丁韶彬

美國(guó)對(duì)華援助的歷史演進(jìn)和規(guī)模

1979年，中美建交，同年，中國(guó)開(kāi)始接受多邊國(guó)際組織和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助。根據(jù)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的公開(kāi)數(shù)據(jù)，美國(guó)對(duì)中國(guó)的援助①除非指明，本文所論美國(guó)對(duì)中國(guó)的援助，不包括美國(guó)政府對(duì)中國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)的援助，也不包括出于非官方資源的援助。開(kāi)始于1980年，迄今已有32年歷史。根據(jù)美國(guó)對(duì)華援助的規(guī)模、項(xiàng)目及參與機(jī)構(gòu)等因素的發(fā)展變化，我們可以嘗試把美國(guó)對(duì)華援助的歷史大致分為如下三個(gè)階段。

1980—1989年為起步階段，特點(diǎn)是規(guī)模小、項(xiàng)目少、不連貫。這十年間，實(shí)際上只有前三年提供了援助。1980年，美國(guó)開(kāi)始對(duì)中國(guó)提供45．5萬(wàn)美元的少量經(jīng)濟(jì)援助，1981年和1982年分別為170．2萬(wàn)美元和10．6萬(wàn)美元，均為美國(guó)農(nóng)業(yè)部管理的《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法案》(Agricultural Trade Development and Assistance Act，即通稱(chēng)的“公法480”，P．L．480)第二部分涉及的糧食援助項(xiàng)目。此后直到1989年，連續(xù)7年均無(wú)援助紀(jì)錄。

1990—1998年為穩(wěn)定和發(fā)展階段，這一階段，幾個(gè)新的援助項(xiàng)目陸續(xù)啟動(dòng)，參與機(jī)構(gòu)和援助資金不斷增加。1990年，美國(guó)國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了在中國(guó)的援助項(xiàng)目;1993年，和平隊(duì)(Peace Corps)主要以英語(yǔ)培訓(xùn)和環(huán)境教育為內(nèi)容的項(xiàng)目開(kāi)始在中國(guó)運(yùn)作，該項(xiàng)目至今，每年資助在42萬(wàn)—187萬(wàn)美元不等，年均100余萬(wàn)美元。1996年開(kāi)始的移民和難民援助項(xiàng)目是這一階段啟動(dòng)的另一援助項(xiàng)目。在這一階段中，由于和平隊(duì)項(xiàng)目的啟動(dòng)和國(guó)務(wù)院項(xiàng)目援助經(jīng)費(fèi)從數(shù)十萬(wàn)美元增加到一兩百萬(wàn)美元，所以從1993年開(kāi)始至1998年，美國(guó)對(duì)華援助每年得以穩(wěn)定維持在188萬(wàn)—359萬(wàn)美元之間。

但是，這一階段美國(guó)對(duì)華援助額總計(jì)僅1 715萬(wàn)美元，僅占同期美國(guó)對(duì)外援助總額(1 039億美元)的0．165‰。如果把時(shí)間放寬，1980—1998財(cái)年之間的19年間，美對(duì)華援助僅為1 941萬(wàn)美元，不到同期美國(guó)對(duì)外援助總額(1 965億美元)的 0．1‰。①以上數(shù)據(jù)均根據(jù)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出．http://gbk．eads．usaidallnet．gov/data/files/us_economic_assistance．csv，訪(fǎng)問(wèn)日期:2011/12/3

1999年以來(lái)是美國(guó)對(duì)華援助的快速發(fā)展階段，援助規(guī)模、項(xiàng)目和參與的機(jī)構(gòu)都有顯著增加。1997年，中美兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就中美法治合作達(dá)成共識(shí)，該援助項(xiàng)目資金于2002年開(kāi)始提供。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始授權(quán)在中國(guó)進(jìn)行以促進(jìn)民主為目的的援助項(xiàng)目，此類(lèi)援助主要通過(guò)由美國(guó)商務(wù)部、司法部和國(guó)務(wù)院專(zhuān)項(xiàng)撥款資助、國(guó)務(wù)院管理的“美國(guó)民主基金會(huì)”(National Endowment for Democracy，NED)賬戶(hù)，每年提供大約200萬(wàn)美元，用以促進(jìn)中國(guó)的法律和選舉改革、人權(quán)、勞工權(quán)利和媒體的獨(dú)立。②Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2004:112000年，國(guó)會(huì)通過(guò)了對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系(PNTR)的法案(P．L．106－286)，授權(quán)在中國(guó)推動(dòng)法治和市民社會(huì)的援助項(xiàng)目。此后，經(jīng)濟(jì)支持基金(ESF)開(kāi)始在中國(guó)運(yùn)作，主要用于民主、人權(quán)和法治等項(xiàng)目，其中大部分用于在西藏的援助項(xiàng)目，以及支持美國(guó)的非政府組織在中國(guó)的活動(dòng)。因此，自1999—2000年開(kāi)始，美國(guó)對(duì)華援助額有較大幅度的增加。2006年，美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的發(fā)展援助賬戶(hù)，為美國(guó)大學(xué)在中國(guó)擴(kuò)展與法治和環(huán)境相關(guān)的教育和交流項(xiàng)目提供資金。2007年，美國(guó)政府開(kāi)始在中國(guó)實(shí)施HIV/AIDS項(xiàng)目。③Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:4

這些新的項(xiàng)目推動(dòng)了美國(guó)對(duì)華援助進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。就援助規(guī)模而言，從1999財(cái)年到有公布統(tǒng)計(jì)資料的2009財(cái)年的11年間，美國(guó)對(duì)華援助總額為4．65億美元，占同期美國(guó)對(duì)外援助總額(2 535億美元)的0．18%。其中，除了2000年的603萬(wàn)美元和2008年的1．034億美元這兩個(gè)極端值外，其他年份均在1 090萬(wàn)—6 446萬(wàn)美元之間。這樣，從1980—2009財(cái)年，美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)援助總額4．84億美元。就項(xiàng)目和參與機(jī)構(gòu)而言，美國(guó)對(duì)華援助項(xiàng)目目前有30種左右，近20個(gè)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供資金和項(xiàng)目實(shí)施。相對(duì)于前兩個(gè)階段，呈現(xiàn)出明顯的多元化特點(diǎn)。

縱覽1980年以來(lái)的美國(guó)對(duì)華援助，一方面表現(xiàn)出不斷增加的趨勢(shì)，另一方面至今仍然處于較低規(guī)模的水平。若以10年為單位，1980—1989財(cái)年、1990—1999財(cái)年和2000—2009財(cái)年，美國(guó)對(duì)華援助分別為226萬(wàn)美元、6 062萬(wàn)美元和4．21億美元(以上均為協(xié)議額，主要因?yàn)閺膮f(xié)議到實(shí)施有個(gè)時(shí)差，2001—2009財(cái)年實(shí)際支付2．75億美元)，以上全部為無(wú)償援助。①以上數(shù)據(jù)均為協(xié)議額，其歷史數(shù)據(jù)可以參見(jiàn):http://gbk．eads．usaidallnet．gov/data/files/us_economic_assistance．csv，2001—2009財(cái)年實(shí)際支付數(shù)據(jù)可以參見(jiàn):美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署在線(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)．http://gbk．eads．usaidallnet．gov/docs/tables/chn_10000000100001_0109．xls，訪(fǎng)問(wèn)日期:2011/12/3因此，就絕對(duì)援助額而言，1980—2009財(cái)年的30年間，美國(guó)對(duì)華援助階段性遞增趨勢(shì)十分明顯。盡管如此，即使就總金額而言，對(duì)華援助在美國(guó)同期對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助中也屬較低水平，如果考慮中國(guó)龐大的貧困人口，其數(shù)量之少是不言而喻的。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署甚至在中國(guó)沒(méi)有自己的代表團(tuán)，其在中國(guó)的援助項(xiàng)目是由設(shè)在泰國(guó)曼谷的區(qū)域辦公室進(jìn)行管理的。

美國(guó)對(duì)華援助的規(guī)模之小，通過(guò)幾個(gè)方面的比較可以得到更好的說(shuō)明。一是與美國(guó)一個(gè)民間機(jī)構(gòu)——福特基金會(huì)的對(duì)華援助比較。1979年，福特基金會(huì)來(lái)華開(kāi)展工作，1988年，福特基金會(huì)北京辦事處正式成立。從1980年啟動(dòng)在中國(guó)的第一個(gè)資助項(xiàng)目至今，福特基金會(huì)在中國(guó)的實(shí)際資助總額達(dá)到了2．75億美元。②福特基金會(huì)中文網(wǎng)站．http://www．fordfoundation．org/regions/china/history/zh－cn，訪(fǎng)問(wèn)日期:2011/12/5這與美國(guó)政府的同期援助相差不多。二是與經(jīng)合組織中其他發(fā)達(dá)國(guó)家比較。根據(jù)經(jīng)合組織(OECD)和世界銀行的統(tǒng)計(jì)，2008—2009年，實(shí)際接受?chē)?guó)際援助、雙邊援助最多的國(guó)家中，中國(guó)(26．54，億美元，下同)位居第四，僅次于伊拉克(62．78)、阿富汗(44．42)和印尼(28．51)。其中，對(duì)華雙邊援助中，年均援助額居于前5位的國(guó)家依次是日本(12．00，億美元，下同)、德國(guó)(5．56)、法國(guó)(3．46)、英國(guó)(1．79)、西班牙(0．84)，美國(guó)(0．59)位居第六，①兩組數(shù)據(jù)分別可見(jiàn)于:http://www．oecd．org/dataoecd/17/39/44285701．gif和 http://www．oecd．org/dataoecd/1/21/1880034．gif，訪(fǎng)問(wèn)日期:2011/12/8其對(duì)華援助僅占同年度中國(guó)接受所有對(duì)外援助的2．2%。而美國(guó)作為世界上第一援助大國(guó)，其對(duì)外援助占2008—2009年度發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)國(guó)家援助總額的比重達(dá)到23%?？梢?jiàn)，美國(guó)對(duì)華援助相對(duì)其龐大的對(duì)外援助規(guī)模、相對(duì)于其他國(guó)家的對(duì)華援助而言，都是很少的。

美國(guó)對(duì)華援助的主要項(xiàng)目

美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目眾多，不同的項(xiàng)目有不同的管理者和不同的政策目標(biāo)。因此，分析美國(guó)對(duì)華援助主要項(xiàng)目，有助于把握美國(guó)在華援助的基本政策傾向和目標(biāo)。從前表對(duì)美國(guó)對(duì)華援助項(xiàng)目所作概括中可以發(fā)現(xiàn)，目前依然運(yùn)行的項(xiàng)目中，除了包含較多的援助機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目、不易具體分類(lèi)的“其他有效的贈(zèng)與項(xiàng)目”以外，國(guó)際開(kāi)發(fā)署管理的經(jīng)濟(jì)支持基金(Economic Support Fund，ESF)、國(guó)務(wù)院管理的民主援助相關(guān)項(xiàng)目、國(guó)際開(kāi)發(fā)署管理的發(fā)展援助，以及公共衛(wèi)生類(lèi)援助項(xiàng)目，達(dá)2．6億美元，占美國(guó)對(duì)華援助總額的54%，構(gòu)成了美國(guó)對(duì)華援助的主要內(nèi)容;若包括“其他有效的贈(zèng)與項(xiàng)目”在內(nèi)，則達(dá)到4．1億美元，占美國(guó)對(duì)華援助總額的85%。

經(jīng)濟(jì)支持基金是美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署管理的最主要的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助賬戶(hù)，該賬戶(hù)2009財(cái)年占國(guó)際開(kāi)發(fā)署對(duì)外援助總額的60%。美國(guó)對(duì)華提供經(jīng)濟(jì)支持基金援助始于1999年，至2009財(cái)年已達(dá)1．1億美元，年均達(dá)1 000余萬(wàn)美元，占同期美國(guó)對(duì)華援助的1/4。美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)支持基金項(xiàng)目主要用于兩個(gè)方面，一是用于促進(jìn)民主和人權(quán)，二是用于藏人社區(qū)的文化保存、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2004財(cái)年起，兩種用途的經(jīng)濟(jì)支持基金分別列支，其中民主項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)每年在1 350萬(wàn)—2 000萬(wàn)美元之間，西藏項(xiàng)目每年的援助額一般在數(shù)百萬(wàn)美元。②Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Rport for Congress，August 9，2011:10雖然這些援助資金來(lái)源于國(guó)際開(kāi)發(fā)署，但負(fù)責(zé)實(shí)施的官方機(jī)構(gòu)還包括美國(guó)國(guó)務(wù)院;而在具體操作層次上，絕大部分援助是通過(guò)非政府組織實(shí)施的，其中西藏項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作者主要是橋梁基金會(huì)(Bridge Fund)、西藏減貧基金會(huì)(Tibet Poverty Alleviation Fund)和溫洛克國(guó)際(Winrock International)三個(gè)非政府機(jī)構(gòu)。

根據(jù)美國(guó)對(duì)外援助綠皮書(shū)，“國(guó)務(wù)院其他援助”項(xiàng)目，實(shí)際上主要是民主項(xiàng)目，包括美國(guó)民主基金會(huì)、民主基金、教育與文化交流項(xiàng)目三種。2001—2009財(cái)年度，這三種項(xiàng)目援助金額分別為2 324萬(wàn)美元、4 531萬(wàn)美元和42萬(wàn)美元，總計(jì)6 896萬(wàn)美元，除了大部分教育與文化交流項(xiàng)目外，其余項(xiàng)目的具體實(shí)施者均為非政府組織、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)、教會(huì)或企業(yè)。①http://gbk．eads．usaidallnet．gov/docs/tables/chn_11101000100010_0109．xls，訪(fǎng)問(wèn)日期:2011/12/13。作為政府撥款的項(xiàng)目，這些援助資金主要被用于在中國(guó)推進(jìn)作為美國(guó)對(duì)外政策核心價(jià)值的民主、人權(quán)和法治。美國(guó)民主基金會(huì)是美國(guó)政府在1983年建立的一個(gè)以促進(jìn)世界自由為目的的私有非盈利組織，其核心機(jī)構(gòu)包括國(guó)際共和學(xué)會(huì)(IRI)、美國(guó)國(guó)際勞工團(tuán)結(jié)中心(ACILS)、國(guó)際私營(yíng)企業(yè)中心(CIPE)以及全國(guó)民主黨國(guó)際事務(wù)學(xué)會(huì)(the National Democratic Institute for International Affairs，NDI)。自1980年代中期以來(lái)，在美國(guó)推動(dòng)中國(guó)民主的活動(dòng)中扮演重要角色，美國(guó)民主基金會(huì)及其核心機(jī)構(gòu)的活動(dòng)包括支持在美國(guó)和香港的華人親民主組織，幫助促進(jìn)法治，促進(jìn)工人和婦女權(quán)利，以及援助藏人社區(qū)的發(fā)展。美國(guó)民主基金會(huì)在中國(guó)的項(xiàng)目得到了美國(guó)國(guó)會(huì)每年的對(duì)外行動(dòng)撥款的資助，國(guó)會(huì)對(duì)在中國(guó)地區(qū)的與民主相關(guān)的美國(guó)民主基金會(huì)援助項(xiàng)目劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。②參見(jiàn) Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:5因此，美國(guó)民主基金會(huì)盡管名義上是非政府組織，但是其資金來(lái)源于國(guó)會(huì)撥款，實(shí)際上是“官辦民營(yíng)”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，是美國(guó)民主援助的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)。該基金會(huì)公布的2009年資助的中國(guó)項(xiàng)目有36項(xiàng)，金額達(dá)602萬(wàn)美元，主要用于資助中國(guó)境外的中文民主刊物、民運(yùn)和民權(quán)團(tuán)體、相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)甚至“疆獨(dú)”團(tuán)體，以及中國(guó)境內(nèi)的有關(guān)自由、民主、人權(quán)、法治等事項(xiàng)的體制外團(tuán)體和組織。民主基金(Democracy Fund，DF)項(xiàng)目主要由美國(guó)國(guó)務(wù)院下屬的民主、人權(quán)和勞工局(Bureau of Democracy，Human Rights，and Labor，DRL)進(jìn)行管理，通過(guò)美國(guó)的非政府組織和大學(xué)資助和影響中國(guó)的非政府組織、婦女組織和大學(xué)等政府發(fā)起的社會(huì)組織、革新派和有關(guān)政府機(jī)構(gòu)，以及立法和司法機(jī)構(gòu)及個(gè)人，其主要活動(dòng)領(lǐng)域包括法治、公民社會(huì)、公民參與、勞工權(quán)利、良治和公民自由等方面。①Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:4-5

國(guó)際開(kāi)發(fā)署負(fù)責(zé)資助和實(shí)施的對(duì)華發(fā)展援助(Development Assistance，DA)項(xiàng)目，主要涉及法治和環(huán)境保護(hù)兩大領(lǐng)域。該項(xiàng)目正式啟動(dòng)于2006財(cái)年，此前僅2001財(cái)年提供60多萬(wàn)美元的援助。2006年起，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)每年的對(duì)外行動(dòng)撥款法案為發(fā)展援助賬戶(hù)撥專(zhuān)款用于中國(guó)的法治和環(huán)境項(xiàng)目，資助中國(guó)的法律培訓(xùn)，提高中國(guó)大學(xué)法律院系和司法機(jī)構(gòu)的能力，提高公民法律維權(quán)意識(shí)。此外，國(guó)際開(kāi)發(fā)署還通過(guò)發(fā)展援助項(xiàng)目與中國(guó)的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展環(huán)境、資源、建筑等方面的合作。②Ibid:5-62006—2009財(cái)年，共提供援助近2 800萬(wàn)美元，除了不到33萬(wàn)美元由政府實(shí)施，其余全部由企業(yè)、非政府組織、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施。

公共衛(wèi)生類(lèi)援助項(xiàng)目在美國(guó)對(duì)華援助中也占有較大比重，主要由美國(guó)衛(wèi)生部和國(guó)際開(kāi)發(fā)署實(shí)施，具體援助項(xiàng)目主要包括疾病控制、研究和培訓(xùn)項(xiàng)目、全球HIV/AIDS倡議、兒童生存與健康、2008年新設(shè)立的全球健康與兒童生存③2008年該項(xiàng)目設(shè)立后，原有的“全球HIV/AIDS倡議”和“兒童生存與健康”項(xiàng)目也通過(guò)該項(xiàng)目撥款。等。2001—2009財(cái)年間，此類(lèi)援助總額達(dá)8 260多萬(wàn)美元，約占同期美國(guó)對(duì)華援助的20%，其中由美國(guó)衛(wèi)生部疾控中心實(shí)施的疾病控制、研究和培訓(xùn)項(xiàng)目援助達(dá)5 878萬(wàn)美元，2008年新設(shè)立的全球健康與兒童生存項(xiàng)目，2008—2009財(cái)年共資助1 351萬(wàn)美元。④數(shù)據(jù)可見(jiàn)于 http://gbk．eads．usaidallnet．gov/docs/tables/chn_11101000100010_0109．xls，訪(fǎng)問(wèn)日期:2011/12/13。這些項(xiàng)目的直接或間接的資助對(duì)象包括醫(yī)學(xué)院校、非政府組織、診所和保健工作者、衛(wèi)生行政部門(mén)。

概言之，美國(guó)對(duì)華援助的政策目標(biāo)主要包括:促進(jìn)法治、公民社會(huì)、民主規(guī)范和制度;培訓(xùn)法律專(zhuān)業(yè)人員;建設(shè)司法機(jī)構(gòu)的能力;改革刑事司法體系;支持西藏社區(qū)的可持續(xù)生計(jì)和文化保護(hù);保護(hù)環(huán)境;以及促進(jìn)中國(guó)的HIV/AIDS預(yù)防、護(hù)理和治療。上述四類(lèi)援助項(xiàng)目大體上體現(xiàn)了這些政策訴求?？v觀(guān)美國(guó)對(duì)華援助項(xiàng)目，其援助資源主要集中于促進(jìn)民主、人權(quán)、法治以及有關(guān)西藏的項(xiàng)目，即上述四種類(lèi)型的前兩種。相對(duì)于環(huán)境項(xiàng)目和公共衛(wèi)生類(lèi)項(xiàng)目而言，這兩類(lèi)項(xiàng)目集中體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)華援助的政治意圖。

美國(guó)對(duì)華援助的特點(diǎn):限制與制裁

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直把對(duì)外援助作為實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)的重要工具，依據(jù)受援國(guó)家戰(zhàn)略地位的重要性即多大程度上關(guān)乎美國(guó)國(guó)家利益，對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行不同水平和規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和軍事援助。例如，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等國(guó)家之所以在近幾年成為美國(guó)優(yōu)先援助對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)援助，主要是美國(guó)認(rèn)為這些國(guó)家在全球反恐領(lǐng)域具有特殊作用。同時(shí)，對(duì)外援助作為一種經(jīng)濟(jì)外交工具，也被作為一種制裁工具應(yīng)用于一些國(guó)家。對(duì)于被認(rèn)為在民主、人權(quán)、武器擴(kuò)散、債務(wù)償還以及其他方面存在問(wèn)題的國(guó)家，美國(guó)在非人道主義的發(fā)展援助、經(jīng)濟(jì)支持基金和軍事援助等援助領(lǐng)域?qū)嵭薪剐曰蛳拗菩栽?。美?guó)對(duì)華援助之所以長(zhǎng)期處于較低水平，主要是美國(guó)實(shí)行限制性援助政策的結(jié)果。在亞洲，包括中國(guó)、緬甸、泰國(guó)、印尼和老撾等東亞和東南亞國(guó)家都曾經(jīng)或者繼續(xù)受到限制，但是對(duì)于在這些國(guó)家中執(zhí)行與發(fā)展和民主相關(guān)項(xiàng)目的非政府組織，美國(guó)一直給以支持。

限制性援助構(gòu)成了美國(guó)對(duì)華援助的根本特征，并由此形成了美國(guó)對(duì)華援助的幾個(gè)附屬性特征:一是前文闡述的援助規(guī)模的較低水平，二是援助對(duì)象的非政府性，三是援助領(lǐng)域和部門(mén)側(cè)重于與人權(quán)、法治、民主等方面。前兩點(diǎn)在第一、二兩部分已分別有所交待，這里不再贅述，下面著重討論第三個(gè)方面。

首先應(yīng)當(dāng)指出，美國(guó)的對(duì)外援助是受以1961年《對(duì)外援助法》為主體的相關(guān)法律體系所制約的。對(duì)于限制性援助政策，作為美國(guó)對(duì)外援助的法律依據(jù)，1961年《對(duì)外援助法》有明確規(guī)定。該法第116節(jié)即為關(guān)于經(jīng)濟(jì)援助的“人權(quán)”條款，規(guī)定不能把經(jīng)濟(jì)援助提供給持續(xù)違反國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)的任何國(guó)家的政府，除非可以判定這種援助可以使該國(guó)需要援助的人們直接受益。同時(shí)規(guī)定判定的方法，即相關(guān)的行政部門(mén)向國(guó)會(huì)兩院中的相關(guān)委員會(huì)(即參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)和眾議院對(duì)外事務(wù)委員會(huì))書(shū)面陳述這種援助可以使該國(guó)需要援助的人直接受益、如何直接受益，只有在兩院均無(wú)異議的情況下方可進(jìn)行援助。這一條款解釋了為什么美國(guó)對(duì)中國(guó)的援助對(duì)象均在非政府層面。該法第502(b)節(jié)是關(guān)于安全援助的“人權(quán)”條款，禁止對(duì)被認(rèn)為違反國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)和美國(guó)1998年《國(guó)際宗教自由法案》的任何國(guó)家的政府進(jìn)行安全援助，除非總統(tǒng)能夠提出讓國(guó)會(huì)認(rèn)同的特殊理由。

美國(guó)國(guó)會(huì)和國(guó)際開(kāi)發(fā)署認(rèn)為，中國(guó)政府在人權(quán)、宗教、自由和民主等方面的核心價(jià)值觀(guān)與美國(guó)不同，在對(duì)待西藏問(wèn)題和臺(tái)灣問(wèn)題的態(tài)度上也存在較大差異。根據(jù)美國(guó)對(duì)外援助的有關(guān)法律，其中任何一項(xiàng)都可以作為不向中國(guó)提供援助的理由。①Rennack D E．China:Economic Sanctions．Congressional Research Service Report，2005:2-3這些方面的不同和差異，以及1989年的政治風(fēng)波導(dǎo)致了美國(guó)對(duì)華一系列經(jīng)濟(jì)制裁，其中包括對(duì)中國(guó)的限制性援助政策。1993年起，美國(guó)國(guó)會(huì)把中國(guó)列入禁止接受美國(guó)間接對(duì)外援助的國(guó)家名單，但總統(tǒng)可以以對(duì)美國(guó)國(guó)家利益重要為由要求撥款。2002財(cái)年的國(guó)會(huì)撥款法案(P．L．107－115)把中國(guó)從這一名單中取消，同時(shí)不再規(guī)定用于中國(guó)民主項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)支持基金只能提供給中國(guó)境外的非政府組織。目前，美國(guó)對(duì)華這種限制性援助政策的法律依據(jù)主要包括如下幾點(diǎn):②Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:8-9(1)《1990—1991年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法案》第902節(jié)和《國(guó)際金融機(jī)構(gòu)法案》第710(a)節(jié)要求，除非為了滿(mǎn)足人的基本需求，美國(guó)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的代表對(duì)中國(guó)貸款申請(qǐng)應(yīng)投否決票或者棄權(quán)票。(2)美國(guó)國(guó)會(huì)2010年《綜合撥款法案》(Consolidated Appropriations Act，P．L．111 －117)第7071(a)(1)節(jié)規(guī)定，美國(guó)派駐國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的代表不能支持對(duì)西藏的援助項(xiàng)目，除非這些項(xiàng)目不支持非藏族人遷移定居西藏，或者把藏族人擁有的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給非藏族人。(3)1985財(cái)年《補(bǔ)充撥款法案》(P．L．99－88)的“克姆 －卡曾”修正案(“Kemp-Kasten”amendment)，禁止美國(guó)向支持或參與強(qiáng)制性家庭計(jì)劃項(xiàng)目(具體到中國(guó)，即計(jì)劃生育政策)的組織提供援助。據(jù)此，美國(guó)拒絕向聯(lián)合國(guó)人口基金(UNFPA)提供多邊援助資金。(4)前述的包括1961年《對(duì)外援助法》第116節(jié)和502b節(jié)關(guān)于在經(jīng)濟(jì)援助和安全援助中可以基于人權(quán)原因不予援助的美國(guó)法律。

美國(guó)對(duì)中國(guó)的限制性援助政策不僅體現(xiàn)在援助規(guī)模上，而且體現(xiàn)在對(duì)援助范圍和用途的限制上。美國(guó)對(duì)華援助主要限定用于促進(jìn)市民社會(huì)、法治和民主的活動(dòng)。根據(jù)美國(guó)審計(jì)署2004年的一份報(bào)告，1999財(cái)年起，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始批準(zhǔn)在中國(guó)的與民主相關(guān)的援助項(xiàng)目，當(dāng)年的撥款為188．7萬(wàn)美元，至2003財(cái)年達(dá)到1 269萬(wàn)美元，五年共提供與民主有關(guān)的援助3 910．5萬(wàn)美元，③U．S．Government Accounting Office．Foreign Assistance:U．S．Funding for Democracy-Related Programs(China)，F(xiàn)ebruary 27，2004:4占同期美國(guó)對(duì)華援助(11 182萬(wàn)美元)的35%。2000財(cái)年和2001財(cái)年的對(duì)外行動(dòng)撥款法案(P．L．106－113和 P．L．106－429)，授權(quán)政府使用經(jīng)濟(jì)支持基金支持非政府組織促進(jìn)中國(guó)的民主化。除了上述的美國(guó)民主基金會(huì)賬戶(hù)，用于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)支持基金被禁止直接用于對(duì)中國(guó)政府的資助;美國(guó)還在2000財(cái)年的對(duì)外行動(dòng)撥款法案中專(zhuān)門(mén)撥款100萬(wàn)美元支持非政府組織促進(jìn)西藏的文化、發(fā)展和環(huán)境。①Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2002:9在2002財(cái)年的撥款法案中，美國(guó)國(guó)會(huì)提供了不少于1 000萬(wàn)美元的經(jīng)濟(jì)支持基金，用于“支持在中國(guó)的民主、人權(quán)和法治的各項(xiàng)活動(dòng)”，其中專(zhuān)門(mén)撥出500萬(wàn)美元作為國(guó)務(wù)院民主、人權(quán)和勞工局的“人權(quán)和民主基金”②隨著美國(guó)對(duì)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行民主輸出的重視，這一基金在近幾年越發(fā)重要起來(lái)，其相關(guān)支出在2001—2002財(cái)年平均為1 300萬(wàn)美元，到2003、2004、2005財(cái)年分別增加到3 140萬(wàn)美元、3 420萬(wàn)美元和3 570萬(wàn)美元。2006財(cái)年，國(guó)會(huì)對(duì)這一基金的撥款增加到6 300萬(wàn)美元。Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2007:3。同時(shí)又規(guī)定，在這500萬(wàn)美元中，300萬(wàn)可以用于資助非中國(guó)本土的非政府組織，來(lái)保護(hù)中國(guó)西藏的文化傳統(tǒng)、促進(jìn)這一地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保工作。③Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2002:10如前所述，美國(guó)對(duì)華援助的主要項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)支持基金、民主項(xiàng)目、發(fā)展援助等很大一部分或者全部是與民主、法治相關(guān)的項(xiàng)目，如果把這幾個(gè)項(xiàng)目加起來(lái)，1999—2009財(cái)年間的援助總額達(dá)2．13億美元，占同期美國(guó)對(duì)華援助總額(4．65億美元)的46%。

2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引起的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩使美國(guó)經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響，在此背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)一些人士提議大幅削減對(duì)華援助。2011年8月4日，美國(guó)國(guó)會(huì)一個(gè)由參議院外交委員會(huì)東亞和太平洋事務(wù)小組的民主黨參議員吉姆·韋伯(Jim Webb)和共和黨參議員詹姆斯·英霍夫(James Inhofe)牽頭、另有7名民主黨參議員和3名共和黨參議員參與的共12人組成的跨黨派小組，聯(lián)名致信參議院撥款委員會(huì)及有關(guān)小組委員會(huì)，要求停止每年對(duì)中國(guó)上千萬(wàn)美元的包括對(duì)HIV/AIDS項(xiàng)目、被中國(guó)政府限于大學(xué)英語(yǔ)教學(xué)的和平隊(duì)志愿者項(xiàng)目以及貿(mào)易與發(fā)展署的各種項(xiàng)目等在內(nèi)的發(fā)展援助，但是“專(zhuān)門(mén)以西藏為目標(biāo)的項(xiàng)目或者旨在促進(jìn)中國(guó)對(duì)人權(quán)和民主的尊重的項(xiàng)目除外”。④Webb S．Inhofe:Stop Sending China Hundreds of Millions in Development Aid．http://webb．senate．gov/newsroom/pressreleases/2001-08-04．cfm，訪(fǎng)問(wèn)日期:2012/1/7由此可見(jiàn)人權(quán)和民主項(xiàng)目以及西藏項(xiàng)目在美國(guó)對(duì)華援助中的優(yōu)先地位。

此外，美國(guó)還支持多邊援助機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)的民主援助項(xiàng)目。1999—2004年期間，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的三個(gè)組織——聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員(UNHCHR)辦公室、國(guó)際勞工組織(ILO)和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署(UNDP)，以及亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行等機(jī)構(gòu)共向中國(guó)提供以增強(qiáng)中國(guó)的民主、人權(quán)和法治為目的的經(jīng)濟(jì)援助8 200萬(wàn)美元，其中，美國(guó)提供聯(lián)合國(guó)組織、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行的資金的比例分別為22%、16%和18%。①U．S．Government Accounting Office．Foreign Assistance:U．S．Funding for Democracy-Related Programs(China)，F(xiàn)ebruary 27，2004:9

但是另一方面，美國(guó)不僅限制本國(guó)的官方對(duì)華援助，而且利用其在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的股份和投票權(quán)阻止其他類(lèi)型的對(duì)華多邊援助。其主要手段就是對(duì)于國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的對(duì)華貸款項(xiàng)目投棄權(quán)票或者否決票。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)局(CRS)的一項(xiàng)研究報(bào)告，從1990年11月到1997年3月，美國(guó)在國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行(ICDB)、亞洲開(kāi)發(fā)銀行(ADB)、亞洲發(fā)展基金(ADF)、國(guó)際發(fā)展協(xié)會(huì)(IDA)、國(guó)際金融公司(IFC)等多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，對(duì)中國(guó)的203項(xiàng)貸款項(xiàng)目投了棄權(quán)(176項(xiàng))或否決票(27項(xiàng))，除了1項(xiàng)以單一經(jīng)濟(jì)因素為理由，其他202項(xiàng)都以單一人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或兼以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)政策或政府采購(gòu)因素為借口;②數(shù)據(jù)由筆者統(tǒng)計(jì)得出。Rennack D E．China:U．S．Economic Sanctions．Congressional Research Service Report，1997:38-45從2001年4月1日至12月31日，世界銀行、國(guó)際金融公司、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和亞洲開(kāi)發(fā)基金一共考慮了中國(guó)的累計(jì)金額達(dá)16．335億美元的26項(xiàng)貸款或重組要求，其中美國(guó)棄權(quán)或否決的達(dá)24項(xiàng)之多。③Rennack D E．China:Economic Sanctions．Congressional Research Service Report，2005:5

結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)并不諱言其對(duì)外援助促進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益的政策目標(biāo)和輸出價(jià)值觀(guān)的意識(shí)形態(tài)偏好，并以此作為確定優(yōu)先援助對(duì)象和援助規(guī)模大小的基本依據(jù)。美國(guó)不同時(shí)期的優(yōu)先援助對(duì)象都是被視為對(duì)美國(guó)國(guó)家利益具有重要戰(zhàn)略意義的國(guó)家。由于美國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略疑懼和防范，以及中美兩國(guó)間長(zhǎng)期存在的意識(shí)形態(tài)的差異，在對(duì)華援助問(wèn)題上，美國(guó)一直奉行限制和制裁政策。在援助目的上，美國(guó)對(duì)華援助主要用于促進(jìn)人權(quán)、民主、法治，以及西藏地區(qū)的文化、環(huán)境和發(fā)展;在援助對(duì)象上，美國(guó)沒(méi)有對(duì)中國(guó)政府的直接援助，而主要是對(duì)非政府組織以及教育和醫(yī)療等機(jī)構(gòu)的援助，甚至是境外反政府勢(shì)力的援助;從援助主體和實(shí)施主體來(lái)看，則基本上是由政府資助，由非政府機(jī)構(gòu)實(shí)施。同時(shí)，美國(guó)還通過(guò)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中投棄權(quán)票或反對(duì)票限制對(duì)華援助項(xiàng)目。美國(guó)對(duì)華援助限制政策的必然結(jié)果就是，無(wú)論相對(duì)于中國(guó)的貧困人口數(shù)量而言，還是相對(duì)于美國(guó)對(duì)其他國(guó)家的援助或其他國(guó)家對(duì)中國(guó)的援助而言，其對(duì)華援助都處于一種較低水平。這種限制和制裁取向不僅構(gòu)成了過(guò)去和現(xiàn)在美國(guó)對(duì)華援助的基本特征，而且將是影響和制約今后美國(guó)對(duì)華援助的一個(gè)基本因素。

除了上述的制約因素以外，另外兩方面的基本事態(tài)對(duì)于判斷美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)援助的未來(lái)趨勢(shì)也具有重要價(jià)值。一方面，如果觀(guān)察和比較近年來(lái)中國(guó)接受發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)援助的基本趨勢(shì)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等西方援助國(guó)紛紛以中國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速增長(zhǎng)并提供大量對(duì)外援助為借口，表示出削減或停止對(duì)華援助的意向，有的已付諸實(shí)施。①李光，徐鑫．國(guó)際對(duì)華援助面臨“結(jié)業(yè)”．鳳凰周刊，2011(23):74-76;Webb S．Inhofe:Stop Sending China Hundreds of Millions in Development Aid．http://webb．senate．gov/newsroom/pressreleases/2001-08-04．cfm．訪(fǎng)問(wèn)日期:2012/1/7在金融危機(jī)的沉重打擊之下，這種趨向可能更加明顯。在這種背景下，盡管近幾年美國(guó)對(duì)華援助的規(guī)模總體上處于上升趨勢(shì)，但是可以預(yù)計(jì)今后幾年美國(guó)對(duì)華援助規(guī)模上并沒(méi)有多少上升的空間。然而另一方面，由于美國(guó)堅(jiān)持把提供經(jīng)濟(jì)援助作為影響中國(guó)民間社會(huì)和推動(dòng)中國(guó)政治變革的重要政策工具，所有盡管存在著援助政策的結(jié)構(gòu)性制約，但美國(guó)對(duì)華援助在規(guī)模和目標(biāo)也不會(huì)發(fā)生大的變化。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)援助構(gòu)成了中美關(guān)系的一個(gè)重要方面，透過(guò)美國(guó)的對(duì)華援助行為，我們不難發(fā)現(xiàn)中美關(guān)系在不同領(lǐng)域所具有的不同特征:如果說(shuō)健康和衛(wèi)生領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)等方面的援助反映的是一種合作關(guān)系，那么，與民主、人權(quán)和法治相關(guān)的援助則更多地體現(xiàn)了美國(guó)政府在中美兩國(guó)存在根本分歧背景下的一種輸出價(jià)值觀(guān)的單向偏好。