)公布全國社?；鸬哪甓蓉?cái)務(wù)報(bào)告。養(yǎng)老金投資運(yùn)營的信息披露，也應(yīng)該用公眾易懂的方式增強(qiáng)與公眾的信息溝通，加強(qiáng)披露力度，每月或每季度一次，向社會(huì)公布資產(chǎn)、收益等財(cái)務(wù)狀況。除了網(wǎng)絡(luò)，還可以在指定場所如社保管理中心定期發(fā)布相應(yīng)的報(bào)告或報(bào)表，供公眾隨時(shí)查閱，自覺接受監(jiān)督。

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