陳家喜 劉王裔 石本惠

任期制背景下黨代表的功能拓展
——以深圳黃貝轄區(qū)達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室為例

陳家喜 劉王裔 石本惠

黨代表任期制是近年來黨內(nèi)民主的重要探索，它推動了黨代表大會代表從“會議代表”向“專職代表”轉(zhuǎn)變，拓展了黨代表功能發(fā)揮的制度空間。通過深圳市黃貝嶺達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室的個案研究的方式發(fā)現(xiàn)，任期制下的黨代表的功能發(fā)揮從民主權(quán)利的行使轉(zhuǎn)向?qū)γ裆鷨栴}的關(guān)注，黨代表在服務(wù)群眾，溝通黨委政府和集合民意上的作用日漸凸顯。然而，完善這一探索，尚需要對黨代表任期制的制度體系、黨代表活動的考核和激勵機制，以及“兩代表一委員”權(quán)利行使的集約化等方面進行更為深入的探索。

黨代表任期制;黨代表工作室;中國共產(chǎn)黨黨代表

中國共產(chǎn)黨黨代表的作用發(fā)揮狀況是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展的重要指標(biāo)。民主集中制的組織原則決定了黨內(nèi)民主在很大的程度上有賴于黨代表的功能發(fā)揮。黨代表是聯(lián)系各級黨組織和黨員群眾的紐帶，也是在黨代表大會期間發(fā)揮民主決策和民主監(jiān)督方面的重要主體，是黨內(nèi)民主的直接參與者。由于歷史和現(xiàn)實的原因，黨內(nèi)決策面臨著集中有余而民主不足的問題。黨代表作為“會議代表”，只是每隔5年“開開會、舉舉手、投投票”，會后缺乏相應(yīng)的平臺和渠道來發(fā)揮經(jīng)常性作用。黨代表任期制的推行，實現(xiàn)了黨代表由“會議代表”向“專職代表”的轉(zhuǎn)變，調(diào)動黨代表參加黨內(nèi)事務(wù)的積極性，有助于黨內(nèi)民主的推進和黨員主體地位的實現(xiàn)。本文以深圳市黃貝嶺達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室為例，探討任期制下黨代表活動空間的拓展和代表功能的行使問題，同時也對黨代表任期制的完善進行了思考。

一、黨代表的制度角色與功能

在中國共產(chǎn)黨的制度規(guī)范和政策文獻當(dāng)中，黨代表的主體屬性包括作為普通黨員所具有的權(quán)利和作為黨代表的權(quán)利。首先，黨代表是黨員從自身群體中產(chǎn)生，自然也享有普通黨員的民主權(quán)利。根據(jù)黨章的規(guī)定大體上包括質(zhì)詢權(quán)、表決權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利。然而，由于民主集中制的組織原則決定了黨內(nèi)民主只限于基層組織，從而使黨員的這些權(quán)利只限于基層組織內(nèi)部的事務(wù);超出基層組織的范疇則需要通過黨代表來行使。同時，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)并沒有專門規(guī)定黨代表的角色與功能，對黨代表的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定不明確。因此長期以來黨代表的功能是“殘缺的”，僅作為“會議代表”而未能充分行使代表權(quán)利。綜合黨內(nèi)制度規(guī)范，關(guān)于黨代表角色主要包括：“聽取和審計報告”、“討論并決定黨的重大問題”、“選舉”以及“各級黨委在必要時召集代表會議，討論和決定需要解決的重大問題，但黨代表的名額和產(chǎn)生辦法由召集代表會議的委員會決定”等。很明顯，上述權(quán)利只有在黨代表會議期間才能夠行使，而各級黨代會每5年才召開1次，每次會期也不過1周之內(nèi)。這就意味著黨代表的作用發(fā)揮是間歇性的，黨代表的監(jiān)督功能、聚合功能和表達功能都很難得到經(jīng)常性行使。這不僅造成黨代表這一重要政治資源的浪費，也不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。

黨代表任期制的推行為拓展黨代表的活動和功能提供了機會，也成為近年來黨內(nèi)民主的重要探索。黨代表任期制是指黨代表按照黨內(nèi)選舉的有關(guān)規(guī)定由黨員選舉產(chǎn)生，擁有與同級黨代表委員會同樣任期的一種制度，黨代表在黨代表大會閉幕后繼續(xù)以黨代表身份在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮其作用。2007年召開的黨的十七大首次提出“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會任期制”，并在會后寫入黨章。2008年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)，是對任期制內(nèi)容和黨代表功能做出明確規(guī)定?！稌盒袟l例》提出，黨代表應(yīng)邀可列席同級黨的委員會全體會議并發(fā)表意見，黨代表可聯(lián)名向黨代會提案，黨代表應(yīng)邀可列席同級黨委全會，黨代表應(yīng)采取適當(dāng)方式與基層黨員和群眾加強聯(lián)系等。這意味著黨代表在5年1屆的黨代會閉會后，在5年任期內(nèi)仍可繼續(xù)行使職權(quán)。2010年黨的十七屆四中全會進一步明確了黨代表任期制下的代表活動的領(lǐng)域和范圍，包括建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關(guān)會議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯(lián)絡(luò)工作，保障代表充分行使各項權(quán)利，充分反映黨員意見和建議。

在中央精神的帶動下，廣東省在2010年8月12日頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨廣東省各級代表大會代表任期制實施辦法》 (以下簡稱《實施辦法》)，規(guī)定要實行黨代表提案制度、提議制度、質(zhì)詢制度、詢問制度、視察與調(diào)研制度、聯(lián)系黨員和群眾制度和參加民主評議制度等，在制度上更加具體地規(guī)定了黨代表的功能，并且為黨代表作用的發(fā)揮提供制度保障。2010年11月，深圳市頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨深圳市代表大會代表進社區(qū)聯(lián)系群眾暫行辦法》，明確規(guī)定了市黨代表進社區(qū)聯(lián)系群眾的主要內(nèi)容：宣傳黨的路線方針政策和市委重大決策部署;聽取對市委將要作出的重大決策部署以及對代表本人履行職責(zé)的意見建議;了解黨的決議、決定在執(zhí)行過程中遇到的情況與問題;檢查和監(jiān)督市委重大決策部署在基層的貫徹落實;掌握黨員和群眾的思想、工作和生活情況;反映黨員和群眾的意見和建議，等等。與此同時，深圳市全面推行黨代表任期制，全市633個社區(qū)都建立起社區(qū)黨代表工作室，464名市黨代表進入工作室聯(lián)系黨員群眾。同時，深圳還探索在律師協(xié)會、商會、人才服務(wù)中心、工業(yè)園區(qū)、同鄉(xiāng)村，教育局、城管局、衛(wèi)生局等成立黨代表工作室。通過設(shè)立黨代表工作室來實現(xiàn)黨代表履職活動常態(tài)化。黨代表任期制的推行，更為明確和豐富了黨代表的權(quán)利，從而為黨代表的作用發(fā)揮創(chuàng)造了制度空間。黨代表實現(xiàn)由“會議代表”向“專職代表”轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)換，黨代表的提案權(quán)、提議權(quán)、質(zhì)詢詢問權(quán)、列席權(quán)等得以實現(xiàn)，使黨代表在黨代會閉會期間能繼續(xù)發(fā)揮其作用。

二、工作室的設(shè)立與黨代表功能的拓展

作為一個典型的移民城市，深圳外來人口占全市人口總數(shù)的75%以上，這其中既有大批的白領(lǐng)和知識分子，也包括大量的外來工。據(jù)不完全統(tǒng)計，深圳外來工1000人以上聚居的“同鄉(xiāng)村”35個，聚居人員近22萬人。為了實現(xiàn)“打工不脫黨、離鄉(xiāng)不離黨”的目標(biāo)，深圳市從2007年開始探索建立“同鄉(xiāng)村”黨組織，采取讓黨員身份“亮”出來、把黨建指導(dǎo)員“派”進去、把黨的陣地“建”起來、外來黨員的心“暖”起來等多種形式把外來勞務(wù)工黨員組織起來，先后在各區(qū)、各街道建立了26個“同鄉(xiāng)村型”黨支部。

在羅湖區(qū)黃貝嶺街道居住著四川達州籍務(wù)工人員1.8萬，其中黨員66人。2007年，羅湖區(qū)在黃貝街道率先成立了四川達州流動黨支部，達州籍外來工黨員邱興堂擔(dān)任支部書記。2008年6月，在達州流動黨支部基礎(chǔ)上，又設(shè)立了黃貝轄區(qū)達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室。經(jīng)過幾年的發(fā)展，流動黨員人數(shù)由原來的22人增加到現(xiàn)在的66人。其黨支部書記邱興堂2010年4月當(dāng)選為深圳市第五屆黨代表。黃貝轄區(qū)達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室建立之后，邱興堂既作為支部書記，成為該工作室的“專職”黨代表。借助于黨代表工作室這一平臺以及邱興堂本人在同鄉(xiāng)中的較高威望，黨代表的功能得到充分拓展，在服務(wù)同鄉(xiāng)，聯(lián)系黨委政府，聚合民意和表達意見等方面發(fā)揮了積極作用。

其一，服務(wù)功能。在既有的黨內(nèi)規(guī)范中，黨代表主要功能在于完成黨代會的會議及民主程序，行使黨內(nèi)監(jiān)督和事項評議功能。然而，在黨代表任期制的探索中，黨代表經(jīng)常性履職的重要領(lǐng)域在于服務(wù)周邊的黨員群眾。首先黨代表邱興堂把組織黨員和運轉(zhuǎn)組織作為一項重要職責(zé)，他通過調(diào)查摸底把同鄉(xiāng)村中的流動黨員全部找出來，讓他們回歸組織，過上黨組織生活。他先后發(fā)展黨員6名，培養(yǎng)入黨積極分子26人。在黃貝轄區(qū)達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室成立之后，邱興堂利用黨代表的特殊角色服務(wù)身邊老鄉(xiāng)，為他們提供就業(yè)信息、幫助聯(lián)系企業(yè)、提供介紹崗位服務(wù)、提供法律咨詢服務(wù)等。在他的主導(dǎo)下成立流動黨員服務(wù)中心，通過信息交流，老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)的形式，已經(jīng)幫老鄉(xiāng)介紹工作38例，為老鄉(xiāng)提供法律培訓(xùn)服務(wù)，增強外來務(wù)工人員的維權(quán)意識，通過維權(quán)中心處理勞資糾紛2起?！?〕邱興堂代表動員黨員與群眾結(jié)對幫扶，安排條件好的7名黨員與9戶困難家庭結(jié)對子，力所能及地幫助他們解決生活中的一些實際困難。在邱興堂的提議和推動下，一些老鄉(xiāng)生病了，流動黨支部的黨員們會拎著水果去看望;有老鄉(xiāng)遇到勞資糾紛了，流動黨支部會出面幫忙協(xié)調(diào)?！?〕多次成功的調(diào)解，流動黨支部在老鄉(xiāng)中的知名度漸漸提升，邱興堂也獲得了更多信任。

其二，溝通功能。黨代表在現(xiàn)實中還能擔(dān)當(dāng)在黨委與群眾之間的聯(lián)系者和中間人。借助于黨代表工作室的平臺，黨代表可以上聯(lián)系黨組織和政府，下聯(lián)系黨員和群眾，發(fā)揮聯(lián)系黨委政府與企業(yè)、黨員群眾的中介功能。黨代表邱興堂也利用代表身份，協(xié)助街道黨工委做好同鄉(xiāng)村的安全生產(chǎn)、社會治安、計生衛(wèi)生、消防、合法經(jīng)營、出租屋管理的工作。在邱興堂的帶動下，四川達州老鄉(xiāng)主動填寫人口信息采集表，并主動提供與自己相熟朋友的流動情況，并且邱興堂還經(jīng)常上門了解黨員和群眾的生產(chǎn)和生活情況。同時，由于邱興堂在同鄉(xiāng)中有威望，還積極參與勞資糾紛、鄰里矛盾和社會治安事件的調(diào)解。2011年1月-10月，邱興堂帶領(lǐng)同鄉(xiāng)村黨支部直接參與維穩(wěn)綜治調(diào)解13次，調(diào)解成功率達100%，成功制止了3起群體性上訪事件。調(diào)解了鄰里糾紛6次，阻止群眾鬧事活動2起，阻止跳樓事件1起。從2010年以來，積極引導(dǎo)、依法解決勞資糾紛56次，幫助追收拖欠農(nóng)民工工資150多萬元。①羅湖區(qū)區(qū)委組織部關(guān)于《羅湖區(qū)黃貝嶺達州同鄉(xiāng)村黨代表工作室情況匯報》。

其三，聚合功能。聚合功能集中體現(xiàn)在黨代表發(fā)揮作用的雙向表達功能：一是從基層收集到的社情民意出發(fā)，向黨組織和政府機構(gòu)表達黨員和群眾的訴求;二是黨代表發(fā)揮替黨和政府向黨員和群眾表達某些方面倡議或要求的功能。深圳市黨代表任期制的相關(guān)制度規(guī)范也提出，黨代表聯(lián)系群眾有義務(wù)宣傳黨的路線方針政策和市委重大決策部署，掌握黨員群眾的思想、工作和生活情況，反映黨員和群眾的意見。②《中國共產(chǎn)黨深圳市代表大會代表進社區(qū)聯(lián)系群眾暫行辦法》。從黨和群眾的角度來看，黨代表在收集社情民意之后向黨組織和政府表達黨員和群眾的各種訴求。通過流動黨支部的特殊地位，不僅發(fā)展與街道、區(qū)、市政府和黨組織的聯(lián)系，還積極發(fā)展與達州市黨委和政府的聯(lián)系，聚合組織資源，創(chuàng)造有利于自己開展工作、拓展自己的功能的條件。例如，在金融危機期間，有民工反映他們的就業(yè)狀況不理想，其中某一些的原因是沒有技能，希望得到黨和政府的幫助。獲知后，邱興堂通過自己與四川達州市委、市政府的聯(lián)系溝通，獲得了達州市委、市政府專門拿出30萬元勞務(wù)培訓(xùn)資金，依托深圳教育資源，加強流動黨員、務(wù)工人員的勞動技能培訓(xùn)。2010年10月下旬，他綜合達州市委組織部與駐深辦事處等資源，委托深圳市萊斯達商務(wù)咨詢有限公司開辦首期農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)班，截至2011年上半年，已先后有71人參加了電工培訓(xùn)，45人參加了電腦培訓(xùn)。

三、任期制下黨代表功能發(fā)揮的空間

黨代表任期制的推行，為黨代表經(jīng)常性履職提供了制度合法性，也探索了黨內(nèi)民主的多種實現(xiàn)形式。從2008年頒布的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》來看，黨代表的活動空間得到較大拓展，除了會議期間行使議事權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)之外，還賦予黨代表在閉會期間進行重大事項的調(diào)查權(quán)，列席黨委會，參與干部推薦和黨委會民主評議等項權(quán)力。這些權(quán)力的落實有助于強化黨代表對黨委會的監(jiān)督，從而確保黨內(nèi)民主的實施。

從深圳探索黨代表工作室的實踐來看，重心并不是黨代表會議期間的代表權(quán)力行使問題，而是在會后代表功能的發(fā)揮問題。從黃貝嶺達州流動黨代表工作室的探索來看，該工作室的專職黨代表邱興堂的代表功能主要體現(xiàn)在服務(wù)身邊的黨員群眾，協(xié)助上級黨組織做好基層群眾工作，以及聚合社情民意等方面。換言之，實踐中黨代表的作用發(fā)揮更多地體現(xiàn)在民生領(lǐng)域而非民主領(lǐng)域，但從長遠來看對黨內(nèi)民主的拓展具有十分重要的意義。也正是在切實為基層黨員群眾解決困難，疏通民意從而使黨代表擁有了更為廣泛的黨內(nèi)民意基礎(chǔ)和政治權(quán)威。反過來，這有利于黨代表在基層群眾中推動上級組織意圖的貫徹落實。

當(dāng)前黨代表任期制尚處于初步探索階段，需要進一步完善這一黨內(nèi)民主的制度實踐方式。一是關(guān)注超前探索與制度供給的銜接問題。如前所述，從中央關(guān)于黨代表任期制的制度體系來看，主要集中在對黨內(nèi)事務(wù)的參與和民主權(quán)利的行使，對于黨代表在暢達社情民意，服務(wù)社區(qū)居民方面缺乏明確具體的規(guī)定。而從黃貝嶺達州流動黨代表工作室的探索實踐來看，黨代表在現(xiàn)實中的作用發(fā)揮卻主要集中在這些方面，黨代表邱興堂的主要工作是服務(wù)于在同鄉(xiāng)村居住的達州籍的老鄉(xiāng)們，幫助他們介紹工作、討要工資、依法維權(quán)等。因此實踐探索與制度規(guī)范存在“兩層皮”的現(xiàn)象。隨著地方黨委在黨代表任期制探索實踐的推進，黨代表任期制的制度規(guī)范也需要進行相應(yīng)的調(diào)整，以對實踐活動具有規(guī)范和指導(dǎo)作用。

二是完善黨代表任期制的配套制度體系。制度的良好運作的前提是制度體系的規(guī)范性和嚴(yán)密性。從當(dāng)前來看，當(dāng)前黨代表任期制和黨代表工作室的制度規(guī)范尚不健全，缺乏財政支持機制、人員配置機制、責(zé)任落實和追究機制、權(quán)力保障機制等機制的配套和保障?！?〕從目前黨代表的運作來看，資金的匱乏影響黨代表開展活動和解決問題的能力和范圍;人員配置的缺少會導(dǎo)致開展工作人力資源不夠;責(zé)任落實和追求機制的不到位致使黨代表的行為得不到監(jiān)督，不利于充分發(fā)揮黨代表的作用;組織權(quán)力保障機制的保障不到位會讓黨代表對黨員和群眾問題的解決能力大打折扣。從黃貝嶺達州流動黨代表工作室個案來看，其成功運行得益于黨代表邱興堂個人的優(yōu)秀素質(zhì)和能力，以及羅湖區(qū)和達州相關(guān)組織部門經(jīng)濟和政治上的支持。實際上更多的黨代表活動開展都需要一定程度的經(jīng)費支撐，也需要更具操作性的制度規(guī)程。而黨代表活動開展的成效更需要相應(yīng)的評價機制和激勵機制。在現(xiàn)實中，黨員和群眾幾乎沒有渠道去監(jiān)督黨代表，而沒有對黨代表的監(jiān)督，黨代表功能的發(fā)揮就很難有保證。沒有相應(yīng)的監(jiān)督考核和激勵機制，黨代表活動的積極性也將會大打折扣。

三是改革黨代表的產(chǎn)生方式。黨代表任期制的推行不僅賦予黨代表更多的權(quán)利，也要求其具有更強的能力和素質(zhì)。特別是在當(dāng)前不少地方要求黨代表進社區(qū)、下基層，為黨員群眾排憂解難，就需要黨代表在基層具有較高威望。因此，推進黨代表在聯(lián)系轄區(qū)進行公推直選，讓那些能力突出群眾信任的黨員當(dāng)選黨代表就勢所必然。從深圳的探索來看，2010年區(qū)級黨代會代表的選舉已經(jīng)全面實現(xiàn)公推直選，但卻未能做到屬地化選舉。因此，進入黨代表工作室中的黨代表無法實現(xiàn)屬地化，更多的是組織部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上安排的。而屬地化選舉尚需突破黨代表選舉的結(jié)構(gòu)比例的硬性要求。根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)選舉法規(guī)，黨代會代表來源要具有廣泛性與均衡性，照顧行業(yè)、年齡、性別、級別等諸多因素。這一結(jié)構(gòu)比例為公推直選黨代表設(shè)定了“框框”。因此，能否突破代表結(jié)構(gòu)的比例要求，從基層社區(qū)公推直選黨代表將是黨代表任期制未來發(fā)展的一個路向。

四是實現(xiàn)基層代表資源的集約開發(fā)和協(xié)同發(fā)展。在我國現(xiàn)行的政治結(jié)構(gòu)中，除了黨代表之外，人大代表和政協(xié)委員同樣擔(dān)當(dāng)著集合民意、服務(wù)群眾的代表功能，在現(xiàn)實當(dāng)中他們也被并稱為“兩代表一委員”。作為黨內(nèi)民主的重要創(chuàng)新，黨代表任期制的推行使黨代表在基層社會的表達、服務(wù)和溝通功能進一步強化;反過來，人大代表和政協(xié)委員的功能行使則相形見絀，這顯然有悖于人大和政協(xié)作為民意機關(guān)的地位屬性。如何集約開發(fā)黨代表、人大代表和政協(xié)委員的代表功能，實現(xiàn)黨內(nèi)民主、人民民主與協(xié)商民主的集約化發(fā)展則是在推進黨代表任期制需要解決的問題。在深圳市鹽田區(qū)的黨代表任期制探索中，嘗試設(shè)立“民意表達工作室”，將“兩代表一委員”統(tǒng)籌安排進工作室，三者分別聯(lián)系所在社區(qū)的黨員、群眾和企業(yè)主，實現(xiàn)資源的優(yōu)化整合;同時建立黨委、人大和政協(xié)對“兩代表一委員”活動開展和績效考核的聯(lián)席制度，具有一定的前瞻探索意義。

〔1〕深圳構(gòu)建流動黨員管理新路徑〔N〕，深圳特區(qū)報2011-08-24.

〔2〕農(nóng)民工“書記”的幸福追求〔N〕，南方日報2011-09-15.

〔3〕高新民.黨代表任期制拓展了黨內(nèi)民主制度空間〔J〕，理論視野，2008，⑺.

D267.2

A

1008-9187-(2012)02-0030-04

國家社科基金“公推直選模式優(yōu)化與黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新研究”(11BZZ024);國家社會科學(xué)基金一般項目“黨代表任期制的理論與實踐研究”(11BDJ020);廣東省哲學(xué)社科基金“公推直選與黨內(nèi)選舉改革研究”(GD10YZZ01)

陳家喜，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所副教授;

劉王裔，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所碩士研究生，廣東 深圳 518060。

石本惠，四川省社會科學(xué)院《社會科學(xué)研究》雜志社編審，四川 成都 610071。

陳學(xué)明〕