劉訓(xùn)智，陸 洲

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

延邊朝鮮族自治州成立后，積極開展民族立法工作，并取得了豐碩的成果，已經(jīng)形成了具有延邊特色的民族法制體系，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。該州1993年審議通過、2005年修正的《延邊朝鮮族自治州人民代表大會(huì)制定自治法規(guī)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）中對(duì)公眾參與民族自治地方立法做出了規(guī)定，州人大及其常委會(huì)在制定自治法規(guī)的過程中通過公開法規(guī)草案向社會(huì)各界征求意見、舉行座談會(huì)等形式開展公眾參與工作?？疾煅舆呏菰谥贫ㄗ灾畏ㄒ?guī)過程中開展公眾參與工作的情況，有利于掌握該州民族自治地方立法的民主動(dòng)態(tài)，為我國民族法治的發(fā)展提供有益的地方經(jīng)驗(yàn)。

一、延邊州民族自治地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀

從相關(guān)資料和信息分析，延邊州的立法公眾參與主要是在民族自治地方立法過程中通過網(wǎng)絡(luò)、廣播等方式公開立法信息和自治法規(guī)草案向社會(huì)各界征求立法意見，公眾參與的內(nèi)容主要包括城市設(shè)施建設(shè)、環(huán)境與資源保護(hù)、農(nóng)民社會(huì)保障等與延邊州居民的切身利益密切相關(guān)的立法領(lǐng)域。公眾參與活動(dòng)的開展推動(dòng)了該州的立法民主化建設(shè)。以下分別對(duì)延邊州自治條例和單行條例制定和修改過程中的公眾參與情況進(jìn)行分析。

（一）自治條例

1985年，延邊朝鮮族自治州頒布實(shí)施了自治條例。該自治條例在促進(jìn)延邊州的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)依法治州進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用①。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，自治條例的一些內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)延邊經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。因此，2002年延邊州人大根據(jù)該州的實(shí)際發(fā)展情況對(duì)自治條例進(jìn)行了適當(dāng)?shù)男薷?。為保證這次修改工作的順利，延邊州人大常委會(huì)成立了修改小組，并且以民主立法作為修改自治條例的指導(dǎo)原則。修改小組就修改內(nèi)容下發(fā)自治條例征求意見稿，組織召開三十多次各類座談會(huì)，總共征求意見992條。［1］與此同時(shí)，修改小組組長(zhǎng)、州人大常委會(huì)韓昌鎮(zhèn)副主任帶領(lǐng)修改小組成員于2001年11月考察了其他幾個(gè)少數(shù)民族地區(qū)，借鑒了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。在深入調(diào)查和充分征求意見的基礎(chǔ)上完成了自治條例修改草案的第八稿和修改說明。2003年，吉林省第九屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)了延邊州提交的《延邊朝鮮族自治州自治條例（修改稿）》。由此可知，在此次修改自治條例的過程中，立法機(jī)關(guān)以民主立法、科學(xué)立法的態(tài)度委派修改小組進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，學(xué)習(xí)借鑒了其他民族自治地方的有益經(jīng)驗(yàn)，向社會(huì)各界征求了修改意見，將立法的民主性和科學(xué)性融入自治條例的修改工作中，在延邊州民主立法的進(jìn)程中具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的實(shí)踐價(jià)值。

（二）單行條例

延邊州的民族自治地方立法開始于改革開放初期，延邊州人大根據(jù)該州經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、科技、資源等多個(gè)方面的實(shí)際發(fā)展需要，相繼制定了多部單行條例，民族自治地方立法已經(jīng)初步形成了相對(duì)完整的民族自治法規(guī)體系，為該州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。近年來，延邊州立法機(jī)關(guān)堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法的原則和理念，在制定、修改單行條例的活動(dòng)中采取多種形式和途徑開展公眾參與活動(dòng)，保障社會(huì)公眾的立法參與權(quán)。2005年修改《延邊朝鮮族自治州朝鮮族文化工作條例》時(shí)，通過召開座談會(huì)廣泛聽取各界人士的意見，對(duì)條例進(jìn)行了反復(fù)的討論修改。［2］2008年10月30日，延邊州人大常委會(huì)在延邊人大信息網(wǎng)上公布了《2008州人大制定（修訂）條例征求意見》的通知，對(duì)《延邊朝鮮族自治州人民防空條例（草案）》、《延邊朝鮮族自治州發(fā)展朝醫(yī)藥條例（草案）》、《延邊朝鮮族自治州水政漁政監(jiān)察條例（草案）》和《延邊朝鮮族自治州保護(hù)和發(fā)展朝鮮族用品生產(chǎn)條例（修訂草案）》四個(gè)單行條例的制定與修改向社會(huì)各界征求意見，并邀請(qǐng)延邊大學(xué)法學(xué)院的部分老師參加了座談會(huì)，聽取他們的意見和建議②。2009年9月—2011年11月，延邊州人大常委會(huì)在延邊人大信息網(wǎng)公布了《延邊朝鮮族自治州老年事業(yè)和老年人權(quán)益保障條例（草案）》、《延邊朝鮮族自治州口岸管理?xiàng)l例（草案修改稿）》、《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例（草案修改稿）》等多部單行條例的草案或草案修改稿向社會(huì)各界征求立法意見③。這是近幾年延邊州立法機(jī)關(guān)在制定自治法規(guī)過程中的幾次公眾參與活動(dòng)，體現(xiàn)了延邊州立法機(jī)關(guān)在制定自治法規(guī)時(shí)以民主立法和科學(xué)立法的基本原則為指導(dǎo)思想，高度重視立法的民主程序，全面開展公眾參與工作。

（三）延邊州民族自治地方立法公眾參與的特點(diǎn)

延邊州的民族自治地方立法經(jīng)過近三十年的不斷發(fā)展，已經(jīng)形成了一套有效運(yùn)行的立法程序規(guī)范和相關(guān)工作制度，為社會(huì)公眾參與民族自治地方立法提供了一定程度的法規(guī)保障和制度支持。在延邊州人大常委會(huì)2010年、2011年和2012年的立法工作計(jì)劃中都有關(guān)于加強(qiáng)立法技術(shù)規(guī)范的要求，主要內(nèi)容為進(jìn)一步推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法，拓寬人民群眾參與立法的渠道，加強(qiáng)立法形式、法規(guī)要件、表述方式和字詞術(shù)語等立法技術(shù)的規(guī)范，發(fā)揮專家、學(xué)者和立法咨詢員的作用，提高立法質(zhì)量④。在實(shí)踐中，延邊州人大及其常委會(huì)立足于民主立法的視角，聘請(qǐng)相關(guān)專家擔(dān)任立法咨詢員，對(duì)自治法規(guī)的制定提出意見；采用公布法規(guī)草案、舉行立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、委托相關(guān)機(jī)構(gòu)提出意見和建議等方式，向廣大的社會(huì)公眾與各階層人士征求立法建議，不斷完善民族自治地方立法的民主化進(jìn)程，為全國民族立法工作和民族法治建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。該州民族自治地方立法公眾參與的制度實(shí)踐主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1．州人大代表在該州民族自治地方立法公眾參與過程中的作用得到了加強(qiáng)和深化。人大代表主動(dòng)向社會(huì)各界征求立法意見或建議，增進(jìn)了代表和公眾之間的交流與溝通，減少了公眾對(duì)立法事務(wù)的盲目性，如延邊州的人大代表進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，與社會(huì)公眾直接對(duì)話，征求群眾的意見。

2．互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與普及，為延邊州民族自治地方立法的公眾參與工作提供了一個(gè)廣闊的平臺(tái)。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，信息的獲取更加便捷與迅速，促使公眾參與的熱情不斷高漲，參與方式也越來越多樣化，開門立法已經(jīng)成為州人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法工作的重要理念。

3．社會(huì)公眾通過參與立法過程中的法規(guī)草案意見征集、座談會(huì)、論證會(huì)甚至聽證會(huì)等多種形式，開始廣泛積極地參與到延邊州的民族自治地方立法工作中。其中，公開法規(guī)草案向社會(huì)各界征求意見是公眾參與立法的主要形式，并取得了良好效果。

4．高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)的專家和學(xué)者直接參與延邊州民族自治地方立法，提高了立法的專業(yè)性與自治法規(guī)的質(zhì)量。延邊州人大及其常委會(huì)在制定自治法規(guī)的過程中邀請(qǐng)延邊大學(xué)的專家、學(xué)者參與法規(guī)的立項(xiàng)、起草等工作，從而獲得立法技術(shù)上的專業(yè)支持，提高了自治法規(guī)的立法效率和規(guī)范化程度。

二、延邊州民族自治地方立法公眾參與存在的問題

目前，延邊州的立法公眾參與工作已經(jīng)在全州范圍內(nèi)廣泛開展起來，初步建立了立法過程中的公眾參與制度，取得了不少成績(jī)，也積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是在開展公眾參與工作的過程中還存在不少問題。

（一）法規(guī)的起草和制定帶有部門立法的烙印

根據(jù)《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)向州人大提出立法議案的有延邊州人大常委會(huì)、州政府、州人大各專門委員會(huì)、州人大代表十人以上聯(lián)名。但是在實(shí)踐中，延邊州立法機(jī)關(guān)制定自治法規(guī)的立項(xiàng)工作長(zhǎng)期以來都是由政府有關(guān)職能部門提出草案，然后提交人大常委會(huì)審議，最后交由人大會(huì)議審議；或者由人大常委會(huì)專門委員會(huì)牽頭，組織相關(guān)部門提出草案，再進(jìn)入人大常委會(huì)的議事日程。因?yàn)樽灾畏ㄒ?guī)多是根據(jù)調(diào)整某項(xiàng)社會(huì)關(guān)系的需要而制定，授權(quán)管理相關(guān)社會(huì)事務(wù)的政府職能部門起草草案具有貼近實(shí)際的優(yōu)點(diǎn)且富于效率。例如，《延邊朝鮮族自治州旅游條例》就是由延邊州旅游局根據(jù)延邊州發(fā)展旅游的實(shí)際情況和需要起草草案的，然后提交人大常委會(huì)討論，最后提交人大會(huì)議進(jìn)行審議通過。這種做法是我國從中央到地方常用的部門立法模式。但這種模式的弊端導(dǎo)致法律法規(guī)起草主體只局限于相關(guān)部門，縮小了立法機(jī)關(guān)獲取信息的渠道和范圍。在這樣的條件下，政府可以完全主導(dǎo)立法過程，制定出來的法律法規(guī)無法有效實(shí)現(xiàn)人們的立法預(yù)期。這種模式無疑有著保護(hù)部門利益的嫌疑，法規(guī)起草部門很容易借助起草法規(guī)草案的便利，將本部門的利益自覺或不自覺地融入法規(guī)草案的文本之中，使得很多自治法規(guī)深深印上了部門利益的痕跡，很容易成為政府部門借起草草案的機(jī)會(huì)擴(kuò)大權(quán)力而推諉責(zé)任的手段，并且通過這種方式將部門利益合法化，從而為利益的膨脹和權(quán)力的濫用埋下伏筆。部門權(quán)力不受制約與監(jiān)督，必然為腐敗提供賴以滋生的土壤，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的公正性、權(quán)威性和純潔性，也會(huì)損害公共利益和公民個(gè)人利益。［3］長(zhǎng)此以往，政府和相關(guān)部門便會(huì)憑借起草自治法規(guī)草案的便利主導(dǎo)自治法規(guī)的制定，在法規(guī)中摻雜部門利益，從而降低公眾參與自身的民主價(jià)值。

（二）對(duì)立法公開和參與范圍缺乏規(guī)定

延邊州的公眾參與活動(dòng)主要是通過在官方網(wǎng)站發(fā)布草案的征求意見稿向社會(huì)各界人士征求立法意見，對(duì)于立法的信息公開等缺少具體的程序規(guī)定。諸如有關(guān)立法文檔即立法草案說明以及為立法目的而收集的背景資料、審議草案的會(huì)議記錄都是保密的，社會(huì)公眾無法獲得這些信息，他們只能對(duì)法規(guī)草案發(fā)表意見。有學(xué)者指出，除了法律、法規(guī)另有規(guī)定之外，地方立法信息都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，使公眾對(duì)地方立法有一個(gè)全面的了解。［4］而延邊州的立法公開主要是法規(guī)草案的公開，對(duì)于其他信息完全是保密的，社會(huì)公眾無法全面了解延邊州人大立法工作的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)和詳細(xì)內(nèi)容，無法洞察立法過程中可能隱藏的部門利益或不良行為，在這種不公開的封閉環(huán)境中進(jìn)行立法，難免會(huì)失去群眾的有效監(jiān)督和制約，也就很容易產(chǎn)生部門利益合法化的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。這說明延邊州對(duì)公開立法信息的相關(guān)事項(xiàng)和具體程序，以及公眾參與的具體形式都沒有明確的規(guī)定，立法公開原則和公眾參與的形式以及范圍都缺乏相應(yīng)的程序保障機(jī)制，所以延邊州立法的公眾參與缺乏應(yīng)有的廣度和深度。根據(jù)相關(guān)信息顯示，延邊州立法機(jī)關(guān)對(duì)制定自治法規(guī)過程中的信息公開程度不夠深入，公眾參與的范圍還有待拓展。

（三）公眾參與的程序保障機(jī)制不健全

從有關(guān)資料分析，延邊州在1993年就在《若干規(guī)定》中對(duì)公眾參與制定自治法規(guī)的民主立法活動(dòng)做出了原則性的規(guī)定。該《若干規(guī)定》是較早對(duì)民族自治地方立法過程中的公眾參與做出規(guī)定的民族自治地方立法條例。2005年修改《若干規(guī)定》時(shí)依然有類似的規(guī)定體現(xiàn)在法規(guī)條文中。但是該條款所規(guī)定的公眾參與存在太大的原則性和模糊性，沒有具體的操作細(xì)則，這導(dǎo)致延邊州民族自治地方立法實(shí)踐中的公眾參與工作缺乏程序方面的保障機(jī)制，在一定程度上限制了立法公眾參與活動(dòng)的深入發(fā)展。具體說來，就是對(duì)立法公開沒有詳細(xì)、明確的程序規(guī)定，公眾參與完全掌控在立法機(jī)關(guān)自己手中，社會(huì)公眾的參與權(quán)沒有保障。［2］在延邊州的立法實(shí)踐中，公眾參與已經(jīng)成為常態(tài)，但是這種立法常態(tài)往往被虛化。因?yàn)闆]有具體的程序規(guī)則，所以立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的態(tài)度和實(shí)際行動(dòng)往往都帶有很大的隨意性。比如，立法信息的公開只是通過官方網(wǎng)站予以公布，一般只是公布法規(guī)的草案，而且公開征求立法意見的對(duì)象多局限于延邊州內(nèi)的國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，社會(huì)上的普通民眾往往被排除在外。即便社會(huì)上的普通民眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道獲得了有關(guān)的立法信息，也往往由于缺少相應(yīng)的程序規(guī)定，他們提出的意見或者建議很難對(duì)立法進(jìn)程產(chǎn)生什么實(shí)際影響。這是立法過程中公眾參與程序缺乏保障機(jī)制的結(jié)果，背離了公眾參與立法活動(dòng)的本質(zhì)要求，無法有效實(shí)現(xiàn)公眾參與制度的民主價(jià)值。

（四）缺乏信息反饋機(jī)制和立法后評(píng)估措施

通過分析延邊州立法機(jī)關(guān)這幾年開展的立法公眾參與活動(dòng)，立法機(jī)關(guān)經(jīng)常使用的形式就是向社會(huì)各界公開法規(guī)草案征求意見或建議，這種形式比較簡(jiǎn)單實(shí)用，也便于操作，應(yīng)該說是比較適合延邊州立法實(shí)際的一種公眾參與形式。但是，分析延邊州立法機(jī)關(guān)歷次在官方網(wǎng)站上公布法規(guī)草案征求意見的情況可以看出，延邊州的立法公眾參與缺乏信息反饋機(jī)制。例如，延邊州人大常委會(huì)辦公室于2011年11月25日在延邊人大信息網(wǎng)上公布了《關(guān)于公布〈延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例（草案修改稿）〉征求意見的通知》，該通知的內(nèi)容為：“現(xiàn)將《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例（草案修改稿）》公布在州人大常委會(huì)網(wǎng)站（http／／：www．ybrd．gov．cn）上，廣泛征求社會(huì)各界意見，請(qǐng)將修改意見于2011年12月5日前以電子郵件、傳真、信函等形式向州人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)反饋”。［5］但是直到2012年4月1日該條例公布實(shí)施，延邊州立法機(jī)關(guān)對(duì)該條例修改草案的意見征集等相關(guān)信息都沒有做出任何說明，網(wǎng)站上也未曾公布立法動(dòng)態(tài)。法規(guī)實(shí)施后也沒有績(jī)效評(píng)估措施，即沒有立法后評(píng)估手段，無法掌握法規(guī)實(shí)施過程中的具體情況。立法后評(píng)估是指法律施行一段時(shí)間后，對(duì)其實(shí)施的績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并針對(duì)法律自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕。［6］在民族自治地方運(yùn)用這樣的評(píng)估措施能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)自治法規(guī)實(shí)施過程中的問題，并追本溯源，找到問題的根源，及早對(duì)法規(guī)進(jìn)行修訂。延邊州立法機(jī)關(guān)對(duì)于自治法規(guī)實(shí)施過程中的評(píng)估沒有相關(guān)規(guī)定，只是規(guī)定了州人大常委會(huì)對(duì)自治法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查權(quán)。如2011年5月州人大常委會(huì)檢查組對(duì)《延邊朝鮮族自治州延邊黃牛管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施情況進(jìn)行了檢查⑤，但是這樣的執(zhí)法檢查所覆蓋的范圍很小，無法對(duì)自治法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行全面細(xì)致的把握，所以并不能產(chǎn)生太大的積極效果。迄今為止，還沒有關(guān)于延邊州進(jìn)行民族自治地方立法后評(píng)估工作的相關(guān)信息。

（五）未能利用聽證形式提升公眾參與水平

聽證是民主立法的公眾參與形式之一，對(duì)于提高立法的科學(xué)性和民主性具有重要作用，目前我國許多地方建立了立法聽證制度，并取得了一定成效。法律意義上的立法聽證是指立法機(jī)關(guān)在廣泛聽取有關(guān)意見的基礎(chǔ)上，提出比較符合各方利益需求、合理平衡各方利益的法律草案審議過程的一種程序。［7］迄今為止，越來越多的地方立法機(jī)關(guān)采取聽證會(huì)的形式開展公眾參與工作，聽證會(huì)涵蓋了物業(yè)管理、市政建設(shè)、房屋拆遷、環(huán)境與資源保護(hù)等方面的內(nèi)容，取得了良好的社會(huì)效果，推進(jìn)了立法民主化建設(shè)的進(jìn)程。延邊州立法機(jī)關(guān)常用的參與形式是公布法規(guī)草案向社會(huì)征求意見或建議，同時(shí)還通過社會(huì)調(diào)查、召開座談會(huì)或者論證會(huì)等形式征求社會(huì)各界對(duì)制定自治法規(guī)的意見和建議。聽證會(huì)只在修改自治條例時(shí)舉行過一次，在延邊州近十年中的立法公眾參與工作中都未舉行過聽證會(huì)。由此可知，延邊州立法機(jī)關(guān)并沒有充分利用這一公眾參與形式來提升民族自治地方立法的民主化水平，而只是局限于傳統(tǒng)的參與形式。公開草案征求意見等傳統(tǒng)的公眾參與形式雖然具有成本低、操作簡(jiǎn)便的優(yōu)點(diǎn)，但是難以拓展公眾參與的深度，也不能有效促使立法過程向精益化的方向發(fā)展。現(xiàn)階段延邊州尤其是州府延吉市的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)具備了舉行立法聽證的相關(guān)條件，但是延邊州立法機(jī)關(guān)并沒有在制定自治法規(guī)的過程中與時(shí)俱進(jìn)，而是局限于傳統(tǒng)的立法思維，難以進(jìn)一步提升立法公眾參與的水平和實(shí)效。

三、完善延邊州立法公眾參與制度的對(duì)策

雖然延邊州的立法公眾參與已經(jīng)形成了制度，但是該制度所存在的問題導(dǎo)致公眾參與的實(shí)際效果不盡如人意。要推進(jìn)延邊州的民族法治建設(shè)，必須完善公眾參與制度，具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

（一）拓寬法規(guī)草案起草渠道，消除部門立法的不利影響

對(duì)于法規(guī)草案的起草主體，延邊州民族自治地方立法過程中的自治法規(guī)草案一般都是由政府或相關(guān)部門進(jìn)行起草，這使得自治法規(guī)草案的起草主體過于單一，政府和相關(guān)部門借立法擴(kuò)權(quán)的危險(xiǎn)增加，一旦形成部門利益合法化的局面，后果是嚴(yán)重的，將會(huì)損害國家法律體系和民族法制的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威，導(dǎo)致法規(guī)不再是社會(huì)公共利益的守護(hù)者，而成為相關(guān)部門無限擴(kuò)張權(quán)力從而謀取利益的工具。延邊州立法機(jī)關(guān)在制定自治法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)拓寬法規(guī)草案的起草渠道和起草主體，由相關(guān)部門聯(lián)合社會(huì)團(tuán)體、組織和有利害關(guān)系的公民提出草案，這樣不但可以監(jiān)督政府及其相關(guān)部門，而且可以擴(kuò)大立法信息的來源，使立法機(jī)關(guān)全面掌握相關(guān)情況，為科學(xué)立法提供依據(jù)，這樣制定的自治法規(guī)才能得到廣大人民群眾的認(rèn)同。某些情況下還應(yīng)當(dāng)賦予公民一定的立法動(dòng)議權(quán)。所謂立法動(dòng)議是指社會(huì)公眾或利害關(guān)系人依法向立法機(jī)關(guān)提出的制定、修改或廢除某種立法性文件的立法申請(qǐng)。目前，我國還不存在法律意義上的立法動(dòng)議制度，《立法法》等法律沒有賦予社會(huì)公眾立法動(dòng)議權(quán)。其他一些地方立法機(jī)關(guān)為了提高立法質(zhì)量，已經(jīng)開始公開征集立法項(xiàng)目。如福建省人大常委會(huì)在2002年制定立法計(jì)劃時(shí)就向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目。［8］青島市也于2002年9月開始向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目的建議。［9］隨著民主立法觀念的深入人心，應(yīng)當(dāng)賦予公民一定事項(xiàng)的立法動(dòng)議權(quán)。世界上許多國家都規(guī)定達(dá)到一定數(shù)量的公民可以聯(lián)名提出法律議案、草案，我國作為人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義國家，公民享有直接的立法提案權(quán)應(yīng)該是社會(huì)主義民主的廣泛性、真實(shí)性的體現(xiàn)和要求，是社會(huì)主義民主應(yīng)有的題中之義。為保證立法的民主性，保障公眾參與立法的權(quán)利，延邊州應(yīng)當(dāng)通過賦予社會(huì)公眾一定的立法動(dòng)議權(quán)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息的收集。在現(xiàn)行的法規(guī)框架內(nèi)，可以學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他地方的做法，采取公開征集立法項(xiàng)目建議的辦法擴(kuò)大法規(guī)草案的起草方式。

（二）將立法公開制度化并擴(kuò)大公眾參與的范圍

民主立法的保障之一就是必須公開相關(guān)的立法信息，即立法公開原則在立法過程中的貫徹落實(shí)。通過貫徹落實(shí)立法公開原則，社會(huì)公眾才能對(duì)立法的各項(xiàng)情況有所了解，這是公眾提出建議或發(fā)表意見的基礎(chǔ)。也唯有如此，立法機(jī)關(guān)才能有效收集立法意見和建議，做到集思廣益。而立法機(jī)關(guān)對(duì)立法過程的公開則是增加立法透明度、深化公眾參與工作的重要舉措。法律制定完成后，將法律文本向社會(huì)公布，是法律有效實(shí)施和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、改正問題的保證。延邊州立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在民族自治地方立法過程中將立法公開原則納入制度保障的范疇。另外，公眾參與應(yīng)當(dāng)以社會(huì)普通民眾為主體，這才是民主原則在立法中的真正內(nèi)涵。社會(huì)公眾參與自治法規(guī)的制定是民族自治地方立法民主化的具體體現(xiàn)，公眾參與立法的過程實(shí)際上決定了整部自治法規(guī)的動(dòng)態(tài)和走向，也為整部法規(guī)實(shí)現(xiàn)利益平衡提供了有力支持，也奠定了自治法規(guī)實(shí)現(xiàn)立法目的的社會(huì)基礎(chǔ)。與自治法規(guī)相關(guān)的利益主體也只有通過參與的過程才能夠及時(shí)提出自己的利益訴求，因?yàn)槲覈呀?jīng)基本建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，即社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化和利益格局多樣化，這又必然引發(fā)立法過程中多方相關(guān)主體的利益博弈。此外，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)階層不斷分化，弱勢(shì)群體不斷增多，與其相關(guān)的問題也隨之而來。由于弱勢(shì)群體缺少話語權(quán)和訴求表達(dá)的渠道，難以形成集體的力量參與到地方的立法過程中。［10］延邊州立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量保障弱勢(shì)群體的參與權(quán)，在制定涉及弱勢(shì)群體利益的自治法規(guī)過程中主動(dòng)聽取他們的意見，了解他們的利益需求，維護(hù)他們的合法權(quán)益，這是“以人為本”在民族自治地方立法過程中的具體表現(xiàn)。另外，還應(yīng)當(dāng)考慮延邊州內(nèi)散居少數(shù)民族的參與權(quán)，他們作為延邊州的居民，也是自治州的一分子，雖然人數(shù)較少，但是也有權(quán)利參與自治州的民主法治建設(shè)，對(duì)自治法規(guī)的制定發(fā)表自己的意見。在這樣的背景下，必須擴(kuò)大社會(huì)公眾參與自治法規(guī)制定過程的途徑，除了已有的網(wǎng)絡(luò)和廣播電視外，還應(yīng)當(dāng)通過社區(qū)宣傳，發(fā)放調(diào)查問卷甚至上門征求意見等方式聽取廣大人民群眾對(duì)自治法規(guī)草案的意見和建議，發(fā)動(dòng)最基層的人民群眾參與自治法規(guī)的起草、制定工作，并采取措施保障社會(huì)弱勢(shì)群體的參與權(quán)，讓自治法規(guī)的制定集思廣益，充分體現(xiàn)社會(huì)各階層的利益訴求，推進(jìn)立法的民主化進(jìn)程。

（三）完善公眾參與立法的程序機(jī)制

民主、科學(xué)、公正和合理的立法程序，是人民主權(quán)原則和民主立法的保證，是防止立法權(quán)濫用、克服立法中部門利益傾向的有效手段。因此，延邊州民族自治地方立法公眾參與的完善必須加強(qiáng)公眾參與的程序保障，推動(dòng)程序的規(guī)范化、制度化，為公民與立法者之間創(chuàng)建一個(gè)交流的平臺(tái)?？茖W(xué)公正的利益表達(dá)程序是實(shí)現(xiàn)“程序正義”，有效表達(dá)個(gè)體社會(huì)利益和群體利益訴求，化解利益沖突，增強(qiáng)法律的可接受性，樹立法律權(quán)威的重要前提。［11］目前，對(duì)公眾參與立法的法律調(diào)整只有《立法法》的一些原則性條款，許多民族自治地方根據(jù)《立法法》制定了立法程序或者立法條例，但是這些立法規(guī)則也沒有將《立法法》中關(guān)于公眾參與的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，有的甚至還只是重復(fù)《立法法》的規(guī)定。這不但浪費(fèi)了立法資源，也使民族自治地方立法過程中的公眾參與程序缺乏保障。這種現(xiàn)象的主要原因就是受到我國立法傳統(tǒng)上重實(shí)體、輕程序觀念的影響。要想充分發(fā)揮公眾參與在民族自治地方立法過程中的制度功能，就需要立法機(jī)關(guān)樹立程序觀念。延邊州的《若干規(guī)定》中關(guān)于公眾參與民族自治地方立法的規(guī)定只是原則性的條文，過于簡(jiǎn)單，沒有明確的程序操作細(xì)則。有鑒于此，延邊州人大應(yīng)當(dāng)在《若干規(guī)定》中詳細(xì)規(guī)定公眾參與立法的具體程序，為公眾參與工作提供一套詳細(xì)的程序規(guī)范，使延邊州民族自治地方立法過程中的公眾參與制度得到進(jìn)一步完善。

（四）建立信息反饋和立法后評(píng)估制度

信息反饋是指掌握信息的一方將信息公開并獲得相對(duì)人評(píng)價(jià)的一種交換機(jī)制，有利于當(dāng)事人雙方的交流和溝通。在立法過程中，如果沒有信息的反饋機(jī)制，立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾也就缺少了溝通的渠道，可能會(huì)導(dǎo)致公眾參與的失敗，進(jìn)一步增加立法成本，甚至挫傷公眾的參與熱情。因此，延邊州立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快建立信息反饋機(jī)制，開辟公眾與立法機(jī)關(guān)之間的信息交流平臺(tái)?？梢杂伞度舾梢?guī)定》這一立法程序規(guī)則對(duì)反饋機(jī)制做出規(guī)定。信息反饋的具體工作可以由人大下屬的法律工作委員會(huì)來負(fù)責(zé)，這樣可以做出詳細(xì)而專業(yè)的說明。同時(shí)，延邊州民族自治地方立法的公眾參與應(yīng)當(dāng)在花費(fèi)最少成本的情況下，獲取立法效益的最大化。這可以通過開展立法后評(píng)估工作進(jìn)行立法的精益化測(cè)算。立法后評(píng)估是立法工作中的必要性程序，也是推進(jìn)法制建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。［12］目前，上海市開展了立法后評(píng)估工作并取得了一定成績(jī)。延邊州立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)州內(nèi)的實(shí)際情況，采取靈活的處理方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。例如，延邊州立法機(jī)關(guān)可以考慮委托延邊大學(xué)法學(xué)院的老師和學(xué)生進(jìn)行評(píng)估，收集有關(guān)自治法規(guī)實(shí)施情況的信息和資料，這樣既可以發(fā)揮教學(xué)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，還可以為法學(xué)院的師生提供社會(huì)實(shí)踐的機(jī)會(huì)，給法學(xué)研究提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上的支持。

（五）構(gòu)建立法聽證制度

對(duì)于民族立法的聽證問題，有學(xué)者指出，在我國民族立法領(lǐng)域中建立聽證制度可以提高民族立法的質(zhì)量，促進(jìn)民族立法工作的規(guī)范化、民主化和科學(xué)化。［13］因此，在民族自治地方立法過程中召開聽證會(huì)，可以廣泛收集有利于民族自治地方立法的意見和建議，對(duì)于提高自治法規(guī)的質(zhì)量，完善民族法治建設(shè)具有積極意義。因此，在延邊州建立立法聽證制度是完全必要的。許多省市都已經(jīng)開展了立法聽證活動(dòng)，積累了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。延邊州應(yīng)該不失時(shí)機(jī)地建立民族自治地方立法聽證制度，使延邊州的民族自治地方立法更加民主、科學(xué)。延邊州的立法聽證制度首先應(yīng)該對(duì)聽證的程序、范圍以及聽證代表等做出詳細(xì)規(guī)定，并做好與立法聽證相關(guān)的信息公開，因?yàn)楣_是聽證效果的保障。聽證代表可以通過社區(qū)選舉的方式產(chǎn)生。其次，對(duì)聽證參加人以及專家、學(xué)者等專業(yè)人士參與聽證做出明確的規(guī)定。因?yàn)閷＜以诹⒎犠C中能以其專業(yè)知識(shí)彌補(bǔ)普通公眾在知識(shí)、能力等方面的不足，進(jìn)而提高民意在立法中的表達(dá)程度。［14］再次，聽證過程中的書面記錄或者聽證會(huì)報(bào)告必須進(jìn)行規(guī)范管理，并且都應(yīng)當(dāng)予以公開，以此作為法規(guī)草案能否得到通過的一項(xiàng)重要依據(jù)，這樣既可以為群眾對(duì)聽證活動(dòng)的監(jiān)督提供便利，也可以提供信息反饋的途徑。因?yàn)槁犠C記錄作為聽證過程中的書面記錄和活動(dòng)憑證，是反映聽證活動(dòng)真實(shí)情況的重要依據(jù)。多數(shù)地方規(guī)定，立法聽證會(huì)結(jié)束后，要將聽證報(bào)告提交人大常委會(huì)。［15］最后，聽證的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行立法聽證之后的績(jī)效評(píng)估工作?？梢愿鶕?jù)延邊州的實(shí)際情況，結(jié)合不同縣市的發(fā)展特點(diǎn)，在條件比較成熟的區(qū)域進(jìn)行聽證的試點(diǎn)工作。比如延邊州州府延吉市相對(duì)其他縣市在各方面的條件都要優(yōu)越，可以考慮以社區(qū)為單位進(jìn)行聽證的試點(diǎn)。因?yàn)槁犠C對(duì)于延邊州的社會(huì)公眾來說畢竟還比較生疏，人們對(duì)聽證的了解和接受需要一個(gè)過程，開展試點(diǎn)工作可以探索和積累聽證制度構(gòu)建方面的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)聽證的條件完全具備時(shí)再逐步向全州推廣。

綜上所述，在公眾參與立法的過程中，民主原則所建立的利益表達(dá)機(jī)制和政治訴求平臺(tái)必須有一個(gè)理想的公眾參與環(huán)境：在立法過程中，所有參與者的地位都是平等的，都有同等的機(jī)會(huì)行使自己的權(quán)利，即通過質(zhì)詢、提問與辯論對(duì)立法提出自己的意見和建議；所有的參與者都有同等的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的期望和需求，主張自己的觀點(diǎn)，并進(jìn)行解釋、說明和證成，對(duì)別人的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑、批評(píng)和反駁；立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)以開放的姿態(tài)和海納百川的胸懷，虛心接受社會(huì)各界群眾的意見和建議，不斷完善立法質(zhì)量、提高立法效率，并形成長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法公眾參與制度的可持續(xù)發(fā)展。延邊州的民族自治地方立法是國家民族立法的重要內(nèi)容之一，延邊州立法機(jī)關(guān)在制定自治法規(guī)的過程中秉承社會(huì)主義的民主傳統(tǒng)，努力擴(kuò)大公眾參與立法的渠道，將公眾參與立法常態(tài)化、制度化，在民族法治的建設(shè)過程中取得了巨大成就，為延邊州的民主法治進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為延邊州民族自治地方立法的民主化進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為延邊州的民族法治建設(shè)提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有效的制度支持?；谕晟蒲舆呏菝褡遄灾蔚胤搅⒎ü妳⑴c制度的考慮，延邊州立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施鞏固公眾參與的成果，進(jìn)一步強(qiáng)化立法過程中的公眾參與的力度，提高民族自治地方立法的民主水平。

注釋：

①參見延邊人大信息網(wǎng)：http／／：www．ybrd．gov．cn。延邊州是我國最早頒布實(shí)施自治條例的民族自治地方，形成了自身獨(dú)特的民族立法格局，成為其他民族自治地方學(xué)習(xí)借鑒的“延邊模式”。

②延邊州人大常委會(huì)還就這四部條例草案的制定與修改向延邊大學(xué)法學(xué)院的老師和研究生征求了意見。當(dāng)時(shí)筆者是法學(xué)院的在讀研究生，有幸參與了這四部單行條例草案的意見征求過程，提交了書面意見，親身經(jīng)歷了一次立法的公眾參與活動(dòng)，見證了公眾參與在延邊州民族自治地方立法過程中的實(shí)際情況。參見劉訓(xùn)智的《民族自治地方立法公眾參與的制度構(gòu)建——以延邊朝鮮族自治州為視角》，延邊大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第15－16頁。

③這幾次公開草案征求社會(huì)各界意見的公眾參與活動(dòng)都是通過網(wǎng)絡(luò)形式開展的，詳細(xì)內(nèi)容可登陸網(wǎng)站延邊人大信息網(wǎng)：http：／／www．ybrd．gov．cn。

④詳細(xì)內(nèi)容可登陸延邊人大信息網(wǎng)：http：／／www．ybrd．gov．cn，查閱延邊州人大常委會(huì)2010年－2012年立法工作計(jì)劃。

⑤關(guān)于這次執(zhí)法檢查，在延邊人大的官方網(wǎng)站上作為新聞進(jìn)行了報(bào)道，并公布了審議意見，具體內(nèi)容可以登陸延邊人大信息網(wǎng)：http／／：www．ybrd．gov．cn。

［1］ 延邊朝鮮族自治州自治條例［EB／OL］．http：／／www．ybrd．gov．cn／law／2012－03－20／423．html．

［2］ 劉訓(xùn)智．民族自治地方立法公眾參與的制度構(gòu)建——以延邊朝鮮族自治州為視角［D］．延吉：延邊大學(xué)，2010．15，15－16．

［3］ 曾祥華．立法過程中的利益平衡［M］．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011．66．

［4］ 劉曉東．公眾參與地方立法的幾個(gè)問題［J］．人大研究，2012，（1）：25．

［5］ 延邊州人大常委會(huì)辦公室．關(guān)于公布《延邊朝鮮族自治州促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例（草案修改稿）》征求意見的通知［EB／OL］．http：／／www．ybrd．gov．cn／lfgz／fgyjzj／2012－04－20／1117．html．

［6］ 丁偉．從“立法后評(píng)估”看民主立法［EB／OL］．http：／／news．sohu．com／20070209／n248140876．shtml．

［7］ 李玉璧，唐榕．立法聽證的憲政之維［J］．西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（3）：109．

［8］ 游勸榮，林躍鋒，黃洪旺．福建地方立法中公眾參與的實(shí)踐及其思考［A］．李林主編．立法過程中的公共參與［C］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009．120．

［9］ 青島市人大常委會(huì)法制工作室．青島市地方立法中的公眾參與［A］．李林主編．立法過程中的公共參與［C］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009．134．

［10］ 黃信瑜，張迅晗．我國公眾參與地方立法問題研究［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）：3．

［11］ 楊煉．立法過程中的利益衡量研究［M］．北京：法律出版社，2010．140．

［12］ 朱元杰．淺議立法后評(píng)估的制度化［EB／OL］．http：／／www．hnsfzb．gov．cn／Item／1265．a(chǎn)spx．

［13］ 樸宗根，周敏，謝鵬遠(yuǎn)．民族立法聽證制度初探［J］．東疆學(xué)刊，2006，（3）：28．

［14］ 王惠玲．專家在立法聽證中的角色和作用［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2007，（1）：17．

［15］ 闞珂．地方人大現(xiàn)行立法聽證制度比較研究［J］．人大研究，2003，（4）：31．