●付建軍

新形勢下農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)、問題與對策
——基于河南省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的調(diào)查

●付建軍

農(nóng)村基層黨組織是黨的全部基層黨組織的重要組成部分，鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)是黨在農(nóng)村工作的重中之重。新形勢下，伴隨著我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村社會(huì)的變化，農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出權(quán)力制約、合作協(xié)商、社會(huì)服務(wù)、民意表達(dá)等新趨勢和新特點(diǎn)，同時(shí)也面臨黨員管理松散、社會(huì)問題缺乏、監(jiān)督機(jī)制缺位等問題。河南省在發(fā)展過程中進(jìn)行了有益的嘗試和創(chuàng)新，這些做法為鞏固新時(shí)期農(nóng)村黨的基層組織提供了啟示和借鑒。

農(nóng)村基層黨組織；特點(diǎn)；問題；對策

新時(shí)期，伴隨著我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村社會(huì)的變化，農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，同時(shí)也面臨諸多問題。破解新時(shí)期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的問題是我們黨必須面對和解決的新課題。為此，筆者走訪了我國中部省份河南省的一些農(nóng)村，對河南省各地針對鞏固農(nóng)村黨的基層組織所做的嘗試和創(chuàng)新進(jìn)行了調(diào)查和分析，以期提供借鑒。

一、新形勢下農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)

（一）創(chuàng)建權(quán)力監(jiān)督性組織，突出權(quán)力制約

權(quán)力制約主要體現(xiàn)在農(nóng)村基本政治制度的設(shè)計(jì)上。一般認(rèn)為，農(nóng)村政治權(quán)力主體主要包括村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)，簡稱“兩委”?！皟晌笔寝r(nóng)村政治的核心，而村黨支部委員會(huì)又是核心之中的核心。在農(nóng)村政治實(shí)際運(yùn)作過程中，往往是村黨支部書記主導(dǎo)了權(quán)力，缺乏外部的監(jiān)督。因此，必須從制度設(shè)計(jì)上保證權(quán)力制約的有效性。這種對權(quán)力制約的嘗試主要體現(xiàn)在部分農(nóng)村政治權(quán)力主體從“兩委”變?yōu)椤叭?，在“兩委”之外增加了一個(gè)村民監(jiān)督委員會(huì)，村民監(jiān)督委員會(huì)主要的職責(zé)就是對“兩委”權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。這種從“兩委”到“三委”的變化趨勢表明權(quán)力制約作為一種規(guī)則已經(jīng)在部分農(nóng)村政治的實(shí)踐層面展開，權(quán)力制約已經(jīng)從以往的文本規(guī)定走向?qū)嵺`操作。新時(shí)期農(nóng)村政治權(quán)力的運(yùn)作也將越來越多注重權(quán)力的相互制約。

（二）吸納個(gè)體精英和社會(huì)組織，突出合作協(xié)商

新時(shí)期我國農(nóng)村社會(huì)的變化之一是社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化一方面使得村民職業(yè)走向多樣，農(nóng)村中產(chǎn)生了一大批經(jīng)濟(jì)精英和文化精英等個(gè)體精英；另一方面也催生了很多具有廣泛群眾基礎(chǔ)的非政府性公共組織。因此，保證黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的有效性和廣泛性，就必須在領(lǐng)導(dǎo)工作中加強(qiáng)與個(gè)體精英和非政府性公共組織兩個(gè)群體的合作協(xié)商，發(fā)揮他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和群眾組織能力，使之為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，從而使得黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)得以鞏固。目前，基層黨組織與個(gè)體精英和非政府性公共組織進(jìn)行合作協(xié)商的做法已經(jīng)在很多農(nóng)村得到實(shí)踐，其中具有代表性的是浙江溫嶺開展的“民主懇談”會(huì)。

（三）推動(dòng)組織功能轉(zhuǎn)型，突出社會(huì)服務(wù)

從農(nóng)村的視角看，農(nóng)村基層黨組織功能的轉(zhuǎn)型，即從過去的“管治”走向服務(wù)。很多農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)服務(wù)方面進(jìn)行了豐富和有益的實(shí)踐，如建立村民社會(huì)服務(wù)站，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為村民提供免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)等。為了加強(qiáng)農(nóng)村干部的社會(huì)服務(wù)意識和實(shí)踐，部分農(nóng)村也采取了如“兩票制”和“兩推一選”等針對農(nóng)村干部的群眾信任考評措施，[1]其目的都是為了加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的社會(huì)服務(wù)功能，推動(dòng)農(nóng)村基層黨組織的功能轉(zhuǎn)型，提升農(nóng)村干部的社會(huì)服務(wù)意識，縮小與農(nóng)村群眾的距離。

（四）創(chuàng)新利益表達(dá)機(jī)制，突出民意表達(dá)

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益碎片化。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化意味著黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)不能以過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種集體主義的方式進(jìn)行，而應(yīng)該在尊重群眾個(gè)體意愿的基礎(chǔ)上開展工作。這就要求農(nóng)村基層黨組織在工作中要保證意見表達(dá)途徑的暢通，保證村民意見的順利表達(dá)。目前，很多農(nóng)村都建立了村民理事會(huì)和議事會(huì)，浙江的“溫嶺懇談模式”更是將協(xié)商民主進(jìn)行了最有效的基層實(shí)踐，上文提及的“兩票制”和“兩推一選”也都是屬于民意表達(dá)的制度嘗試。

（五）加快農(nóng)村管理的社區(qū)化，突出社區(qū)建設(shè)

社區(qū)是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，社區(qū)從本質(zhì)上是公共性和自主性的，而不是行政性的。因此社區(qū)的發(fā)展有利于培訓(xùn)自主性基層黨組織的發(fā)展，有助于基層黨組織理順與各方的關(guān)系。同時(shí)在城市化進(jìn)程中很多農(nóng)村自然村的衰敗和農(nóng)村大社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐對比也表明社區(qū)在農(nóng)村建設(shè)中的適用空間很大。目前，農(nóng)村建設(shè)的社區(qū)化趨勢已經(jīng)在部分農(nóng)村得到了實(shí)踐。在本次筆者調(diào)研的河南省農(nóng)村，很多農(nóng)村已經(jīng)開始進(jìn)行“村改居”工程，部分農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由村民轉(zhuǎn)為居民，由“村治模式”治理向“社區(qū)模式”治理的轉(zhuǎn)變。

二、新時(shí)期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的問題

（一）無職黨員和流動(dòng)黨員管理松散

就農(nóng)村基層黨組織而言，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，就必須發(fā)揮全體農(nóng)村黨員的積極性，加強(qiáng)農(nóng)村黨員與農(nóng)民的溝通與聯(lián)系。然而，新時(shí)期由于農(nóng)村外出人口增多和農(nóng)村事務(wù)減少，農(nóng)村無職黨員和流動(dòng)黨員群體逐步擴(kuò)大，無職黨員和流動(dòng)黨員的管理呈現(xiàn)出松散化狀態(tài)。無職黨員和流動(dòng)黨員管理松散給黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)帶來了問題。一是無職黨員和流動(dòng)黨員的組織生活無法正常進(jìn)行。在農(nóng)村，很多無職黨員和流動(dòng)黨員在管理松散的狀態(tài)下很少參與村務(wù)工作，流動(dòng)黨員更是很少親自參與村黨代會(huì)。二是無職黨員和流動(dòng)黨員管理松散造成黨員學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)減少，影響農(nóng)村基層學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)。建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨，關(guān)鍵在基層學(xué)習(xí)型黨組織的建設(shè)。這就需要基層黨組織對無職黨員和流動(dòng)黨員經(jīng)常開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，提高其理論素養(yǎng)。顯然，無職黨員和流動(dòng)黨員的松散管理是與建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨相沖突的。

（二）農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能不顯著

目前我國農(nóng)村基層黨組織的功能正處于轉(zhuǎn)型期，這種轉(zhuǎn)型主要是從過去的“整合”、“汲取”的“管治型”功能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)的服務(wù)型職能。目前雖然在理論和文本中對農(nóng)村基層黨組織的定位是提供公共服務(wù)，但在實(shí)際工作中，農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能并沒有得到很好的實(shí)踐。很多農(nóng)村基層黨組織還停留在“管治型”職能階段，不少農(nóng)村干部的思維和行動(dòng)還存在很大程度的惰性，不愿意主動(dòng)進(jìn)行工作方式的調(diào)整。

（三）村務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全，群眾參與不夠

權(quán)力監(jiān)督是權(quán)力合法性的重要來源，這就需要陽光、透明的權(quán)力運(yùn)行公開。目前在我國農(nóng)村政治權(quán)力的運(yùn)作過程中，權(quán)力監(jiān)督基本上停留在文字層面。在實(shí)踐過程中，村務(wù)監(jiān)督問題一直存在。這種村務(wù)不透明的狀態(tài)導(dǎo)致很多村委會(huì)僅僅是農(nóng)村干部開會(huì)和辦公的地方，村民很少、也不愿意參與到村務(wù)工作中。這種遠(yuǎn)離村民的工作狀態(tài)使得農(nóng)村政治權(quán)力運(yùn)作在村民眼里逐漸演變成一種農(nóng)村干部的私人盈利行為，極易導(dǎo)致村民對黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)的不信任，從而促使村民與黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系的破裂，也就不能形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)互動(dòng)”的工作效果。

（四）村干部年齡高、素質(zhì)低、工資少

目前農(nóng)村干部隊(duì)伍存在的問題較多，主要集中在年齡、素質(zhì)和工資三個(gè)方面。在年齡方面，農(nóng)村干部普遍呈現(xiàn)高齡化趨勢，青年儲(chǔ)備干部嚴(yán)重不足。從筆者走訪的情況看，在河南很多地方，有些農(nóng)村黨支部書記任職已經(jīng)達(dá)20-30年，村支部書記年齡最高者為75歲，而與此同時(shí)，農(nóng)村的青年儲(chǔ)備干部嚴(yán)重不足。在素質(zhì)方面，很多村干部只有初中學(xué)歷，高中及以上學(xué)歷較少。在工資待遇方面，農(nóng)村干部任職不同其工資也不同。筆者在河南省三門峽市和許昌市的調(diào)研顯示，一般村支部書記的工資從400-650元不等，村委會(huì)主任的工資從200-400元不等，其他農(nóng)村干部的工資一般在100-300元不等。這些農(nóng)村干部認(rèn)為，他們在工作時(shí)工資很低，在離任后也沒有任何生活保障，導(dǎo)致很多農(nóng)村干部在工作時(shí)不能安心工作。

（五）村級財(cái)政對比鮮明，總體緊張

在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村財(cái)政來源主要是縣鄉(xiāng)財(cái)政。但有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村級財(cái)政基本由村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在更多的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)并不足以支持農(nóng)村財(cái)政的需要，村級財(cái)政狀況在不同地區(qū)形成鮮明對比。對于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村來說，村務(wù)工作開展比較容易。但對于沒有集體經(jīng)濟(jì)的村來說，村務(wù)工作則不易開展，從而也影響黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)。

三、新時(shí)期鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的對策：來自河南省的經(jīng)驗(yàn)

鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)，就必須在制度和方法上創(chuàng)新。近十年來，河南省針對新時(shí)期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的諸多問題，進(jìn)行了大膽嘗試和創(chuàng)新，有效地鞏固了黨在農(nóng)村基層中的領(lǐng)導(dǎo)。這些新的做法和新的經(jīng)驗(yàn)為處于新時(shí)期的黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固和發(fā)展提供了有力的啟示和借鑒。

（一）無職黨員設(shè)崗定責(zé)，流動(dòng)黨員雙向管理

針對無職黨員管理松散的問題，河南省許昌市從2006年開始就對全市農(nóng)村無職黨員實(shí)行“設(shè)崗定責(zé)”制度，對流動(dòng)黨員實(shí)行“雙向管理”機(jī)制?！霸O(shè)崗定責(zé)”制度主要包括自我認(rèn)崗、審核定崗、培訓(xùn)上崗和履崗評崗等四個(gè)步驟。設(shè)置的崗位主要有政策宣傳崗、科技致富崗、村務(wù)監(jiān)督崗、治安調(diào)解崗、文明新風(fēng)崗、信息傳遞崗等。在整個(gè)過程中，首先保證無職黨員的主體性，即尊重?zé)o職黨員的意愿和選擇。由于將無職黨員設(shè)崗定責(zé)作為農(nóng)村基層黨組織的考核內(nèi)容，極大地調(diào)動(dòng)了這類黨員參與村莊工作的積極性。針對流動(dòng)黨員的管理和教育問題，河南省鄭州市金水區(qū)從2003年開始對農(nóng)村流動(dòng)黨員實(shí)施雙向管理機(jī)制。雙向管理機(jī)制是指通過構(gòu)建融組織設(shè)置新模式、黨員管理服務(wù)平臺和黨員信息化管理于一體的“紅色家園”，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村流動(dòng)黨員流出、流入地雙向共管的效果。[2]這種雙向管理解決了流動(dòng)黨員過組織生活的問題，同時(shí)也為農(nóng)村基層黨組織掌握流動(dòng)黨員的基本情況提供了平臺。

（二）建立“社會(huì)法庭”和“民事村辦”服務(wù)站

為有效解決農(nóng)村社會(huì)矛盾，河南省在全省范圍內(nèi)推廣了“社會(huì)法庭”工作方法。“社會(huì)法庭”的基本工作方法是，選舉農(nóng)村中威望和學(xué)歷較高者擔(dān)任社會(huì)法庭的法官，對農(nóng)村內(nèi)部發(fā)生的民事糾紛，通過社會(huì)法庭進(jìn)行面對面評議的方式，化解糾紛，力求做到“小事不出組，難事不出村，大事不出鎮(zhèn)”?！懊袷麓遛k”服務(wù)站主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理服務(wù)中心，與縣鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)對接，為村民提供生產(chǎn)指導(dǎo)、文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、法律援助和政務(wù)代辦等服務(wù)項(xiàng)目。農(nóng)村基層黨組織這種“民事村辦”服務(wù)功能的推出，極大方便了村民日常的生活需要，同時(shí)也加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織和村民之間的聯(lián)系。

（三）推行“4+2+1”工程

“4+2+1”工程主要指“四議兩公開”制度和一個(gè)村民民主監(jiān)事會(huì)。其中，“四議”主要指黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議和村民會(huì)議決議。“兩公開”主要指決議公開和實(shí)施結(jié)果公開。村民民主監(jiān)事會(huì)是在農(nóng)村原“兩委”之外增加一個(gè)群眾性監(jiān)督組織，監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)審查村內(nèi)財(cái)務(wù)賬簿、憑證等財(cái)務(wù)收支情況以及村內(nèi)重大事項(xiàng)的執(zhí)行情況。其中，村內(nèi)賬目上報(bào)時(shí)必須附有監(jiān)事會(huì)主任簽名，否則無效?！?+2+1”工程實(shí)施的主要目的是健全農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)保證村民參與到村務(wù)工作中。目前這種工作方法已經(jīng)在河南全省推廣。

（四）推行績效工資和大學(xué)生村官計(jì)劃

在優(yōu)化農(nóng)村干部的待遇和提升其工作效率的過程中，河南省三門峽市從2009年開始在全市范圍內(nèi)對農(nóng)村干部的工資和工作實(shí)行績效工資和目標(biāo)管理兩種機(jī)制。三門峽市績效工資的具體做法是：在對農(nóng)村干部工資進(jìn)行提升的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村干部工資進(jìn)行績效考評，即先行發(fā)放工資的70%，30%的工資通過進(jìn)行績效考評的結(jié)果發(fā)放或不發(fā)放。同時(shí)，對農(nóng)村已經(jīng)離任的老干部以工作時(shí)間為單位按月進(jìn)行生活補(bǔ)貼。為了解決縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的后備干部人才，河南省鶴壁市于2002年在全國率先實(shí)施了大學(xué)生村官計(jì)劃。目前，大學(xué)生村官計(jì)劃已經(jīng)在全國推廣。就河南而言，河南省在推廣大學(xué)生村官計(jì)劃過程中，要求一村一名大學(xué)生村官。大學(xué)生村官在農(nóng)村工作為農(nóng)村帶來了新思想和新方法，同時(shí)大學(xué)生村官本身也得到了有效的鍛煉。

（五）實(shí)施“雙百工程”

為加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，河南省許昌市在全省率先實(shí)施了“雙百工程”?！半p百工程”主要包括“百村整頓”和“百村提升”兩個(gè)部分?！鞍俅逭D”主要針對經(jīng)濟(jì)落后和矛盾集中的行政村進(jìn)行集中治理?！鞍俅逄嵘敝饕侵笇?jīng)濟(jì)發(fā)展良好的村尋找提升空間，推進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，在“百村提升”和“百村整頓”之外，對處于中間位置的行政村開展“五爭創(chuàng)”活動(dòng)，每個(gè)行政村實(shí)行“2+X”爭創(chuàng)模式，在確保爭創(chuàng)和諧穩(wěn)定村和民主管理村的基礎(chǔ)上，積極爭創(chuàng)生態(tài)文明、雙帶雙強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等成果。這種做法從整體上對農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村面貌持續(xù)性的改變。

[1]白鋼，趙壽星.選舉與治理：中國村民自治研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001.154.

[2]馬建新.近十年來河南省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的改革創(chuàng)新實(shí)踐及思考[J].中州學(xué)刊，2010（5）：28-31.

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1009-928X（2012）02-0059-03

2011年中共中央組織部委托課題“黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制暨基層政府社會(huì)管理體制研究”。

作者系華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院研究生

■特約編輯：魯月棉