孫 凱 郭培清

北極理事會(huì)的第7次部長級會(huì)議于2011年5月12日在格陵蘭島的首府努克召開，成員國簽署了自北極理事會(huì)成立以來的第一個(gè)有約束力的文件——《北極搜救協(xié)定》。這可以說是北極理事會(huì)發(fā)展歷程中里程碑式的事件，也標(biāo)志著在加強(qiáng)北極理事會(huì)的職能方面邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。實(shí)際上自2007年俄羅斯在北冰洋的“插旗事件”以來，國際社會(huì)似乎是“重新發(fā)現(xiàn)北極”，對北極地區(qū)的關(guān)注持續(xù)升溫，猶如掀起了一股“北極淘金熱”。北極問題在決策者議程中迅速升溫的主要原因是“變化了的北極”，這種變化不僅體現(xiàn)在氣候變化對北極地區(qū)自然環(huán)境帶來的深刻影響，更體現(xiàn)在由北極冰融所導(dǎo)致的北極地區(qū)航道、礦物等資源的可利用性增強(qiáng)，從而使北極地區(qū)在主要大國國際戰(zhàn)略以及在北極周邊國家國內(nèi)政策中的重要性的提升。當(dāng)前并沒有一個(gè)《北極條約》對北極事務(wù)進(jìn)行總體性治理，而這樣一個(gè)條約在短期看也并不是一個(gè)可行的方案。因此需要加強(qiáng)現(xiàn)有的北極治理機(jī)制，其中包括整合多層面的北極治理機(jī)制，對北極理事會(huì)進(jìn)行改革以及加強(qiáng)其他國際機(jī)構(gòu)在北極治理方面的效力等。由于北極問題所具有的國際特性，北極國家必需采取更為開放的姿態(tài)，吸納所有的利益相關(guān)方積極參與方可實(shí)現(xiàn)北極事務(wù)的有效治理。

快速變化的北極對傳統(tǒng)治理的挑戰(zhàn)

北極地區(qū)正經(jīng)歷著前所未有的變遷。①Arctic Governance Project．Arctic Governance in an Era of Transformative Change:Critical Questions，Governance Principles，Ways Forward．http://www．Arcticgovernance．org/氣候變化、經(jīng)濟(jì)全球化以及由此引發(fā)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的變化正在深刻地改變著北極地區(qū)，而北極地區(qū)的系列的變化也對傳統(tǒng)的北極治理模式提出了挑戰(zhàn)。

1.氣候變化視野中的北極:從“冰封”到“冰融”

國際社會(huì)對北極地區(qū)關(guān)注的持續(xù)升溫，其出發(fā)點(diǎn)就是基于氣候變化可能會(huì)給北極地區(qū)帶來的系列影響這一假設(shè)之上。盡管氣候變化對北極地區(qū)影響的最終后果還具有一定的不確定性，但近年來的幾份科學(xué)評估報(bào)告都表明氣候變化正在使北極地區(qū)發(fā)生深刻的變革。

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)發(fā)布的關(guān)于氣候變化的第四次評估報(bào)告《氣候變化2007:自然科學(xué)基礎(chǔ)》中明確指出:“觀測數(shù)據(jù)表明，近100年來，北極平均溫度幾乎以兩倍于全球平均速率的速度升高。1978年以來的衛(wèi)星資料現(xiàn)實(shí)，北極年平均海冰面積以每10年2．7%的速率退縮，較大幅度的退縮出現(xiàn)在夏季，為每10年7．4%。自20世紀(jì)80年代以來，北極多年凍土頂層溫度的上升幅度已高達(dá)3℃?！雹谛煊埃稓夂蜃兓?007:自然科學(xué)基礎(chǔ)》發(fā)布．中國氣候變化網(wǎng)．http://scitech．people．com．cn/GB/5384994．html北極理事會(huì)在2008年發(fā)布的《北極氣候變化影響評估》報(bào)告中也指出，“過去的幾十年，北極地區(qū)的平均溫度的升高是世界其他地區(qū)的幾乎兩倍，冰川和海冰的廣泛融化和永久凍土層溫度的上升都表明北極地區(qū)溫度的升高”③寒江．北極的氣候變化及其影響．人類環(huán)境雜志，2004(7):12。而北極監(jiān)控與評估項(xiàng)目于2011年發(fā)布題為《北極地區(qū)的雪、水、冰和永凍層》的報(bào)告，更是進(jìn)一步證實(shí)了北極地區(qū)溫度升高的事實(shí)。④Arctic Monitoring and Assessment Programme．Snow，Water，Ice and Permafrost in the Arctic//Cleveland C J．Eds．Encyclopedia of Earth．Washington，D．C．:Environmental Information Coalition，National Council for Science and the Environment．http://www．eoearth．org/news/view/165967/?topic=49501

北極“冰融”給所帶來的影響是多方面的，由于氣候變化所導(dǎo)致的北極地區(qū)的這些變化給北極帶來深刻的影響，例如海冰的減少對北極熊、對在冰上生活的海豹以及以這些動(dòng)物為主要食物來源的原住民的生活等都可能會(huì)有破壞性的后果。另一方面，減少的海冰可能使這一地區(qū)的資源更容易通過海路運(yùn)輸，即北極航道的利用將更加具有可行性。但伴隨著北極航線的開通以及人類在這一地區(qū)活動(dòng)的頻繁，對北極地區(qū)的環(huán)境損害的可能性也會(huì)增加，而資源開采也會(huì)有損于海洋生態(tài)環(huán)境，從而影響本地居民的健康和傳統(tǒng)的生活方式。在氣候變化的視野下，北極地區(qū)的問題已經(jīng)不僅僅是環(huán)北極國家的問題，而使其具有“全球”的特性，成為全球性問題的一部分。①劉惠榮，陳奕彤．北極法律問題的氣候變化視野．中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(3):4

2.國際政治視野中的北極:從“冷戰(zhàn)前沿”到“對話之地”

冷戰(zhàn)時(shí)期，北極地區(qū)被高度軍事化，美蘇在北極地區(qū)立體化地進(jìn)行布控，使北極地區(qū)成為美蘇地緣政治的敏感之地。為爭奪水下制海權(quán)，美蘇雙方紛紛研制核潛艇并在北冰洋海域進(jìn)行部署。為加強(qiáng)在北極海域的戰(zhàn)略優(yōu)勢，前蘇聯(lián)將全部攻擊潛艇的一半以上部署在北方艦隊(duì)。自20世紀(jì)60年代洲際導(dǎo)彈的出現(xiàn)，由于北極地區(qū)是美蘇之間直線距離最近的地方，北冰洋沿岸成為美蘇部署洲際導(dǎo)彈的重點(diǎn)區(qū)域。從總體格局看，冷戰(zhàn)時(shí)期的北極地區(qū)構(gòu)成了以前蘇聯(lián)為一方、美國統(tǒng)帥的北約為另一方的二元對峙格局。②陸俊元．北極地緣政治與中國應(yīng)對．時(shí)事出版社，2010:93

北極地區(qū)在20世紀(jì)80年代后伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，從“冷戰(zhàn)前沿”變成了“合作之地”。③Young O R．Governing the Arctic:From Cold War Theater to Mosaic of Cooperation．Global Governance，2005，11:9-15至冷戰(zhàn)結(jié)束前，在美蘇緩和的大背景下，北極地區(qū)的國際政治也呈現(xiàn)出了合作、緩和的趨勢，其中的標(biāo)志性事件是1987年10月1日戈?duì)柊蛦谭蛟谀柭箍税l(fā)表關(guān)于蘇聯(lián)北極政策的演講。戈?duì)柊蛦谭蛑赋觯睒O不只有北冰洋，還是三個(gè)大陸的交合點(diǎn)，這是歐亞、北美和亞太地區(qū)各國人民彼此來往的最前線。戈?duì)柊蛦谭蚝粲鯑|西方開展多邊或雙邊合作，把北極變成和平之極。④郭培清，田棟．摩爾曼斯克講話與北極合作:北極進(jìn)入合作時(shí)代．海洋世界，2008(5):67而蘇聯(lián)的解體，更為北極地區(qū)的合作打開了“機(jī)會(huì)之窗”，隨后針對北極地區(qū)合作在多個(gè)層面上迅速展開，所涉及的領(lǐng)域涵蓋科學(xué)、環(huán)保、航運(yùn)等。其中包括在北極圈內(nèi)擁有領(lǐng)土或領(lǐng)海的北極八國(加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國、蘇聯(lián))在1990年成立的北極科學(xué)委員會(huì);1996年北極八國共同建立的北極理事會(huì)(其前身是1991年北極八國簽署的《北極環(huán)境保護(hù)策略》)等。

直至2007年俄羅斯北極“插旗事件”以來，北極各國更是加強(qiáng)了對北極地區(qū)的關(guān)注，紛紛出臺北極戰(zhàn)略，甚至加強(qiáng)北極地區(qū)的軍事存在，似乎在上演一場“新冷戰(zhàn)”。但這樣的斷言有些為時(shí)過早，北極地區(qū)仍是“對話之地”，多層面的國際合作與對話異常頻繁，甚至一些困擾北極周邊國家的多年的頑疾在這期間也得到了有效的治理，如2010年10月俄羅斯和挪威之間簽署了關(guān)于在巴倫支海地區(qū)確定海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和劃分大陸架的協(xié)議，結(jié)束了兩國40多年來的談判。①Gibbs W．Russia and Norway Reach Accord on Barents Sea．New York Times，April 27，2010．http://www．nytimes．com/2010/04/28/world/europe/28norway．html

3.國內(nèi)政治視野中的北極:從“邊緣”趨向“重要關(guān)切”

北極圈內(nèi)的區(qū)域除了公海以外，陸地部分則屬于環(huán)北極國家的主權(quán)管轄范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)地，除冰島之外，這些國家的經(jīng)濟(jì)和政治中心都在北極圈之外的南方地區(qū)。因此，在相當(dāng)長的一段時(shí)期以來，各國對“遠(yuǎn)北地區(qū)”(far north)的關(guān)注度不高，北極圈內(nèi)區(qū)域的事務(wù)從屬于這些國家對“南方經(jīng)濟(jì)、政治核心地帶”的關(guān)注。這種“外圍vs．中心”的關(guān)系，也使北極圈內(nèi)的事務(wù)在北極周邊各國的國內(nèi)政策中處于被邊緣化的境地。②孫凱，郭培清．北極環(huán)境問題及其治理．海洋世界，2008(3):68但在最近的十幾年里，隨著北極地區(qū)各種能源資源開采利用的可行性的提高，以及北極地區(qū)人口數(shù)量的增長，北極地區(qū)位于北極周邊國家國內(nèi)政策“邊緣地帶”的境況得到了相當(dāng)程度的改觀，各國對北極圈內(nèi)事務(wù)的關(guān)注在其各自的國內(nèi)政策中的重要地位也日趨增長，環(huán)北極國家所發(fā)布的北極戰(zhàn)略中，無不將北極地區(qū)作為國家中長期戰(zhàn)略的重要部分。③郭培清．大國戰(zhàn)略指北極．瞭望，2009(27):49隨著北極地區(qū)和世界其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)，北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)的未來將高度依賴于全球經(jīng)濟(jì)形勢。④北極問題研究編寫組．北極問題研究．海洋出版社，2011:56

當(dāng)前北極治理機(jī)制的特點(diǎn)及不足

就北極而言，國際治理早已有之。最早是生活在北極地區(qū)的原住民為保護(hù)北極地區(qū)生物資源的可持續(xù)利用和適應(yīng)北極地區(qū)的環(huán)境變化，而締造和傳承下來的一些行事方式和治理模式，有些做法甚至傳承至今。而1920年《斯瓦爾巴條約》更是當(dāng)時(shí)國際社會(huì)“北極治理”的典范，條約在尊重挪威對斯瓦爾巴群島主權(quán)的基礎(chǔ)上，給予簽約國在斯瓦爾巴島上進(jìn)行科考等方面的權(quán)利。冷戰(zhàn)期間，即使在美蘇冷戰(zhàn)對峙的“尖峰時(shí)刻”，也不乏東西方之間圍繞北極環(huán)境保護(hù)和科學(xué)研究等方面的國際合作與交流。如與北極研究相關(guān)的大型國際科學(xué)項(xiàng)目中，1957—1958年的國際地球物理年活動(dòng)以及20世紀(jì)80年代由聯(lián)合國教科文組織發(fā)起的人與生物圈計(jì)劃等，都有來自于東西方國家科學(xué)家的參與。而1973年，由美國、蘇聯(lián)、挪威、丹麥和加拿大共同簽署的《保護(hù)北極熊協(xié)議》更是冷戰(zhàn)期間東西方保護(hù)野生動(dòng)物的典范。另外，自20世紀(jì)70年代以來，挪威和俄羅斯就巴倫支海漁業(yè)捕撈和聯(lián)合管理等方面進(jìn)行了一系列的合作。

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，針對北極事務(wù)的國際治理進(jìn)一步制度化。其標(biāo)志性的事件就是1991年，環(huán)北極八國(美國、俄羅斯、加拿大、芬蘭、瑞典、冰島、挪威和丹麥)簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》及隨后于1996年據(jù)此成立的“北極理事會(huì)”。1991年，環(huán)北極八國在芬蘭簽署《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，承諾為保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境而進(jìn)行合作，并確定了聯(lián)合行動(dòng)的優(yōu)先領(lǐng)域?yàn)橹卫沓志眯杂袡C(jī)物、石油、重金屬、放射性物質(zhì)以及酸化等引起的環(huán)境問題。《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》最初設(shè)立四個(gè)工作小組:北極監(jiān)控評估項(xiàng)目工作組、北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組、突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組、北極動(dòng)植物群落保護(hù)工作組。為應(yīng)對氣候變化以及加強(qiáng)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，1993年在第二次北極八國部長級會(huì)議上又決定在以上四個(gè)工作組的基礎(chǔ)上再設(shè)立可持續(xù)發(fā)展工作組。為進(jìn)一步應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展以及北極地區(qū)的變化所帶來的挑戰(zhàn)，1996年9月，環(huán)北極八國在加拿大渥太華簽署《成立北極理事會(huì)》宣言，決定成立北極理事會(huì)，《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》的所有工作也納入到北極理事會(huì)的工作中來。北極理事會(huì)的成立提升了北極地區(qū)國際治理的制度化程度，促進(jìn)了北極地區(qū)國家之間的合作與科技交流與可持續(xù)發(fā)展。

總體來說，當(dāng)前以北極理事會(huì)為核心的北極治理具有以下三個(gè)特點(diǎn):

1.治理領(lǐng)域的“低政治性”

在傳統(tǒng)冷戰(zhàn)思維的框架下，俄羅斯與北極其他國家之間的“互信度”較低，因此在更高層面的軍事、安全等領(lǐng)域的合作與“信心構(gòu)建”難以實(shí)現(xiàn)。所以，北極地區(qū)的國際治理機(jī)制大都限于科學(xué)、環(huán)保、原住民保護(hù)等所謂的“低政治”領(lǐng)域?！暗驼巍鳖I(lǐng)域的國際合作與交流比較容易實(shí)現(xiàn)，如前文所述，即使在美蘇冷戰(zhàn)對峙的“尖峰時(shí)刻”，也不乏東西方之間圍繞環(huán)保與科技合作等方面的外交活動(dòng)。這種“低政治”領(lǐng)域的合作在促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的交流以及為實(shí)現(xiàn)共同的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等方面具有明顯的作用。但由于環(huán)北極國家之間的政治互信度不高，在“低政治”領(lǐng)域的合作也會(huì)受到一定的限制。

2.治理方式的“軟法性”

北極治理的大部分制度建構(gòu)是基于成員國之間的宣言或無約束力的國際條約之上，因此具有明顯的“軟法”特征。北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略是目前在北極環(huán)境治理中最具代表性、影響力最大的軟法典范。①董躍，陳奕彤，李升成．北極環(huán)境治理中的軟法因素:以北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略為例．中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(1):17“軟法”的形式在全球治理中非常普遍，國家之間“軟法”性質(zhì)的協(xié)議比有約束力的“硬法”更容易實(shí)現(xiàn)，在匯聚成員國預(yù)期以及在成員國之間形成共識方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢。②Abbott K W，Snidal D．Hard and Soft Law in International Governance．International Organization，Summer 2000，54(3):421-456但是，“軟法”性質(zhì)的協(xié)議在執(zhí)行方面通常由于其沒有約束力，而僅僅有賴于成員國的道德力量進(jìn)行自我約束，通常難以實(shí)現(xiàn)更深層次的合作，在北極治理問題上，日益緊迫的北極治理的局勢，要求“軟法”性質(zhì)的協(xié)議逐漸向有約束力的協(xié)議過度，以滿足北極事務(wù)有效治理的需求。

3.治理機(jī)制的“分散性”

北極治理發(fā)展至今，沒有出現(xiàn)一個(gè)類似于《南極條約》的“憲法性”公約，這是因?yàn)楸睒O地區(qū)的特殊性，“南極模式”在北極地區(qū)基本上是行不通的。③郭培清．北極很難走通“南極道路”．瞭望，2008(15);劉惠榮，陳奕彤．北極法律問題的氣候變化視野．中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(3):2目前北極地區(qū)事務(wù)的治理模式主要是“應(yīng)對具體問題”的機(jī)制，大都是依據(jù)不同的議題領(lǐng)域“分而治之”。這種“分而治之”的治理模式雖然在應(yīng)對具體問題方面更具有針對性，但是這種“分散”的治理模式無法采取整體性的視野，將北極地區(qū)視為一個(gè)整體，從系統(tǒng)的角度來對北極事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，而這樣的整體性視野和基于生態(tài)的角度對北極事務(wù)進(jìn)行治理又是北極未來治理必然要求。

另外，北極治理機(jī)制的制度化程度較低，即便是作為北極治理典范的北極理事會(huì)在長期以來也沒有固定的秘書處和工作人員，而是根據(jù)輪值主席國而每兩年設(shè)定在不同的國家。而這種流動(dòng)的方式無形之中增加了運(yùn)作成本，限制了北極理事會(huì)的效力。①Koivurova T．Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance．Polar Record，2010，46:146-156

加強(qiáng)北極治理:“改制”及其限度分析

目前的北極治理機(jī)制無法有效地應(yīng)對日益緊迫的北極事務(wù)的治理，必須出臺更為有效的北極治理機(jī)制。但“建制”還是“改制”，②蘇長和．全球公共問題與國際合作:一種制度的分析．上海人民出版社，2000:306也即建立新的北極治理機(jī)制還是對現(xiàn)有的北極治理機(jī)制進(jìn)行革新，這是一個(gè)問題。

盡管整體性的《北極條約》或者《北極治理框架公約》在學(xué)術(shù)層面和政策層面都看上去非常有吸引力，但是北極問題與南極問題不同。南極的主體是一塊1 400平方公里的冰雪大陸，而北極的主體卻是一片由主權(quán)國家領(lǐng)土環(huán)繞的海洋，并且一些環(huán)北極國家在北極海域劃界方面還存在一些未解的爭端，這些國家是不可能答應(yīng)“領(lǐng)土凍結(jié)”的;另外，北極地區(qū)的非軍事化在可預(yù)見的將來也是不現(xiàn)實(shí)的，隨著俄羅斯“插旗事件”以來，環(huán)北極國家還加大了在北極地區(qū)的軍事存在。③郭培清．北極很難走通“南極道路”．瞭望，2008(15)因此，作為南極模式核心的“非軍事化”和“領(lǐng)土凍結(jié)”在北極地區(qū)都是無法實(shí)現(xiàn)的。而包括美國在內(nèi)的不少國家也明確表示，“北極地區(qū)與南極地區(qū)的地緣政治狀況顯著不同，因此，仿效南極條約制定一部包容萬象的‘北極條約’并不合適，也沒有必要”④National Security/Homeland Security PresidentialDirective on Arctic Region Policy．http://georgewbush-whitehouse．a(chǎn)rchives．gov/news/releases/2009/01/20090112-3．html。

建立北極條約的“建制”道路行不通，那么“改制”問題也即對現(xiàn)有北極治理機(jī)制進(jìn)行改革，似乎成了必由之路。在目前情況下，加強(qiáng)北極治理機(jī)制的能力建設(shè)，其核心就是對北極理事會(huì)進(jìn)行改革，并在這種改革的基礎(chǔ)上加強(qiáng)北極地區(qū)多層面的多個(gè)行為體的參與。⑤Young O R．If an Arctic Ocean Treaty is not the Solution，What is the Alternative?．Polar Record，2011，48:3

對北極理事會(huì)進(jìn)行改革以使其能夠應(yīng)對北極治理問題這一路徑得到了不少國家的支持。加拿大政府將致力于確保北極理事會(huì)有足夠的能力、資源和影響力，有效地應(yīng)對北極和北極居民的新挑戰(zhàn)。美國認(rèn)為，北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)保持其高層論壇的性質(zhì)，致力于其當(dāng)前分內(nèi)的議題，它不應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎降膰H組織，尤其是一個(gè)需要分?jǐn)倳?huì)費(fèi)的國際組織。不過，對于改善北極理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，美國持開放態(tài)度，這包括其下屬組織的合并，或改變它們的運(yùn)作方式，只要這些改善在程度上能明顯地改進(jìn)北極理事會(huì)的工作，而且也沒有超越北極理事會(huì)的一般性權(quán)限。芬蘭也認(rèn)為，北極理事會(huì)在整個(gè)北極地區(qū)是最重要的合作架構(gòu)。

北極理事會(huì)作為一個(gè)政府間的高級論壇，在促進(jìn)北極地區(qū)國家在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面進(jìn)行合作起到了一定的作用。但是，由于北極理事會(huì)不是一個(gè)制定政策的機(jī)構(gòu)，其分散的、具有“軟法”特性的體制并不能有效地應(yīng)對北極地區(qū)當(dāng)前所面臨的挑戰(zhàn)，對北極理事會(huì)進(jìn)行改革和加強(qiáng)的呼聲也日益高漲。根據(jù)2011年北極理事會(huì)高官會(huì)議的決議報(bào)告，北極理事會(huì)的改革將主要集中于以下四個(gè)方面:首先是設(shè)立固定的秘書處，來管理北極理事會(huì)的日常事務(wù)。秘書處最遲應(yīng)在2013年加拿大作為北極理事會(huì)輪值主席國上任之前啟動(dòng)并投入使用;其次是加強(qiáng)北極理事會(huì)資金機(jī)制的建設(shè)，由北極理事會(huì)的八個(gè)成員國提供固定的資金支持，用于北極理事會(huì)的日常行政開支，進(jìn)而保障北極理事會(huì)相關(guān)項(xiàng)目的順利開展;再次是加強(qiáng)北極理事會(huì)工作方式的多樣化，并特別強(qiáng)調(diào)工作組(working groups)作為北極理事會(huì)開展工作的主要形式并輔以專責(zé)任務(wù)組(task forces)，以應(yīng)對那些需要特別技術(shù)專長領(lǐng)域的研究;最后，決議再次明確觀察員的參與對北極事務(wù)的治理有特殊的貢獻(xiàn)，決議針對接納觀察員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了設(shè)定，如接受和支持北極理事會(huì)成立之初的《渥太華宣言》、承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)、展現(xiàn)出對北極的興趣以及擁有與北極理事會(huì)相關(guān)工作的技能等。①Senior Arctic Officials Report to Ministers，May，2011．http://Arctic-council．npolar．no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011．pdf

北極理事會(huì)當(dāng)前所做的改革實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步加強(qiáng)了北極國家的內(nèi)部合作，而北極國家對域外國家參與北極事務(wù)則采取非?！爸?jǐn)慎”的態(tài)度。努克會(huì)議上“高官報(bào)告”中對于觀察員資格所規(guī)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)的規(guī)定，也體現(xiàn)了北極國家的“排外”情結(jié)。在高官報(bào)告中特別規(guī)定，欲申請北極理事會(huì)觀察員的國家必須“接受和支持《渥太華宣言》中所示的北極理事會(huì)之目標(biāo);承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)的國家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán);意識到《聯(lián)合國海洋法公約》等更為廣泛的國際法律框架適應(yīng)于北冰洋，為北極海域的管理提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);尊重北極地區(qū)原住民的價(jià)值觀、利益、文化和傳統(tǒng);已經(jīng)展示出對北極理事會(huì)永久參與者以及其他北極原住民工作進(jìn)行支持的政治意愿和經(jīng)濟(jì)資助能力;已經(jīng)展示出與北極理事會(huì)相關(guān)的興趣和專長”。①Senior Arctic Officials Report to Ministers．http://Arctic-council．org/filearchive/SAO%20Report%20to%20Ministers%20-%20Nuuk%20Ministerial%20Meeting%20May%202011．pdf這樣的一份“高官報(bào)告”實(shí)際上標(biāo)志著北極版門羅主義的出籠，北極國家在向世人宣布:北極是“北極國家”的北極。它們反對北極是全人類共同財(cái)產(chǎn)，希望通過門羅主義進(jìn)行域內(nèi)利益分割，削弱域外國家的參與權(quán)利。②郭培清．應(yīng)對北極門羅主義的挑戰(zhàn)．瞭望，2011(42):72

北極問題的全球性與中國的參與戰(zhàn)略選擇

北極是全球中的北極，北極地區(qū)的許多事務(wù)都是跨區(qū)域甚至是全球性的，如導(dǎo)致北極地區(qū)冰融的氣候變化、北極地區(qū)的持久性有機(jī)污染物以及北極資源能源的開發(fā)等，沒有域外國家的參與是無法有效應(yīng)對這些問題的。而北極高官報(bào)告中對域外國家作為觀察員參與北極事務(wù)的責(zé)任與權(quán)利的不對等規(guī)定，即只讓他國承擔(dān)義務(wù)，卻無相應(yīng)對等權(quán)利的設(shè)計(jì)是行不通的。

北極事務(wù)的全球性還體現(xiàn)在北冰洋作為人類共同財(cái)產(chǎn)的內(nèi)在屬性。北冰洋是世界的北冰洋，不是北冰洋沿岸國家的北冰洋。由此，作為世界海洋憲章的《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)所賦予各國在海洋領(lǐng)域的權(quán)利與義務(wù)在北冰洋同樣適用，盡管美國還未批準(zhǔn)加入《公約》，北極國家在2008年5月發(fā)布的《伊盧利薩特宣言》中也特別強(qiáng)調(diào):“我們認(rèn)為沒有必要再建立一個(gè)新的廣泛性的國際法律制度來管理北冰洋”，而針對北極地區(qū)的劃界問題，《伊盧利薩特宣言》中明確表示“《公約》提供了處理廣泛問題的重要權(quán)利和義務(wù)，這個(gè)法律框架為確認(rèn)北冰洋沿海國家和其他北冰洋用戶的管理責(zé)任奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。北冰洋沿海國將繼續(xù)致力于這一法律框架，有序地解決任何可能的重疊權(quán)利主張”。另外，《公約》還授予締約國在北極以合法活動(dòng)的權(quán)利，包括航行權(quán)和漁業(yè)權(quán)等。特別是超過200海里的北極中央?yún)^(qū)域?qū)儆诠?，即使有一天北極國家延伸外大陸架成功，其上覆水體依然是公海。更不用說在擴(kuò)展大陸架成功之前，中央海底屬于全人類。①郭培清．應(yīng)對北極門羅主義的挑戰(zhàn)．瞭望，2011(42):72

隨著氣候變化對北極地區(qū)的影響，北極航道的全線開通和商業(yè)化運(yùn)行也指日可待，對北極地區(qū)航運(yùn)方面的管制就提上了日程。對北極地區(qū)航運(yùn)的管理，可以借助于國際海事組織(IMO)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行加強(qiáng)，而IMO也在醞釀建立在極地水域航行的船舶強(qiáng)制性準(zhǔn)則等;②Jensen O．Arctic Shipping Guidelines:Towards a Legal Regime for Navigation Safety and Environmental Protection?．Polar Record，2008，44:107另外，IMO頒布的《國際海上人命安全公約》、《國際防止船舶造成污染公約》等公約中的相關(guān)規(guī)定，也將針對北極地區(qū)的航運(yùn)而做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或增加新的內(nèi)容，以更為有效地應(yīng)對和管理北極地區(qū)航運(yùn)所帶來的挑戰(zhàn)。

此外，還需要加強(qiáng)多層次北極治理機(jī)制的協(xié)作。目前北極地區(qū)的國際治理機(jī)制包括三個(gè)層面。首先是全球性的國際制度安排在北極地區(qū)的適應(yīng)，如《聯(lián)合國海洋法公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等;其次是多邊和雙邊層面國家之間的協(xié)議和制度安排，如北極理事會(huì)、《美加北極合作協(xié)議》(1988年)、《美國和俄羅斯關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》(2004年);第三個(gè)層面是北極地區(qū)次國家層面的合作和制度安排，這主要包括如北方城市市長國際聯(lián)盟以及北方論壇等。盡管這些治理機(jī)制的運(yùn)作處于國際社會(huì)的三個(gè)層面，但它們之間的交叉和重疊是不可避免的。因此，需要在相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)總體的功效大于個(gè)體之和，最大限度地實(shí)現(xiàn)與加強(qiáng)北極地區(qū)的治理。

中國作為“近北極國家”，北極地區(qū)的自然環(huán)境以及社會(huì)方面的變化所產(chǎn)生的影響直接關(guān)乎中國的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)方面。從根本上來說，北極對于中國的利益主要包含四個(gè)方面:環(huán)境、科研、資源和航道。③郭培清．大國戰(zhàn)略指北極．瞭望，2009(27):62北極地區(qū)的環(huán)境變化對中國的影響是顯而易見的，北極作為全球兩大冷源之一，深刻影響著我國的氣溫和降水;而中國在北極地區(qū)建立考察站、加大北冰洋科考的力度也充分顯示了北極對于中國的科考價(jià)值;在全球化時(shí)代以及大國實(shí)施全球戰(zhàn)略的情況下，能源的配置是全球化的，因此，北極地區(qū)所蘊(yùn)藏的豐富資源的開發(fā)與供應(yīng)也與中國的利益息息相關(guān);北極航道(東北航道、西北航道和穿越北極點(diǎn)的航道，現(xiàn)階段來說主要是指東北航道)的通航以及對航道資源的利用對中國來說是最為直接的。據(jù)估計(jì)，北極航道開通后，取道北極航道抵達(dá)西歐和北美將較之傳統(tǒng)的蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河航線分別節(jié)省4 000和3 900英里，不僅可以大大降低航運(yùn)成本，并且還將降低遭受海盜襲擊的可能性。①郭培清等．北極航道的國際問題研究．海洋出版社，2009:322

正是基于以上利益的考量，中國積極的參與北極事務(wù)，并力求在北極治理機(jī)制的構(gòu)建中做出建設(shè)性的貢獻(xiàn)。在目前北極理事會(huì)觀察員資格門檻提高、北極主要大國對中國參與北極事務(wù)“高度謹(jǐn)慎”的情況下，中國的參與戰(zhàn)略應(yīng)重點(diǎn)把握和借重北極問題的全球?qū)傩赃@一特征，以“低級政治”為突破口，以域外相關(guān)國家間的協(xié)同為依托，以能力建設(shè)為手段，以尋求北極理事會(huì)觀察員資格為中近期目標(biāo)，多渠道的參與北極事務(wù)。

中國應(yīng)當(dāng)積極開展雙邊層面的“北極外交”，尤其要重視與北極地區(qū)小國的外交活動(dòng)，并且實(shí)現(xiàn)外交形式的多樣化。中國可以拓展參與北極事務(wù)的非正式渠道，②Oran R．Young教授2011年10月28日在中國海洋大學(xué)演講及訪談中的觀點(diǎn)。如積極開展和推進(jìn)“第二軌道”的外交以及與北極問題相關(guān)的“科學(xué)外交”，參與或召開國際科學(xué)界的對話，加強(qiáng)深層次的合作。中國通過“低級政治”作為突破口參與北極事務(wù)，應(yīng)當(dāng)以北極氣候變化及其治理為切入點(diǎn)，利用這一全球共同關(guān)注事項(xiàng)展開，中國可以在北極事務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃中進(jìn)一步明確“氣候變化”這一核心主題，出臺相應(yīng)的北極考察活動(dòng)管理?xiàng)l例，以表明中國對北極問題的基本立場及對北極權(quán)益的基本主張;③劉惠榮．中國在北極可以做什么．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2011-12-27:8另外，中國應(yīng)與包括韓國、日本、德國、法國等對北極問題有興趣的“域外國家”進(jìn)行協(xié)同，協(xié)調(diào)“非北極國家”在北極的權(quán)益，并在國際社會(huì)中將這種聲音與訴求進(jìn)行拓展，從而促使北極國家在制定北極政策的過程中充分考慮“域外國家”在北極地區(qū)的權(quán)益與關(guān)切。在這種多渠道參與北極事務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)我國在北極地區(qū)權(quán)益目標(biāo)的同時(shí)，進(jìn)而促進(jìn)北極地區(qū)的有效治理。