● 徐文娟

國(guó)外政黨黨際監(jiān)督有效性因素分析及啟示

● 徐文娟

依靠政黨治理的國(guó)家，能否對(duì)執(zhí)政黨采取有效監(jiān)督對(duì)國(guó)家治理有著重要影響，黨際監(jiān)督是對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。議會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位是黨際監(jiān)督的決定性因素；法制化的監(jiān)督機(jī)制和程序是黨際監(jiān)督的重要保障；國(guó)家政治生活的公開(kāi)與透明是黨際監(jiān)督的必要條件；新聞與輿論自由是黨際監(jiān)督的必然要求；加強(qiáng)與選民聯(lián)系和社會(huì)運(yùn)動(dòng)是黨際監(jiān)督的有效途徑。國(guó)外政黨黨際監(jiān)督的有效舉措對(duì)我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督職能的有效發(fā)揮具有一定的啟示和借鑒意義。

黨際監(jiān)督；有效性因素；啟示

現(xiàn)代國(guó)家大多通過(guò)政黨來(lái)治理，對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督成為影響國(guó)家治理的重要因素。黨際監(jiān)督即政黨之間的相互監(jiān)督，主要是指在野黨（反對(duì)黨）對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行的監(jiān)督，是對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督的一種重要形式。在野黨（反對(duì)黨）的有力監(jiān)督確保一些國(guó)家政治制度的正常運(yùn)行。構(gòu)造合理、功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的黨際監(jiān)督體系對(duì)政黨體制的有效運(yùn)作和良性發(fā)展具有重大意義。在不同的政治制度下，黨際監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制以及產(chǎn)生的效果各不相同，具有不同的特點(diǎn)。對(duì)國(guó)外政黨黨際監(jiān)督有效性因素的分析，有利于我們借鑒不同類(lèi)型監(jiān)督體制中合理有益的成分，不斷健全和完善我國(guó)的民主監(jiān)督體系。

一、議會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位是黨際監(jiān)督的決定性因素

議會(huì)內(nèi)監(jiān)督是國(guó)外黨際監(jiān)督的主要形式。非執(zhí)政黨之所以能對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督，很大程度上是因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)競(jìng)選角逐在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)——議會(huì)中的地位，并通過(guò)議會(huì)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)利益。當(dāng)議會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中有實(shí)際性的主導(dǎo)地位時(shí)，在野黨可以通過(guò)實(shí)踐議會(huì)的監(jiān)督職能有效地監(jiān)督執(zhí)政黨。美國(guó)實(shí)行三權(quán)分立的制衡模式，議會(huì)由選舉產(chǎn)生，“憲法賦予國(guó)會(huì)的權(quán)力要比賦予總統(tǒng)的權(quán)力多，而且，授予總統(tǒng)的許多權(quán)力還受到國(guó)會(huì)所享有的權(quán)力的限制”[1]，國(guó)會(huì)是美國(guó)政治競(jìng)賽的中心。總統(tǒng)所在政黨為執(zhí)政黨，但在野黨可以是議會(huì)中的多數(shù)黨，能通過(guò)占據(jù)議會(huì)中領(lǐng)導(dǎo)層位置來(lái)主導(dǎo)和控制國(guó)會(huì)的日程安排和審議規(guī)則，從而通過(guò)議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督和制約機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督。英國(guó)實(shí)行內(nèi)閣責(zé)任制，獲得平民院多數(shù)席位的政黨成為執(zhí)政黨，組閣行使行政權(quán)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)的不信任可剝奪政府的執(zhí)政能力，各種質(zhì)詢(xún)、辯論、調(diào)查程序都對(duì)執(zhí)政黨的施政活動(dòng)形成有力的制約和監(jiān)督作用。而議會(huì)的監(jiān)督職能主要通過(guò)反對(duì)黨來(lái)實(shí)現(xiàn)。[2]

當(dāng)議會(huì)不具有實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)地位時(shí)，非執(zhí)政黨無(wú)法通過(guò)體制內(nèi)的機(jī)制對(duì)執(zhí)政黨造成壓力，監(jiān)督的作用不明顯。日本憲法規(guī)定，“國(guó)會(huì)是國(guó)家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)，唯一的立法機(jī)關(guān)”，但是在“五五體制”下自民黨自始至終介入議案的起草、修訂和確定，領(lǐng)導(dǎo)議案制定的全過(guò)程，并通過(guò)決策過(guò)程的公開(kāi)化使各黨派可以通過(guò)非正式渠道間接影響決策的過(guò)程和結(jié)果，從而使日本國(guó)會(huì)變成國(guó)家政策“注冊(cè)”和最后公布的機(jī)構(gòu)。在此情況下，首相職位在不同派閥領(lǐng)袖之間交替，自民黨內(nèi)部主流派與非主流派的抗?fàn)幉糠值厝〈藞?zhí)政黨與在野黨的對(duì)立，以派閥競(jìng)爭(zhēng)取代政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)，使國(guó)會(huì)和在野黨的機(jī)能減弱并退化，日本因此在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)陷于“政治機(jī)能障礙”的困境之中，在野黨的制約機(jī)制逐漸失效，更談不上對(duì)自民黨的有效監(jiān)督。[3]法國(guó)實(shí)行半總統(tǒng)制半議會(huì)制，議會(huì)的立法和監(jiān)督作用受到總統(tǒng)的制約，也不具有決定作用。法國(guó)議會(huì)設(shè)置一系列程序可以對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約，如不信任表決權(quán)、彈劾權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、調(diào)查權(quán)等，但是在實(shí)際操作中，在野黨難以對(duì)政府提出不信任案，而在政府多數(shù)派占優(yōu)勢(shì)的情況下，即使在野黨獲得法定人數(shù)提出不信任案，也不易通過(guò)。[4]

二、法制化的監(jiān)督機(jī)制和程序是黨際監(jiān)督的重要保障

在野黨的監(jiān)督作用能否有效發(fā)揮還與監(jiān)督機(jī)制和實(shí)施程序是否法制化相關(guān)。只有法律對(duì)這些機(jī)制及其實(shí)施程序和手段進(jìn)行明確的強(qiáng)制性規(guī)定，在野黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督才有據(jù)可依。德國(guó)等國(guó)家制定專(zhuān)門(mén)的《政黨法》，對(duì)政黨的活動(dòng)方式、運(yùn)行機(jī)制等作出明確具體的規(guī)定。1967年，聯(lián)邦德國(guó)制定《政黨法》，這是世界上最早專(zhuān)門(mén)規(guī)定政黨制度的單項(xiàng)法典之一。它以法律語(yǔ)言給政黨下了定義，規(guī)定了政黨內(nèi)部的組織原則、國(guó)家提供政黨經(jīng)費(fèi)和政黨財(cái)務(wù)匯報(bào)制度，以及法院取締政黨的判決原則等，為黨際監(jiān)督提供了有力依據(jù)。其他國(guó)家雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《政黨法》，但也在憲法或其他法律法規(guī)中明確有關(guān)政黨活動(dòng)的規(guī)則條款，如《英國(guó)議會(huì)平民院永久議事規(guī)則》就作了許多具體的規(guī)定。[5]

程序是制度的載體，制度所規(guī)定的一切事項(xiàng)要按照合理程序運(yùn)行。功能的實(shí)現(xiàn)和職能的履行必須依賴(lài)法制化的程序設(shè)計(jì)，否則制度所設(shè)計(jì)的功能難以實(shí)現(xiàn)。法國(guó)議會(huì)可通過(guò)行使不信任表決權(quán)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，但不信任案的操作程序非常復(fù)雜，必須有國(guó)民議會(huì)至少十分之一議員簽名才能受理，并且在提出48小時(shí)后才能進(jìn)行表決，在受理48小時(shí)后72小時(shí)之前舉行一般性辯論，表決時(shí)僅統(tǒng)計(jì)對(duì)不信任案的贊成票，不投票表示反對(duì)不信任案，而不信任案只有獲得國(guó)民議會(huì)全體過(guò)半數(shù)票贊成時(shí)才能通過(guò)。程序設(shè)計(jì)上如此多的限制，使議會(huì)對(duì)政府的不信任案表決權(quán)實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)。自1959年至1996年6月止，國(guó)民議會(huì)向政府提出過(guò)44次不信任案，除1962年蓬皮杜總理領(lǐng)導(dǎo)的政府因提出憲法修正案后未獲得議會(huì)信任而辭職外，其他的都沒(méi)有得到通過(guò)。[6]

三、國(guó)家政治生活的公開(kāi)與透明是黨際監(jiān)督的必要條件

公開(kāi)與透明是權(quán)力運(yùn)行之所以能夠受到有效監(jiān)督的必要條件。對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督必須建立在對(duì)其施政各個(gè)環(huán)節(jié)信息掌握的基礎(chǔ)上，在野黨通過(guò)各種途徑掌握這些信息，針對(duì)執(zhí)政黨的政策和行政中的過(guò)錯(cuò)與不足進(jìn)行揭露和批評(píng)，并運(yùn)用有關(guān)機(jī)制和程序?qū)?zhí)政黨施壓，從而達(dá)到有效監(jiān)督執(zhí)政黨的目的。

首先，公開(kāi)與透明要求政治競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)化。在競(jìng)選過(guò)程中，在野黨的主要戰(zhàn)略是對(duì)現(xiàn)任執(zhí)政黨政府的施政綱領(lǐng)、治國(guó)方略及內(nèi)政外交問(wèn)題，甚至對(duì)政黨領(lǐng)袖及官員的個(gè)人能力、職業(yè)道德、生活隱私等方面的問(wèn)題進(jìn)行揭露和批評(píng)，以此對(duì)執(zhí)政黨政府構(gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和威脅，迫使執(zhí)政黨時(shí)刻檢討自己的方針政策和施政效果，必要時(shí)作出妥協(xié)與調(diào)整，以穩(wěn)固執(zhí)政地位。而這些必須建立在競(jìng)選過(guò)程中各類(lèi)信息公開(kāi)的基礎(chǔ)之上。其次，公開(kāi)與透明表現(xiàn)為議會(huì)的公開(kāi)與透明。公開(kāi)與透明的議會(huì)可以使執(zhí)政黨在議會(huì)的活動(dòng)受到在野黨、媒體、選民、政治上的反對(duì)者和利益團(tuán)體更嚴(yán)格的監(jiān)督。從1975年開(kāi)始，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院除特別情況，一律以公開(kāi)方式開(kāi)會(huì)，眾議院的秘密會(huì)議減少到3%；參議院的秘密會(huì)議減少到5%。[7]此外，國(guó)會(huì)不少調(diào)查和聽(tīng)證可以自由旁聽(tīng)和自由報(bào)道，整個(gè)程序和傳統(tǒng)意義上的國(guó)會(huì)書(shū)面記錄及相關(guān)出版品、現(xiàn)代電子有聲廣播和音像制品等議事信息也相對(duì)自由公開(kāi)。其中，調(diào)查和聽(tīng)證轉(zhuǎn)播可以讓更多的民眾通過(guò)衛(wèi)星、電視、收音機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等手段，了解國(guó)會(huì)議事程序和內(nèi)容，知悉國(guó)會(huì)政治的實(shí)情。一般民眾可以借此了解政府與國(guó)會(huì)的具體運(yùn)作，并作為及時(shí)反映輿論的依據(jù)。第三，公開(kāi)與透明要求政務(wù)的公開(kāi)與透明。監(jiān)督效果明顯的國(guó)家都有政務(wù)公開(kāi)的制度。法國(guó)采取了一系列旨在增強(qiáng)行政活動(dòng)透明度的措施，確立了政務(wù)公開(kāi)的原則。一是行政規(guī)范性文件公布制度。二是行政文件獲取制度。三是行政活動(dòng)的公開(kāi)制度。此外，法律在諸多方面為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了程序性義務(wù)。如咨詢(xún)程序、行政程序中的告知義務(wù)、行政處理形式的公開(kāi)、行政處理決定的公開(kāi)等。

四、新聞與輿論自由是黨際監(jiān)督的必然要求

政治的公開(kāi)與透明必然要求新聞和輿論自由。在國(guó)外，盡管政黨一般不直接調(diào)控新聞媒體的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，但政黨往往依靠其背后所依靠的財(cái)團(tuán)或利益集團(tuán)，掌握新聞媒體的經(jīng)濟(jì)命脈，決定新聞傳播的規(guī)模和信息取向，或通過(guò)記者俱樂(lè)部的“吹風(fēng)會(huì)”等方式操縱新聞傳播的輿論導(dǎo)向，從而使輿論有利自己并對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行施壓和監(jiān)督。

首先，在野黨通過(guò)對(duì)有利于自己的信息的傳播，揭露政府行為，提高政府施政的透明度，從而借助媒體對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。新聞和言論自由在德國(guó)是受到憲法保護(hù)的財(cái)富。德國(guó)《基本法》第5條對(duì)新聞自由的憲法理解作了如下詮釋?zhuān)骸叭巳硕加型ㄟ^(guò)口頭、書(shū)面和圖片的方式來(lái)表達(dá)和傳播自己意見(jiàn)的權(quán)利和通過(guò)所有公開(kāi)渠道不受限制地了解情況的權(quán)利……”[8]由于這種獨(dú)立、自由，媒體的作用得到充分發(fā)揮，使德國(guó)的議會(huì)活動(dòng)和政府活動(dòng)時(shí)常處在社會(huì)輿論的嚴(yán)格監(jiān)督之下。其次，無(wú)論是在選舉還是在任命過(guò)程中，新聞媒體的丑聞報(bào)道都會(huì)阻止一些有道德缺陷的人進(jìn)入政府擔(dān)任重要職務(wù)或者獲得競(jìng)選連任的成功。1982 年，法國(guó)頒布放棄國(guó)家對(duì)視聽(tīng)的壟斷，保證出版的多樣化、透明度，保證記者的地位和采訪(fǎng)自由的法令，法國(guó)媒體的輿論監(jiān)督日益增強(qiáng)。[9]第三，借助于新聞媒體“看門(mén)狗”角色，及時(shí)揭發(fā)執(zhí)政黨的腐敗行為，督促執(zhí)法部門(mén)迅速進(jìn)行調(diào)查和審訊。美國(guó)20世紀(jì)六七十年代開(kāi)始實(shí)施《自由信息法》，給予新聞?dòng)浾吆凸娗八从械慕佑|政府信息的權(quán)利。[10]

五、加強(qiáng)與選民聯(lián)系和通過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)施壓是黨際監(jiān)督的有效途徑

政黨是選民的代表，由于民眾力量分散，個(gè)體監(jiān)督政府有許多困難，政黨權(quán)力的運(yùn)用實(shí)質(zhì)上是有組織地對(duì)選民權(quán)利的運(yùn)用，非執(zhí)政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督更是民眾對(duì)執(zhí)政黨政府監(jiān)督權(quán)的集中行使。因此，只有與選民密切聯(lián)系，非執(zhí)政黨才能獲得強(qiáng)大的能量與執(zhí)政黨相抗衡，監(jiān)督和制約執(zhí)政黨的施政行為。首先，在野黨（反對(duì)黨）必須與選民保持比較密切的關(guān)系，并代表選民的利益，才能獲得穩(wěn)定的選民支持。其次，如果在野黨要擴(kuò)大自己的勢(shì)力和影響，就必然要把議會(huì)之內(nèi)的活動(dòng)和議會(huì)之外的社會(huì)活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，利用議會(huì)講壇，利用出版宣傳品、新聞媒體、社團(tuán)活動(dòng)等手段，組織各種社會(huì)力量影響政府行為。這樣，當(dāng)在野黨在議會(huì)中無(wú)法迫使執(zhí)政黨作出妥協(xié)或所代表利益受到執(zhí)政黨政策侵犯時(shí)，可通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)活動(dòng)向政府施壓，監(jiān)督其施政活動(dòng)。

我國(guó)民主黨派的民主監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行體制外的合作型黨際監(jiān)督，雖不同于國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制，但國(guó)外一些政黨在黨際監(jiān)督的機(jī)制、程序以及操作運(yùn)行等方面的有效舉措，對(duì)我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督職能如何有效發(fā)揮具有重要的啟示和借鑒意義。

第一，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督的制度平臺(tái)，強(qiáng)化人民政協(xié)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位才能充分有效地發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

第二，健全和完善法制化的監(jiān)督機(jī)制和程序設(shè)計(jì)，為民主監(jiān)督提供依據(jù)。要完善民主監(jiān)督的機(jī)制和程序，可從知情、溝通、反饋、獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)著手：如完善通報(bào)知情制度，暢通知情渠道以增加透明度；完善現(xiàn)有溝通環(huán)節(jié)，采取有效溝通辦法和措施以保證民主監(jiān)督有活力；完善反饋制度，形成監(jiān)督—反饋—再監(jiān)督—再反饋的有效監(jiān)督機(jī)制；建立和完善獎(jiǎng)懲制度和程序，增強(qiáng)民主監(jiān)督的權(quán)威性。此外，還可以在民主黨派和政協(xié)組織中建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或者在“兩會(huì)”期間設(shè)立“民主監(jiān)督日”等程序設(shè)計(jì)，使參政黨的政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督具有可操作性，能切實(shí)履行民主監(jiān)督職能。

第三，通過(guò)新聞?shì)浾摵驼喂_(kāi)透明等保證公眾的知情權(quán)。民主監(jiān)督要求民主黨派和民眾參政，參政先要議政，議政則依賴(lài)于知情權(quán)，知情權(quán)又必須以行政程序公開(kāi)、行政信息公開(kāi)作為保障，對(duì)國(guó)家權(quán)力行使的監(jiān)督和公民權(quán)利的保障都依賴(lài)于合理、便捷的政務(wù)和黨務(wù)公開(kāi)程序。政府應(yīng)制定“陽(yáng)光法案”把政府的文件和信息向全社會(huì)公開(kāi)，保障民眾的知情權(quán)。我國(guó)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨與國(guó)家權(quán)力高度融合，因此做到黨務(wù)的公開(kāi)與透明，有利于各民主黨派和人民群眾對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府進(jìn)行民主監(jiān)督。

第四，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)和功能互補(bǔ)，才能形成有效監(jiān)督。各國(guó)監(jiān)督的實(shí)踐證明，單一的監(jiān)督形式難以取得應(yīng)有的實(shí)效，應(yīng)十分注意各種監(jiān)督方式和手段的協(xié)調(diào)和功能互補(bǔ)。參政黨的民主監(jiān)督需要與其他形式的監(jiān)督相結(jié)合，民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督也需要與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督密切配合，在全社會(huì)為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍，切實(shí)推進(jìn)民主黨派的民主監(jiān)督工作，強(qiáng)化政黨之間監(jiān)督成效。

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1009-928X(2012)07-0058-03

作者系中共上海市委黨?？粕鐚?zhuān)業(yè)研究生，指導(dǎo)老師：周敬青

■ 特約編輯：古悅