徐 剛，劉明廣

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510006)

盡管政府體制改革正循序推進(jìn)，但是其組織轉(zhuǎn)變的訴求亟待作為政府機(jī)構(gòu)管理“母管理”的編制管理難題的疏解，力避改革理想預(yù)期與現(xiàn)實(shí)強(qiáng)烈反差將一切問題拉回原點(diǎn)。在編制實(shí)情調(diào)查、方案制定、規(guī)劃報(bào)批、編制決策、績效評(píng)估等一系列的管理環(huán)節(jié)中，評(píng)估反饋?zhàn)鳛闄C(jī)構(gòu)編制管理程式的終點(diǎn)以及管理提升的新起點(diǎn)尤其具有檢視意義。為此，在正向思維與逆向邏輯有機(jī)結(jié)合的理路下，有必要充分認(rèn)知現(xiàn)階段政府編制管理的績效現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)階段人員額度、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例予以系統(tǒng)分析和評(píng)價(jià)，檢舉和糾正擅自“擴(kuò)編”、“挪編”、“混編”等現(xiàn)象，并為整體行政改革提供動(dòng)態(tài)性管理依據(jù)［1］。

一、政府編制績效評(píng)估的全景分析

(一)政府編制績效評(píng)估的現(xiàn)狀概覽

作為政府編制管理關(guān)鍵一環(huán)的政府編制績效評(píng)估由于起步較晚，目前發(fā)展并不成熟，主要表現(xiàn)為在全國范圍內(nèi)初步形成了一套督查制度及事前、事中和事后的督查機(jī)制。

首先，出臺(tái)了編制管理監(jiān)督檢查規(guī)定。目前中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和政府監(jiān)察部已經(jīng)頒發(fā)《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》，為機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)和指導(dǎo)性政策。同時(shí)，全國各地也相繼積極結(jié)合其機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，研究制定了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的有關(guān)制度和法規(guī)，如河南、河北、湖北、山東、重慶等省市自2006年起陸續(xù)出臺(tái)了《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查辦法》和《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作辦法》，確保機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督工作有章可循、有法可依，也為監(jiān)督檢查工作的各種發(fā)展嘗試提供了制度依據(jù)。

其次，形成了編制管理跟蹤檢查機(jī)制。目前在政府編制管理上已經(jīng)建立了投訴舉報(bào)制度和日常、定期和重點(diǎn)監(jiān)督檢查制度及監(jiān)督檢查報(bào)告制度等，如在邢臺(tái)、烏魯木齊、青島、大慶、張家界等城市，都明確要求及時(shí)對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制改革方案的實(shí)施及其成果予以跟蹤檢查，并了解改革過程的實(shí)際情況。同時(shí)也建立了簡單的機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政和人事等部門之間相互制約機(jī)制，在絕大多數(shù)地方政府部門中，都充分強(qiáng)調(diào)地方政府組織的人員增減、調(diào)配及相應(yīng)財(cái)政撥款應(yīng)受到機(jī)構(gòu)編制約束，并基本形成以編制為依據(jù)的運(yùn)行狀態(tài)。

再次，完善了編制管理責(zé)任追究制度。目前政府部門已經(jīng)全面實(shí)行機(jī)構(gòu)編制“三個(gè)一”制度和“一把手”負(fù)責(zé)制，尤其是寧夏、山東等省區(qū)在構(gòu)建責(zé)任追究制度體系方面成效顯著。在此基礎(chǔ)上，部分省區(qū)正積極探索和建立健全機(jī)構(gòu)編制管理審計(jì)制度，把機(jī)構(gòu)編制管理審批納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任審計(jì)和離任責(zé)任審計(jì)之中，甚至在湖北恩施、孝感及湖南懷化等地已取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(二)政府編制績效評(píng)估的問題呈現(xiàn)

盡管政府部門在編制績效評(píng)估上呈現(xiàn)出監(jiān)管制度不斷加強(qiáng)、監(jiān)管手段日益豐富、監(jiān)管方式逐步規(guī)范的發(fā)展趨勢(shì)，但是其標(biāo)志的仍是政府管理“重審批、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)工作模式，其問題如下:

其一，基本停留于監(jiān)督檢查階段。我國政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估盡管強(qiáng)調(diào)和重申違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律應(yīng)予以嚴(yán)肅處理，但關(guān)于處理方式及處罰程度，卻沒有相應(yīng)的法律和制度規(guī)定，致使諸多編制的違法違紀(jì)行為并不能得到應(yīng)有的懲處和糾正。尤為重要的是，編制管理機(jī)關(guān)目前對(duì)于機(jī)構(gòu)編制管理沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，因此績效評(píng)估只能判斷編制規(guī)劃是否按規(guī)定實(shí)行，而無法對(duì)該規(guī)劃的實(shí)際效能和業(yè)績作出評(píng)判，也無法為進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制管理提供實(shí)際數(shù)據(jù)依據(jù)。

其二，缺乏基本理論和政策支撐。在國外，政府機(jī)構(gòu)編制歸屬于人事管理并包含在職位分類管理過程之中，因而對(duì)于人員編制的約束更多是通過政府財(cái)政預(yù)算理論來予以規(guī)劃指導(dǎo)。盡管我國因管理模式和約束機(jī)制差異可發(fā)展符合實(shí)際國情的編制評(píng)估模式，但目前國內(nèi)更多的相關(guān)研究只涉及監(jiān)督檢查方面，專門性的政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估方面的理論探討尚付之闕如，而現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制的政策性文件由于缺乏編制管理理論的支撐，也在后續(xù)的實(shí)際運(yùn)用中難以形成實(shí)質(zhì)性實(shí)踐指導(dǎo)。

其三，暫無編制績效評(píng)估體系。正因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)編制績效評(píng)估停留于監(jiān)督檢查階段且缺乏基本理論和政策支撐，所以目前其理論和實(shí)踐僅表現(xiàn)為監(jiān)督檢查層面的規(guī)范和體系，而缺乏針對(duì)編制管理績效層面的完整評(píng)估體系。評(píng)估體系的缺失使得政府機(jī)構(gòu)編制管理只能停留在對(duì)編制計(jì)劃的執(zhí)行上，無法對(duì)管理過程進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)并形成完整的反饋系統(tǒng)，以為管理過程提供效績依據(jù)和改善建議。

(三)政府編制績效評(píng)估問題的機(jī)制歸因

政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估存在問題，并非偶然現(xiàn)象，是多方因素共同作用的結(jié)果。類同于編制管理層面問題，編制績效評(píng)估同樣也可歸因于編制管理部門處于弱勢(shì)地位、缺乏領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注、缺乏專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍、缺乏糾偏法制手段等組織、領(lǐng)導(dǎo)、人事及法律等體制因素。然而，超越體制視角的理性探討，也可在機(jī)制層面的經(jīng)驗(yàn)歸納中發(fā)現(xiàn)編制績效評(píng)估的諸多原因。

首先，缺乏綜合約束機(jī)制。盡管政府機(jī)構(gòu)編制、人事、財(cái)政部門作為處于行政、人員錄用和報(bào)償鏈條上密切相關(guān)的環(huán)節(jié)，并存在著編制部門核定編制指標(biāo)、人事部門辦理錄用和調(diào)配手續(xù)、財(cái)政部門負(fù)責(zé)核撥工資與經(jīng)費(fèi)的明確分工，但政府機(jī)構(gòu)編制責(zé)任卻基本上只限囿于機(jī)構(gòu)編制部門。因之，編制管理部門獨(dú)立擔(dān)負(fù)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員增長的職能，并在職能責(zé)任增大的情況下權(quán)力卻并無變化，從而導(dǎo)致原本相對(duì)弱勢(shì)的編制部門必然難以制衡人事、財(cái)政等強(qiáng)勢(shì)部門，不能在缺少剛性約束力的情況下形成利益相關(guān)者之間的相互約束機(jī)制。

其次，缺乏動(dòng)態(tài)約束機(jī)制。盡管政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估強(qiáng)調(diào)只有通過動(dòng)態(tài)的管理過程才能獲得變化的評(píng)估結(jié)果，進(jìn)而把評(píng)估結(jié)果反作用于管理過程以不斷完善管理模式及推動(dòng)編制改革，然而我國現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制管理體制歷來強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，要求地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的行政編制由中央編制委員會(huì)辦公室統(tǒng)一核定再逐級(jí)往下下達(dá)，地方各級(jí)有權(quán)在中央下達(dá)的編制總數(shù)內(nèi)分配和調(diào)劑使用，但是無權(quán)增加行政編制數(shù)額，突破中央核定下達(dá)的行政編制總數(shù)［2］。因而，計(jì)劃特色的模式導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)編制處于固定管理狀態(tài)，相應(yīng)地也使評(píng)估過程及對(duì)象處于靜態(tài)不變狀態(tài)，難以形成彈性化的政府機(jī)構(gòu)編制績效評(píng)估機(jī)制。

再次，缺乏成本約束機(jī)制。按照行政管理的效率理念，行政管理不能只管行政功能性產(chǎn)出、不管行政投入。但在現(xiàn)行編制績效評(píng)估中，由于缺乏成本意識(shí)，通常在確定機(jī)構(gòu)編制需求上，較少考慮財(cái)政支出和納稅人負(fù)擔(dān)而給出嚴(yán)密的人力成本預(yù)算，只是在強(qiáng)調(diào)部門工作重要性的利益驅(qū)使下，利用既定行政權(quán)力盲目擴(kuò)大人員編制，甚至形成“吃空餉”、“吃飯財(cái)政”現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致編制管理過程缺乏效率及編制績效評(píng)估缺乏效果。

二、棱柱模型:編制績效評(píng)估機(jī)制的優(yōu)勢(shì)選擇

(一)績效棱柱模型的優(yōu)勢(shì)分析

績效管理經(jīng)歷了從側(cè)重于結(jié)果管理逐漸過渡到側(cè)重于過程管理，并最終將二者有機(jī)結(jié)合并與公司長期發(fā)展融合的演進(jìn)過程，也經(jīng)歷了從只關(guān)心股東和客戶等少數(shù)利益相關(guān)者到關(guān)心更多利益相關(guān)者的演進(jìn)過程［3］。在過去相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，平衡計(jì)分卡、作業(yè)成本、質(zhì)量成本、標(biāo)桿管理等績效評(píng)估框架及方法都是組織績效研究的焦點(diǎn)，盡管也為企業(yè)和政府帶來巨大利益，但其只解決某一層次或方面問題，并不能全面而又合理地解決組織績效問題。

基于對(duì)股東中心理論的質(zhì)疑和創(chuàng)新，利益相關(guān)者理論在西方得以興起和發(fā)展。英國克蘭菲爾德大學(xué)管理學(xué)院的安迪·尼利和埃森哲咨詢公司的克里斯·亞當(dāng)斯等，以利益相關(guān)者理論為基礎(chǔ)，在既有績效評(píng)估框架及方法的基礎(chǔ)上，首先提出績效棱柱管理新框架，通過創(chuàng)新和整合，構(gòu)設(shè)出更具全面性和靈活性的績效管理體系來彌補(bǔ)既有方法的局限，以更好地為企業(yè)管理服務(wù)。

績效棱柱作為以利益相關(guān)者為中心的三維框架模型，有三個(gè)基本前提起理論支撐作用。其一，對(duì)于組織而言，如果希望長期生存和繁榮，則僅把注意力置于一兩個(gè)利益相關(guān)者即股東和顧客身上不可取，甚至也不可行。其二，組織及利益相關(guān)者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到相互關(guān)系的互惠性，如果利益相關(guān)者期望從組織獲取利益，也應(yīng)該為組織貢獻(xiàn)自身力量。其三，如果組織想處于最佳位置，將真正價(jià)值分享給股東，則在強(qiáng)調(diào)結(jié)果的同時(shí)必須考慮過程，并在長遠(yuǎn)發(fā)展角度下對(duì)其戰(zhàn)略、流程及能力進(jìn)行排列整合。

績效棱柱五個(gè)關(guān)聯(lián)層面所構(gòu)成的嚴(yán)密的三維體系的邏輯關(guān)系為:致力于獲得長期生存和繁榮的組織必須清楚了解誰是主要利益相關(guān)者及其愿望和要求。為滿足其愿望和要求，組織可從利益相關(guān)者那里獲取貢獻(xiàn)來發(fā)展和提供服務(wù)。同時(shí)，為保證滿足利益相關(guān)者的愿望和要求，組織必須明確采取相關(guān)戰(zhàn)略，并考慮如何通過流程實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略，如何通過人力、實(shí)踐、技術(shù)能力支撐流程，從而形成具有全面性、靈活性和嚴(yán)謹(jǐn)性，以及更符合組織長期發(fā)展要求的績效評(píng)估框架體系，見圖1。

圖1 績效棱柱模型邏輯關(guān)系圖

(二)編制評(píng)估中績效棱柱模型契入的動(dòng)因分析

1．應(yīng)然性動(dòng)因

盡管績效棱柱模型起源于企業(yè)，但在目前的政策取向和職能導(dǎo)向下，由于政府機(jī)構(gòu)編制績效評(píng)估與企業(yè)編制評(píng)估有類同的組織構(gòu)架和流程要求，因而應(yīng)用績效棱柱模型具有同樣的契合度。

首先，棱柱模型基于利益相關(guān)者理論而關(guān)注多方面評(píng)估主體，可以避免政府編制評(píng)估主體單一和評(píng)估視角片面性問題。鑒于現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)編制的監(jiān)督檢查存在著政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是裁判員的畸形狀態(tài)，從而導(dǎo)致政府及其成員基于評(píng)估負(fù)面影響的擔(dān)憂通常會(huì)設(shè)法阻礙甚至影響評(píng)估過程和結(jié)果的狀況，有必要制定以能更好地服務(wù)公眾為前提的政府機(jī)構(gòu)編制，強(qiáng)調(diào)編制評(píng)估主體不僅包括公務(wù)員自我評(píng)估、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估、同事評(píng)估，還需要引入政府服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的評(píng)估，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估與民間評(píng)估并重的評(píng)估制度，以保障編制績效評(píng)估的客觀性。

其次，棱柱模型具有彈性和靈活性，既可以適應(yīng)嚴(yán)格要求，也能適應(yīng)寬泛要求，因而在政府編制評(píng)估中不但能對(duì)機(jī)構(gòu)編制的整體績效進(jìn)行評(píng)估，而且能分地域、類別及層級(jí)對(duì)其部分績效進(jìn)行彈性化評(píng)估。同時(shí)，績效棱柱模型具有自我完善性，能不斷更新和完善，并把更新過程作為績效管理系統(tǒng)高效發(fā)展的核心環(huán)節(jié)以保持系統(tǒng)的有效性。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的發(fā)展而言，在日益發(fā)展的各類公共服務(wù)中，其編制職能、組織及數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效能要求不斷發(fā)生變化。為此，對(duì)其評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系，也需要彈性化的自我完善框架模型。

2．實(shí)然性動(dòng)因

績效棱柱在部分企業(yè)運(yùn)用中已取得成功，如敦豪速遞公司和殼牌國際有限公司。但是績效棱柱并非企業(yè)的專利，它同樣適用于政府機(jī)構(gòu)編制等公共部門的績效評(píng)估，并且在某種意義上因政府部門的公共性質(zhì)而更具現(xiàn)實(shí)性。

首先績效棱柱對(duì)戰(zhàn)略的重視有助于克服現(xiàn)行編制績效評(píng)估停留于監(jiān)督檢查階段的尷尬狀態(tài)［4］。戰(zhàn)略對(duì)于組織的發(fā)展尤為重要，戰(zhàn)略實(shí)施與否關(guān)系到政府職能履行及責(zé)任擔(dān)負(fù)，甚至關(guān)系到政府發(fā)展及存亡，因而在機(jī)構(gòu)編制績效評(píng)估中只有強(qiáng)調(diào)職能職責(zé)轉(zhuǎn)變，并制定相應(yīng)的實(shí)施規(guī)劃且保證組織完全貫徹實(shí)施，才能使編制評(píng)估形成具有前瞻性、規(guī)劃性的系統(tǒng)體系。

績效棱柱也可為政府績效評(píng)估提供科學(xué)的理論支持。選擇何種理論來指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)政府管理工作，通常要考慮其是否符合政府價(jià)值觀。而政府價(jià)值觀作為人們關(guān)于政府環(huán)境、結(jié)構(gòu)和行為的理論觀點(diǎn)或主張，首先要解決的是決定政府根本性質(zhì)的服務(wù)對(duì)象問題［5］?，F(xiàn)階段在“服務(wù)型政府”的價(jià)值觀導(dǎo)向下，解決為誰服務(wù)時(shí)必然需要考慮社會(huì)公眾中多方利益情況，而績效棱柱模型研究的出發(fā)點(diǎn)即是考慮多方利益相關(guān)者愿望和要求，從而在根本上符合政府服務(wù)型價(jià)值取向。

同時(shí)，績效棱柱模型可避免政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估體系的片面性?？冃Ю庵岳嫦嚓P(guān)者主張為其理論基石，克服政府唱“獨(dú)角戲”的主觀性評(píng)估狀態(tài)，充分重視政府績效評(píng)估中社會(huì)反饋和其他相關(guān)組織的影響及參與，同時(shí)又以包含戰(zhàn)略、流程、能力一體化的運(yùn)營模式來設(shè)定指標(biāo)，必然能有效解決政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的現(xiàn)存問題，并為政府機(jī)構(gòu)建立評(píng)估體系提供科學(xué)指向。

三、政府編制績效棱柱式評(píng)估的雙價(jià)值理路

(一)編制績效棱柱評(píng)估的目標(biāo)修正

績效棱柱作為新興的績效評(píng)估模式，發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，因而其理論和框架運(yùn)用尚有改善空間?？冃Ю庵从谄髽I(yè)績效評(píng)估方法的改進(jìn)，其研究更多針對(duì)企業(yè)績效管理，因而將績效棱柱運(yùn)用于政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估就需要對(duì)其進(jìn)行修正和改善，使其符合政府機(jī)構(gòu)編制績效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)情況。

相對(duì)于企業(yè)的績效評(píng)估，政府績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)除經(jīng)濟(jì)、效率、效果之外，還要考慮公平和責(zé)任因素，甚至公平和責(zé)任較之經(jīng)濟(jì)、效率和效果更為重要。就公平和責(zé)任而言，其績效評(píng)估較難通過具體的數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀測(cè)量;同時(shí)作為未參與市場交換的政府內(nèi)部績效評(píng)估，難以通過市場交換獲得政府及公眾各自需要的及時(shí)、準(zhǔn)確和暢通的運(yùn)作信息及績效評(píng)估數(shù)據(jù)。

政府績效評(píng)估與企業(yè)績效評(píng)估的顯著差別，決定了政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估不能簡單套用企業(yè)績效棱柱，而應(yīng)根據(jù)其特殊要求來構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，以特定的評(píng)估框架及方法進(jìn)行績效評(píng)估。

(二)目標(biāo)修正下的雙價(jià)值理念突顯

在政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估中，根據(jù)機(jī)構(gòu)編制工作特點(diǎn)和績效評(píng)估要求對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的系統(tǒng)框架予以修正時(shí)，不能否決關(guān)注利益相關(guān)者這一績效棱柱最為顯著的特征。不過，為保證利益之外的公平公正，不僅在貢獻(xiàn)和需求層面強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的要求，而且在戰(zhàn)略、流程及能力方面也強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的要求，同時(shí)還需要保持利益相關(guān)者和直接利益者之間的平衡，從而形成“利益相關(guān)者—直接利益者—利益相關(guān)者”等各類利益相關(guān)主體之間的價(jià)值鏈系統(tǒng)。

在過程指標(biāo)方面，對(duì)于績效棱柱模型框架的其他三個(gè)層面，即戰(zhàn)略、流程和能力，則不僅要求三者相互匹配、必須與滿足利益相關(guān)者的不同需求相一致，而且要求與利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)和滿意一致，有必要加入條件和結(jié)果兩個(gè)環(huán)節(jié)，使五個(gè)層面一環(huán)扣一環(huán)，形成“條件—戰(zhàn)略—流程—能力—結(jié)果”等各相關(guān)利益客體構(gòu)成的價(jià)值鏈框架。況且，此客體范疇的邏輯上的因果循環(huán)與主體范疇的價(jià)值鏈，不再混雜在一起，從而在剝離利益相關(guān)者主體及戰(zhàn)略過程環(huán)節(jié)的情況下，形成兩個(gè)各自相對(duì)獨(dú)立的以滿足政府服務(wù)宗旨的雙價(jià)值鏈體系。

(三)編制績效評(píng)估的雙價(jià)值邏輯框架

目前，國內(nèi)外最常見的政府績效評(píng)估指標(biāo)邏輯框架主要為“3E”邏輯框架、“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”三維邏輯框架、“綜合指標(biāo)—分類指標(biāo)—單項(xiàng)指標(biāo)”邏輯框架、平衡計(jì)分卡邏輯框架以及“績效維度—層級(jí)特征—樣本屬性”三維立體邏輯框架等，這些可以為政府機(jī)構(gòu)構(gòu)建編制評(píng)估框架體系提供借鑒理路。以政府編制實(shí)際為依據(jù)，通過對(duì)績效棱柱模型的修正，可確立政府編制績效評(píng)估立體式的“主體—客體”雙價(jià)值框架體系。

首先，在主體價(jià)值框架中，沒有假定唯一要緊的利益相關(guān)者即股東和客戶，而是包含橫向和縱向網(wǎng)格式的多維度利益關(guān)系主體，并且與組織直接關(guān)系者自身構(gòu)成了全面性評(píng)估主體結(jié)構(gòu)，其邏輯關(guān)系是由利益相關(guān)者作用于直接關(guān)系者，再傳導(dǎo)至利益相關(guān)者，并在相互之間予以作用和制衡。在客體價(jià)值框架中，包括條件、戰(zhàn)略、流程、能力和結(jié)果五個(gè)相互關(guān)聯(lián)方面，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的三維體系，其邏輯關(guān)系是為了達(dá)成愿景目標(biāo)，組織需在條件優(yōu)化中獲取支持，并在發(fā)展過程中明確戰(zhàn)略及相應(yīng)流程，進(jìn)而與能力形成環(huán)環(huán)相扣的管理價(jià)值節(jié)點(diǎn)來作為編制績效評(píng)估的基準(zhǔn)。政府編制績效評(píng)估的雙價(jià)值邏輯框架，見圖2［6］。

圖2 修正績效棱柱模型邏輯關(guān)系圖

四、政府編制績效棱柱式評(píng)估的雙價(jià)值體系

(一)編制績效評(píng)估的主體系統(tǒng)

政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估體系作為用來反映和概括政府機(jī)構(gòu)編制水平的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估標(biāo)尺，對(duì)整個(gè)組織績效評(píng)估具有導(dǎo)向作用。根據(jù)棱柱式編制績效評(píng)估邏輯框架，必然是從利益相關(guān)者出發(fā)具體構(gòu)設(shè)編制績效評(píng)估的主體系統(tǒng)。

關(guān)于政府利益相關(guān)者的分類，米切爾從合法性、權(quán)力性和緊急性三個(gè)屬性入手，將政府利益相關(guān)者劃分為上級(jí)組織、政府協(xié)同部門、行政相對(duì)人及政府雇員、人大代表、新聞媒介、政協(xié)委員、第三部門和專家群體。國內(nèi)學(xué)者則根據(jù)政府績效評(píng)估主體的相對(duì)空間位置、權(quán)威性、現(xiàn)實(shí)性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，把政府績效評(píng)估主體利益相關(guān)者劃分為黨委、人大、專門評(píng)估機(jī)構(gòu)、上級(jí)政府、下級(jí)政府、行政相對(duì)人、社會(huì)公眾、專家學(xué)者八大類［7］。

借鑒西方較為常用的米切爾分類法，結(jié)合我國政府機(jī)構(gòu)編制管理的實(shí)際情況，可從重要性、緊急性、主動(dòng)性三個(gè)維度，把政府編制管理利益相關(guān)者分為上級(jí)部門、下級(jí)部門、政府公務(wù)人員、黨委、人大、政協(xié)、社會(huì)公眾、新聞媒體、專家群體、行政相對(duì)人、投資商十一類［8］。關(guān)于這些主體大致可以分為四類:一是政府主體，二是機(jī)關(guān)主體，三是社會(huì)主體，四是輿論主體。其中政府內(nèi)部工作人員是編制管理的執(zhí)行者，黨委、人大、政協(xié)是機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)劃者，而社會(huì)公眾、行政相對(duì)人及投資商是機(jī)構(gòu)編制管理的服務(wù)對(duì)象，新聞媒體和專家團(tuán)體則是機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督者。

除了利益相關(guān)者之外，行使編制管理權(quán)限的政府管理部門，包括人力資源管理部門、財(cái)政部門、機(jī)構(gòu)編制管理部門等則是編制管理及評(píng)估的直接利益者。他們是編制管理及績效評(píng)估工作中的直接主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著編制管理及評(píng)估系列過程的主要任務(wù)，并且和利益相關(guān)者是共贏共輸?shù)年P(guān)聯(lián)主體，因而在編制評(píng)估中也可以作為評(píng)估主體之一而對(duì)自身的編制管理績效予以評(píng)估。

(二)編制績效評(píng)估的指標(biāo)體系

在編制績效評(píng)估的客體范疇上，所涉及的是條件、戰(zhàn)略、流程、能力及結(jié)果五個(gè)層面的環(huán)節(jié)，因此指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也是依據(jù)這些關(guān)鍵層面而予以展開的。首先在條件層面，可以說是編制管理的基石，所涉及的主要是外部環(huán)境、內(nèi)部基礎(chǔ)等。指標(biāo)確定上主要為政策條件、信息條件及法制條件。如果需要進(jìn)一步細(xì)分，政策層面則包括領(lǐng)導(dǎo)、組織、人事等;信息條件則涉及內(nèi)部和外部信息技術(shù)支持等;法制條件則是法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等。

戰(zhàn)略維度作為機(jī)構(gòu)編制管理的使命和規(guī)劃，對(duì)地方政府公共管理及其績效評(píng)估有著很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，同時(shí)擔(dān)負(fù)著對(duì)條件與流程、能力的承上啟下功能，是把績效棱柱的結(jié)果評(píng)估指標(biāo)與過程控制評(píng)估指標(biāo)連接起來的橋梁。在編制績效管理標(biāo)準(zhǔn)的確定上，核心即組織職能和部門職責(zé)。組織職能具體細(xì)分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)等職能，部門職責(zé)具體細(xì)分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督等職責(zé)。

作為提高組織績效最有力的驅(qū)動(dòng)因素，流程是決定政府部門服務(wù)質(zhì)量、效率、周期和成本的重要評(píng)估維度。畢竟政府編制管理戰(zhàn)略能否得以“著陸”及地方政府能力能否得以準(zhǔn)確設(shè)定和培養(yǎng)，都需要依靠政府機(jī)構(gòu)編制管理的流程。在政府機(jī)構(gòu)編制管理績效棱柱指標(biāo)體系構(gòu)架中，可將關(guān)鍵職位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為主要評(píng)估指標(biāo)。關(guān)鍵職位又可細(xì)分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)等，關(guān)鍵環(huán)節(jié)則可細(xì)分為業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、職能環(huán)節(jié)、輔助環(huán)節(jié)等。

組織流程實(shí)際上不能單獨(dú)發(fā)揮作用，只有通過能力予以執(zhí)行才不會(huì)流于形式，因此能力同樣也是整個(gè)績效棱柱指標(biāo)體系較為具體和現(xiàn)實(shí)的評(píng)估維度。關(guān)于能力指標(biāo)體系，則主要包括財(cái)政和人事方面的能力要求，而財(cái)政能力又可具體細(xì)分為預(yù)算控制能力和協(xié)調(diào)配置能力，人事方面則細(xì)分為計(jì)劃能力和執(zhí)行能力。

為了使政府機(jī)構(gòu)編制績效評(píng)估得以真正落實(shí)，編制評(píng)估指標(biāo)體系還應(yīng)包括結(jié)果層面指標(biāo)，這是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者滿意度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是終極環(huán)節(jié)。編制評(píng)估的結(jié)果指標(biāo)主要包括編制數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及效能四個(gè)層面，每個(gè)層面可以細(xì)分。具體而言，數(shù)量可細(xì)分為人員額度和人員比例，質(zhì)量可細(xì)分為學(xué)歷狀況和質(zhì)量狀況，結(jié)構(gòu)可細(xì)分為層級(jí)結(jié)構(gòu)和類別結(jié)構(gòu)，效能可細(xì)分為編制的效率性和公正性。

(三)政府編制績效評(píng)估雙價(jià)值體系

通過對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的主體系統(tǒng)和客體指標(biāo)體系的具體分析，可以構(gòu)建起在修正棱柱模型對(duì)應(yīng)性的雙價(jià)值鏈系統(tǒng)基礎(chǔ)上展開的立柱式“主體—客體”雙價(jià)值評(píng)估體系，即利益相關(guān)主體與利益相關(guān)客體互為對(duì)應(yīng)的關(guān)系。棱柱式績效評(píng)估體系所包括的編制績效評(píng)估的主體系統(tǒng)——利益相關(guān)主體與編制績效評(píng)估的客體指標(biāo)體系——利益相關(guān)客體，是在現(xiàn)行編制評(píng)估中最為需要解決的兩個(gè)方面。利益相關(guān)主體包括直接利益者、政府主體、機(jī)關(guān)主體、社會(huì)主體、監(jiān)督主體。利益相關(guān)客體包括三級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)中的條件與二級(jí)指標(biāo)——政策導(dǎo)向、信息支持、法制保障相對(duì)應(yīng)，與三級(jí)指標(biāo)——組織政策和人事政策、外部業(yè)務(wù)系統(tǒng)和內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)、法規(guī)狀況和規(guī)章狀況以及規(guī)定狀況相對(duì)應(yīng)，這些一、二、三級(jí)指標(biāo)同時(shí)與利益相關(guān)主體的直接利益者相對(duì)應(yīng);一級(jí)指標(biāo)中的戰(zhàn)略與二級(jí)指標(biāo)——組織職能、部門職責(zé)相對(duì)應(yīng)，與三級(jí)指——標(biāo)政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、文化職能和決策職責(zé)、執(zhí)行職責(zé)、監(jiān)督職責(zé)相對(duì)應(yīng)，這些一、二、三級(jí)指標(biāo)同時(shí)與利益相關(guān)主體的政府主體相對(duì)應(yīng);一級(jí)指標(biāo)中的流程與二級(jí)指標(biāo)——關(guān)鍵職位、流程環(huán)節(jié)相對(duì)應(yīng)，與三級(jí)指標(biāo)——綜合管理職位、行政執(zhí)法職位、專業(yè)技術(shù)職位和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、職能環(huán)節(jié)、輔助環(huán)節(jié)相對(duì)應(yīng)，這些一、二、三級(jí)指標(biāo)同時(shí)與利益相關(guān)主體的機(jī)關(guān)主體相對(duì)應(yīng);一級(jí)指標(biāo)中的能力與二級(jí)指標(biāo)——財(cái)政控制能力、人事匹配能力相對(duì)應(yīng)，與三級(jí)指標(biāo)——預(yù)算控制能力、協(xié)調(diào)配置能力和計(jì)劃能力、執(zhí)行能力相對(duì)應(yīng)，這些一、二、三級(jí)指標(biāo)同時(shí)與利益相關(guān)主體的社會(huì)主體相對(duì)應(yīng);一級(jí)指標(biāo)中的結(jié)果與二級(jí)指標(biāo)——編制數(shù)量、編制質(zhì)量、編制結(jié)構(gòu)、編制效能相對(duì)應(yīng)，與三級(jí)指標(biāo)——人員額度、人員比例、學(xué)歷狀況、資歷狀況和層級(jí)結(jié)構(gòu)、類別結(jié)構(gòu)以及效率性、公平性相對(duì)應(yīng)，這些一、二、三級(jí)指標(biāo)同時(shí)與利益相關(guān)主體的監(jiān)督主體相對(duì)應(yīng)。

由此可見，只有在雙價(jià)值評(píng)估體系中確立主體和客體價(jià)值鏈的對(duì)應(yīng)細(xì)化環(huán)節(jié)，才能為政府編制績效評(píng)估提供現(xiàn)實(shí)性的具體操作工具，以利于政府編制績效評(píng)估的真正落實(shí)。

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