□沙泉

人大工作探討

善用市、縣兩級人大預算審查監(jiān)督權

□沙泉

隨著部門預算建立、政府收支分類改革、預算公開進程的不斷推進，財政預算從原來的“看不懂”、“說不清”的尷尬狀態(tài)正逐漸向規(guī)范、有序、明晰性轉(zhuǎn)變，吸引了越來越多普通民眾關注的目光。特別是市、縣兩級預算工作，與普通民眾衣食住行相關度很高，普通民眾更為關注。因此在新形勢下，作為法定的地方預算審查監(jiān)督機關，市、縣兩級人大應結(jié)合自身特點，善用預算審查監(jiān)督權，積極作為。

一、市、縣兩級人大在預算監(jiān)督體系中的特點

從監(jiān)督地位看，市、縣兩級人大在人大工作體系中屬于基礎部分。基礎部分工作做扎實了，有利于人大整體工作向前推進。特別是市一級人大，上有全國、省級人大，下有縣、鄉(xiāng)兩級人大機構，承上啟下，監(jiān)督的經(jīng)驗可向下推廣，向上提供素材。從監(jiān)督效果看，市、縣兩級人大出臺措施便利，先行先試效果較好，與上級人大比起來，調(diào)整的空間、緩沖的余地都有一定的靈活性?，F(xiàn)行的預算監(jiān)督法規(guī)，其中原則性條款不少，基層人大對此操作實踐面臨一定的難度。但是基層人大只要愿為、善為，尋求多方理解和支持，預算監(jiān)督創(chuàng)新實踐的機會也比較多，特別是市一級人大中，有一部分“較大的市”具有制定地方性法規(guī)的權力。如果這些“較大的市”結(jié)合本地實際，在不同上位法相抵觸的情況下，有效行使預算監(jiān)督立法權，無疑對促進民主法制建設能發(fā)揮積極作用。從監(jiān)督內(nèi)容看，市、縣兩級人大預算監(jiān)督的題材豐富，監(jiān)督的鏈條短，監(jiān)督時效性強。由于監(jiān)督內(nèi)容的直觀易見，地域內(nèi)普通公眾參與監(jiān)督的積極性也易于調(diào)動。在鄰近地區(qū)，成功的預算監(jiān)督做法在一定程度上能產(chǎn)生共振、協(xié)同效應，易于借鑒和推廣。

二、市、縣兩級人大預算審查監(jiān)督中較為突出的矛盾和困難

客觀地講，市、縣級人大預算審查監(jiān)督還存在一些較為突出的矛盾和困難，需要重視和解決。

一是預算審查監(jiān)督的專業(yè)力量比較薄弱。在實務工作中，市、縣兩級人大面對龐大的上億、幾十億財政資金，幾十家乃至上百家的行政事業(yè)單位，為數(shù)不少的政府項目，缺乏足夠的專業(yè)力量開展經(jīng)常性監(jiān)督。當然，這種情況并非市、縣兩級人大所獨有。從已經(jīng)成立預算工委的全國人大和部分省級人大人員配備情況看，全國人大常委會預工委20多人，省級預工委一般只有幾個人。至于省以下的預算審查監(jiān)督日常工作，多數(shù)仍由財經(jīng)委承擔，市、縣人大財經(jīng)委一般只有幾個人，有的還是“一人委”。此外，市、縣兩級人大常委會的財經(jīng)工委作為財政預算的專門監(jiān)督機構，對其中的組成人員并無學歷、專業(yè)、職稱上的法定要求，專業(yè)培訓和業(yè)務考試也無系統(tǒng)化渠道。

從市、縣人大代表構成看，代表來自社會各階層，其中不乏精通財稅業(yè)務的專業(yè)人員，但是市、縣人大的代表小組是按地域劃分的，并沒有金融、財稅等專業(yè)組，人大代表中的有生力量沒能充分運用，不能說不是一個缺憾。

二是提供給市、縣人大代表的預算編制資料不夠細化。從2007年實行收支分類改革以來，各級政府已逐步形成一套既適合國情又符合國際通行做法，較為規(guī)范合理的政府收支分類體系。通俗地講，當前政府公共預算編制內(nèi)容分為三個賬本，分別是預算收入賬、預算支出功能分類賬和預算支出經(jīng)濟分類賬。其中：預算收入賬，從上到下共有類、款、項、目四級科目，能全面完整地反映財政收入情況。預算支出功能分類賬有類、款、項三級科目，預算支出經(jīng)濟分類賬有類、款兩級科目，兩套賬相結(jié)合，能準確、多維定位每一筆支出。尤其是預算支出經(jīng)濟分類賬，是財政預算管理和財務經(jīng)濟分析的重要工具和手段，社會普遍關注的“三公消費”就包括在這個賬本中。但由于新的預算法修改案尚未通過，基層人大監(jiān)督內(nèi)容并沒有與政府的收支分類改革同步進展。市、縣兩級政府一般向人大報告的總預算和本級預算草案是預算收入賬和預算支出功能分類賬，一般列到大類。人大代表在審議預算報告時看到的一般是20多個“類級”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個“款級”、500多個“項級”的財政資金，法律缺乏嚴格、明確的規(guī)定。特別是重點支出的款、項科目不詳細，代表們審查監(jiān)督落到實處就比較困難。

三是市、縣人大監(jiān)督預算執(zhí)行存在薄弱環(huán)節(jié)。監(jiān)督預算執(zhí)行是人大的一項重要工作。目前市、縣人大監(jiān)督預算執(zhí)行存在如下問題和矛盾：其一，追加預算多。由于政府在提交人代會審查批準的本級支出預算中，只有當年可用財力安排的支出，而上級專項補助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金往往沒有編入年初預算，這些資金在執(zhí)行中追加造成預算調(diào)整金額大。此外，年初預算中還有相當一部分資金并沒有落實到具體的部門和項目上，以保留預算的形式出現(xiàn)，在執(zhí)行中再追加到具體使用的部門和項目。以上情況導致預算調(diào)整數(shù)和年初預算差異不小。其二，對專項資金績效考核不到位。行政事業(yè)單位的支出分為基本支出和項目支出兩塊?；局С霭慈祟^、車輛進行定額管理，比較規(guī)范，但項目支出中的專項資金績效考核是監(jiān)督中的難點。目前，由部門管理和使用的專項資金項目較多，形成原因復雜，功能重疊，歷史跨度大，對項目績效考核是個挑戰(zhàn)。其中，更有一些切塊管理的“二次分配”專項資金缺乏有效監(jiān)督。預算的本意是切塊部分專項資金給發(fā)改、教育、科技、農(nóng)業(yè)等一級預算部門，確保資金使用的自主性、機動性，對項目安排可以更為專業(yè)。但部分資金使用論證晚，支付進度慢，資金使用效果打折。

三、關于市、縣兩級人大善用預算審查監(jiān)督權的思考

依法審查批準本級政府預算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法、預算法、監(jiān)督法等法律賦予地方各級人大及其常委會的一項重要職權。市、縣兩級人大應切實行使好人民賦予的權力，以求實效。

（一）加強預算監(jiān)督力量建設

加強人大自身專業(yè)力量建設。應分三個層次加強：一是充實市、縣人大專門預算審查監(jiān)督工作機構，輔助人大行使權力。要選擇具備一定財經(jīng)專業(yè)知識與法律知識的人員加強財經(jīng)工委建設。這不僅是制度方面的配套需要，更是彌補我國人大代表預算專業(yè)知識缺陷的現(xiàn)實需要。二是發(fā)揮人大常委會財經(jīng)工委委員的作用。在主要的經(jīng)濟委、局和部分高校會計事務所等中介機構聘請一定數(shù)量懂經(jīng)濟、熟悉預算工作的同志為財經(jīng)工委委員或成立咨詢組，組織他們參加人大財經(jīng)工作的視察、調(diào)研等活動。三是加強人大常委會組成人員及人大代表財經(jīng)業(yè)務知識培訓，提高其履職能力。

積極發(fā)揮審計部門的作用。市、縣人大應將人大預算審查監(jiān)督和行政審計監(jiān)督結(jié)合起來，發(fā)揮審計強大的專業(yè)力量。一是認真聽取審計專題匯報。市人大常委會在審議審計工作報告、聽取審議意見執(zhí)行情況時，安排相關工委專門聽取審計整改情況專題匯報。二是積極支持審計整改“回頭看”。要求審計局把上年審計問題的整改落實情況，作為每年同級審的一項必審內(nèi)容。三是助力其他財政收支和專項資金審計。除聽取同級審計報告外，應積極支持審計局開展其他財政收支及專項資金審計。四是責成財經(jīng)工委跟蹤調(diào)研督辦。市、縣人大對審計報告中反映的重大、突出的預算執(zhí)行問題，要求財經(jīng)委根據(jù)監(jiān)督法跟蹤督辦，落實責任。

（二）點面結(jié)合，推動人大預算監(jiān)督從程序?qū)徬驅(qū)嵸|(zhì)審轉(zhuǎn)變

在預算編制環(huán)節(jié)。一是提前介入預算編制。人大財經(jīng)委應積極參加同級政府的財稅、審計工作會議和部門預算布置會，掌握相關資料，并就完善預算編制和報送內(nèi)容、明確預算上報時間與財政部門進行溝通，并以人大發(fā)文的形式對政府作出要求。二是選擇部分部門預算深入調(diào)研。人大常委會在預算初審工作中，不僅要從面上了解、審查總預算，將意見積極反饋給政府處理、落實，更要積極安排人大常委會財經(jīng)工委對部門預算抽審，對預算編制的質(zhì)量進行評估。應在人代會召開前，由財經(jīng)工委牽頭，抽調(diào)相關人員，選擇部分重點部門開展預算編制調(diào)研，既有助于夯實預算編制基礎工作質(zhì)量，又達到人大預算監(jiān)督練兵的效果。三是建立和完善人代會審議意見的反饋制度。市、縣人代會期間，計劃預算審查委員會、各代表團、人大代表在人代會期間提出的預算審議意見和建議，大會主席團應安排政府有關部門列席旁聽，并有專人負責整理，登記編號；在會中、會后及時向計劃預算審查委員會、人大代表反饋，并形成制度。人代會通過的預算審查報告、預算決議中提出的建議，會后人大常委會應安排財經(jīng)工委跟蹤監(jiān)督。

在預算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)。一是對部門預算執(zhí)行情況開展抽查。在抽審中，重點關注專項資金、代編項目支出、用途籠統(tǒng)的部門項目支出。在實踐工作中，人大預算監(jiān)督應積極發(fā)揮財政部門自身的財經(jīng)監(jiān)督力量，支持、督促市、縣財政按照財政部的要求開展預算績效管理，盡快建立“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制。二是對預算調(diào)整項目延伸抽審。市、縣人大對政府提交的預算調(diào)整方案，要慎重對待，認真審查，有效維護預算的嚴肅性。在實際工作中，超收收入安排支出、上級補助財力比年初增加部分所安排的支出，是造成預算約束力不強的重要原因之一。對此類項目，人大應適時開展調(diào)研和抽審，關注其調(diào)整的目的和用途、資金來源、調(diào)整程序和手續(xù)，促進資金科學使用，杜絕“跑冒滴漏”。同時，應積極要求同級財政編制綜合預算，將上級補助財力中比較固定的部分編入年初預算。三是健全情況通報和會議分析制度。人大預算工作機構要與政府財政部門加強聯(lián)系，建立情況通報制度，將預算審查監(jiān)督融入經(jīng)常性工作之中。市、縣人大應在每季召開經(jīng)濟形勢分析會，邀請政府有關部門負責人和專家學者、人大代表出席會議，著重分析財政預算執(zhí)行情況及存在的問題，加強動態(tài)監(jiān)督。

（三）增強預算工作透明度，推動公民參與預算工作

市、縣人大應在以下工作使力：一是督促財政部門進一步細化項目。對于一般支出項目應細化到款，重點支出細化到項。做到預算報告表述簡潔，必要附件提供充分，重要問題說明清楚。二是應逐步推動部門預算上人代會。讓人大代表拿到的部門預算草案，看得到各部門的經(jīng)費安排，解決人大代表與政府之間的預算透明問題。三是向社會公開。應充分運用現(xiàn)代化的信息手段，不斷擴大預算的公開范圍，從總預算公開向部門預算公開延伸，爭取讓社會、讓普通公眾都能看到預算，清楚預算資金的安排情況，并要積極推行決算公開，讓公眾知道政府花錢的最終結(jié)果。在此基礎上，推進公開內(nèi)容不斷細化，切實保證群眾的知情權、監(jiān)督權。四是逐步有序地推動公民參與預算。對于政府擬安排的部分民生資金，市、縣人大在同級黨委的領導和支持下，應借鑒外地先進經(jīng)驗，設計一套科學、理性的參與程序，在預算編審過程吸納公民參與，提高政策制定和資金分配的科學性與民主性。

（作者單位：江蘇省徐州市人大常委會）