譚術(shù)魁 張孜儀 楊擇郡

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074)

特許物權(quán)變動(dòng)中尋租行為的衍生路徑及抑制

譚術(shù)魁 張孜儀 楊擇郡

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074)

特許物權(quán)是自然資源用益物權(quán)。特許物權(quán)變動(dòng)是指特許物權(quán)的設(shè)立、變更和終止行為。自然資源的稀缺性特征是為其變動(dòng)過(guò)程被政府管制的重要原因，我國(guó)法律即采取特許物權(quán)變動(dòng)行政許可制度，是國(guó)家為減少自然資源開(kāi)發(fā)中的外部性問(wèn)題而對(duì)私人權(quán)益實(shí)施的強(qiáng)制性干預(yù)。特許物權(quán)變動(dòng)行政許可制度弱化特許物權(quán)人的最大化收益，產(chǎn)生了價(jià)格不菲的經(jīng)濟(jì)租。部分特許物權(quán)人為了謀求自身利益的最大化，會(huì)做出各種努力旨在影響特許物權(quán)變動(dòng)中行政許可的向度與強(qiáng)度。一旦尋租行為得逞，自然資源的法定變動(dòng)路徑將備受扭曲，社會(huì)總體福利下降。尋租行為在特許物權(quán)變動(dòng)中的發(fā)生類(lèi)型呈現(xiàn)出獨(dú)占型尋租和競(jìng)爭(zhēng)型尋租兩種，但其有著共同的衍生路徑。追蹤尋租行為的發(fā)生脈路，可以洞察到自然資源特許物權(quán)變動(dòng)中尋租衍生的特殊動(dòng)因。可以通過(guò)合理化特許物權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范特許物權(quán)變動(dòng)秩序和強(qiáng)化行政許可權(quán)力制衡力度等措施來(lái)對(duì)尋租的動(dòng)因加以有效抑制。

特許物權(quán)變動(dòng);行政許可;尋租行為;衍生路徑;抑制

作為特許物權(quán)客體的自然資源，多為不可再生物，且具有存在上的共生性和整體性等生態(tài)屬性。人們對(duì)某一類(lèi)資源的合理利用或破壞，都會(huì)對(duì)其他資源產(chǎn)生有利或者不利的影響。自然資源的稀缺性僵化了其供給彈性，但人口增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資源的需求量無(wú)限，這就引發(fā)了對(duì)自然資源特許物權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，特許物權(quán)的運(yùn)作若缺乏必要的管控，就會(huì)產(chǎn)生諸如資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、侵蝕財(cái)產(chǎn)權(quán)模糊的公共領(lǐng)域等有損社會(huì)公益的事件。所以有必要通過(guò)立法來(lái)將自然資源物權(quán)的設(shè)立、變更和終止行為規(guī)范化。尤其是近年來(lái)我國(guó)自然資源特許物權(quán)變動(dòng)中各種不良現(xiàn)象頻發(fā)，如探礦權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓中的腐敗及海域使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)等權(quán)利行使過(guò)程中對(duì)水資源的污染和破壞，為規(guī)范自然資源開(kāi)發(fā)利用秩序帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因自然資源具有稀缺性，故各國(guó)法律多采取政府配置資源的方式，以資源供給引導(dǎo)需求，如日本、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家均采用許可證制度，我國(guó)即采取自然資源物權(quán)取得的行政許可制度。經(jīng)政府配置的資源都具有某種市場(chǎng)失靈的特征，如交易成本過(guò)高、信息不對(duì)稱(chēng)、外部性等，同時(shí)政府對(duì)自然資源的壟斷會(huì)產(chǎn)生巨額的經(jīng)濟(jì)租，這將誘使民眾競(jìng)逐，于是尋租現(xiàn)象便成為不可避免，這也是目前自然資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的根源所在。本研究以物權(quán)法律規(guī)范及其法理為視角，分析尋租行為在自然資源特許物權(quán)變動(dòng)中的衍生路徑，旨在發(fā)掘其規(guī)律，嘗試為抑制尋租提供制度創(chuàng)新建議。

1 尋租行為與特許物權(quán)變動(dòng)的勾連

1．1 《物權(quán)法》對(duì)特許物權(quán)的規(guī)制

特許物權(quán)是自然資源用益物權(quán)。《物權(quán)法》第122條和第123條規(guī)定:“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”、“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”，這是對(duì)自然資源使用物權(quán)化的表述，從立法上為學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的“公權(quán)說(shuō)”、“私權(quán)說(shuō)”、“折中說(shuō)”建構(gòu)了制度向?qū)АｊP(guān)于自然資源的用益物權(quán)，有“特許物權(quán)”(從權(quán)利取得方式的視角)［1］、“準(zhǔn)物權(quán)”(從權(quán)利性質(zhì)的視角)［2］、“自然資源使用權(quán)”(從權(quán)利客體的視角)［3］、“資源利用權(quán)”(從權(quán)利客體的視角)［4］等稱(chēng)呼，文中統(tǒng)一采主流的“特許物權(quán)”說(shuō)。一般物權(quán)的取得方式基本上是依據(jù)法律行為，當(dāng)事人主要通過(guò)合同的方式取得用益物權(quán)，但是單位或個(gè)人獲取特許物權(quán)的方式是行政許可，未經(jīng)自然資源行政主管部門(mén)許可，不發(fā)生特許物權(quán)變動(dòng)的效力。我國(guó)《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《漁業(yè)法》等明確規(guī)定:取水權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、捕撈權(quán)、林業(yè)權(quán)等自然資源占用權(quán)的取得，必須獲取行政主管機(jī)關(guān)頒發(fā)的取水許可證、勘查許可證、采礦許可證、采伐許可證和捕撈許可證。特許物權(quán)的變動(dòng)，包括特許物權(quán)的設(shè)立、變更和終止。特許物權(quán)的產(chǎn)生源于政府的授權(quán)，通過(guò)簽訂特許合同來(lái)確立雙方的權(quán)利義務(wù);在合同履行過(guò)程中如需變更物權(quán)的部分內(nèi)容的，需要政府的同意;特許物權(quán)人如欲將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第三方的，也需經(jīng)政府部門(mén)批準(zhǔn);即使經(jīng)營(yíng)期限未滿(mǎn)，出于公共利益的需要，政府仍可單方面終止特許授權(quán)，從而導(dǎo)致特許物權(quán)的終止。

雖然《物權(quán)法》第117條明確規(guī)定用益物權(quán)的客體為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，但是具體法律條文所涉權(quán)利的客體均為不動(dòng)產(chǎn)。根據(jù)物權(quán)法定原則，物權(quán)只能依據(jù)法律設(shè)定，禁止當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更物權(quán)的種類(lèi)、內(nèi)容、效力和公示方法［5］?？梢?jiàn)，《物權(quán)法》僅僅是預(yù)留了通過(guò)特別法設(shè)立動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的空間，而形成了以土地為客體的典型用益物權(quán)體系和以自然資源為客體的特許物權(quán)體系(即非典型用益物權(quán)抑或準(zhǔn)用益物權(quán))共同構(gòu)成的用益物權(quán)體系，《物權(quán)法》確立的特許物權(quán)類(lèi)型包括海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)等。

作為特許物權(quán)客體的土地和自然資源均歸屬?lài)?guó)家或集體所有，這為自然資源的合理開(kāi)發(fā)和生態(tài)平衡的維持，起到了調(diào)控作用。但因缺乏具體的資源所有權(quán)主體代表，在制度上又未明確相關(guān)行政主管部門(mén)的權(quán)力義務(wù)，資源所有權(quán)主體實(shí)際上處于虛置狀態(tài)?！段餀?quán)法》僅僅確立了自然資源利用權(quán)的物權(quán)屬性，特許物權(quán)變動(dòng)的具體操作規(guī)程依照現(xiàn)行自然資源法的有關(guān)規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》(1996)、《水法》(2002)、《漁業(yè)法》(2004)等均在《物權(quán)法》頒布之前即已生效實(shí)施，而以上諸法對(duì)于特許物權(quán)變動(dòng)秩序的規(guī)定存在不完備之處。如《礦產(chǎn)資源法》第3條第3款規(guī)定:“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記……。”第16條規(guī)定了審批和頒發(fā)許可證的主體，但是并未明晰許可的具體程序。國(guó)務(wù)院《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法》(2003)確立了探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，旨在增強(qiáng)礦產(chǎn)資源特許物權(quán)變動(dòng)的公平度。但實(shí)踐中，探礦權(quán)采礦權(quán)出讓過(guò)程的公開(kāi)透明性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。法律的嚴(yán)格、僵化和滯后性特征，往往無(wú)法迅速地反應(yīng)市場(chǎng)的需求，導(dǎo)致我國(guó)資源配置效益低下和權(quán)利變動(dòng)秩序的混亂，如開(kāi)發(fā)者為謀求資源開(kāi)發(fā)利益最大化而罔顧可持續(xù)發(fā)展及因行政主管部門(mén)行為失范引發(fā)腐敗叢生。事實(shí)上，許多自然資源的市場(chǎng)并不存在，這在很多時(shí)候反映了這些自然資源本身是公共物品這一事實(shí)。在存在自然資源的市場(chǎng)的地方，這些市場(chǎng)通常是不完全競(jìng)爭(zhēng)的”［6］。如果未來(lái)市場(chǎng)不明朗，則風(fēng)險(xiǎn)和不確定性很可能推動(dòng)生產(chǎn)者加速開(kāi)發(fā)已知礦藏”［7］。這就使得自然資源開(kāi)發(fā)的外部性更加凸顯。

1．2 尋租行為與特許物權(quán)變動(dòng)的勾連

政府為了矯正社會(huì)活動(dòng)的外部性而實(shí)施的管制，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)租的產(chǎn)生，這些因?yàn)檎苤贫鴦?chuàng)造的經(jīng)濟(jì)租或利益，會(huì)讓尋租者愿意花費(fèi)資源及成本競(jìng)相追逐，而政府為防止尋租的行為，可能會(huì)更加緊縮管制，這進(jìn)而創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)租［8］。自然資源特許物權(quán)變動(dòng)的行政許可制度作為政府管制自然資源的重要手段之一，亦符合該經(jīng)濟(jì)規(guī)律，高額的經(jīng)濟(jì)租金膨脹了自然資源行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)力行囊。公權(quán)力具有侵略性和擴(kuò)張性，一個(gè)被授予了權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界限的誘惑，權(quán)力總是趨向于腐?、訇P(guān)于權(quán)力濫用及其腐敗的經(jīng)典評(píng)述，詳見(jiàn)法國(guó)思想家孟德斯鳩、德國(guó)歷史學(xué)家Friedrich Meinecke及英國(guó)歷史學(xué)家、政治哲學(xué)家John Emerich Edward Dalberg-Acton勛爵的觀點(diǎn)。。且特許物權(quán)制度的設(shè)置假以保護(hù)公共利益之名，為公權(quán)力的運(yùn)作提供了廣泛的自由裁量空間。Lambsdorff和Cornelius調(diào)查了26個(gè)非洲國(guó)家，發(fā)現(xiàn)一種簡(jiǎn)單的相關(guān)性:腐敗與“政府管制的模糊性和懈怠”呈現(xiàn)正相關(guān)［9］。我國(guó)自然資源所有權(quán)主體的虛置，為尋租行為的發(fā)生提供了諸多可乘之機(jī)。

Sambit Bhattacharyya 和 Roland Hodler［10］通過(guò)對(duì)世界上124個(gè)國(guó)家1980年至2004年間的數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)自然資源可以誘發(fā)腐敗，而這種影響源于各個(gè)國(guó)家民主化的程度，如果一國(guó)民主制度不健全，自然資源壟斷產(chǎn)生的租金將促進(jìn)腐敗。另外 Tornell and Lane［11］、Baland and Francois［12］和 Torvik［13］等還通過(guò)實(shí)證分析得出自然資源特許權(quán)還會(huì)降低經(jīng)濟(jì)績(jī)效的結(jié)論，因?yàn)樗龠M(jìn)了尋租行為的發(fā)生。

尋租結(jié)果往往是導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和社會(huì)成本的增加，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論一般認(rèn)為，尋租活動(dòng)是人類(lèi)社會(huì)的負(fù)和博弈。巴格瓦蒂(Bhagwati，1982年)提出了“直接的非生產(chǎn)性尋求利益活動(dòng)”(Directly Unproductive Profit，簡(jiǎn)稱(chēng)DUP)的概念，它包括以直接非生產(chǎn)性活動(dòng)取得利潤(rùn)的各種途徑。這種活動(dòng)可以產(chǎn)生收入或利益，但不直接或間接生產(chǎn)貨物或服務(wù)，它們是消耗實(shí)際資源而沒(méi)有任何產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。尋租思想的創(chuàng)始者Tullock認(rèn)為，尋租對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，即為直接的非生產(chǎn)性的尋利活動(dòng)的代名詞［14］。政府的權(quán)力尋租活動(dòng)對(duì)稀缺資源的配置是毀滅性的破壞，它在原本就稀缺的資源基礎(chǔ)上營(yíng)造了另一種稀缺:權(quán)力稀缺。尋租理論將之形象的稱(chēng)為:“看不見(jiàn)的腳”踩住了“看不見(jiàn)的手”。Buchanan等通過(guò)分析尋租的三個(gè)層次［15］，揭示出利益集團(tuán)(自然資源投資開(kāi)發(fā)者)與公權(quán)力主體青睞尋租與創(chuàng)租的動(dòng)因。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于特許物權(quán)變動(dòng)與尋租行為的探討多針對(duì)特許物權(quán)屬性及其社會(huì)效應(yīng)的展開(kāi)規(guī)范分析，少有將其與尋租行為銜接的翔實(shí)研究。亦有學(xué)者針對(duì)某種特許物權(quán)領(lǐng)域腐敗進(jìn)行分析，如采礦權(quán)、取水權(quán)等領(lǐng)域的腐敗行為，但并未抽象歸納出尋租的演進(jìn)規(guī)律。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源需求的不斷擴(kuò)張，礦產(chǎn)資源等自然資源被大量消耗，開(kāi)發(fā)者爭(zhēng)奪資源特許物權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)(隱性或者顯性)時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，特許物權(quán)的變動(dòng)備受尋租的侵染，腐敗成為一種常態(tài)?？梢?jiàn)，洞察特許物權(quán)變動(dòng)制度與尋租行為勾連的重要性，這也是減少自然資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域腐敗所必須考究的理論基礎(chǔ)。

2 尋租行為在特許物權(quán)變動(dòng)中的衍生邏輯

2．1 尋租行為個(gè)案實(shí)證分析

自然資源特許物權(quán)變動(dòng)制度誘發(fā)尋租行為已經(jīng)得到學(xué)者的充分論證，兩者之間的因果關(guān)系已經(jīng)成為定論。尋租行為的種類(lèi)及形態(tài)多樣，這也是其難以得到遏制的原因之一。特許物權(quán)變動(dòng)中的各個(gè)階段，諸如設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移和消滅等各個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生相對(duì)固定的尋租模式。尋租行為的多樣性源于其主體的普遍性和廣泛性。以主體為視角考察尋租行為，有利于發(fā)現(xiàn)并遏制尋租的動(dòng)機(jī)。本研究嘗試將特許物權(quán)變動(dòng)中的尋租行為類(lèi)型化為獨(dú)占型尋租與競(jìng)爭(zhēng)型尋租兩種模型，輔之以集體行動(dòng)的個(gè)案，實(shí)證分析尋租行為在特許物權(quán)變動(dòng)領(lǐng)域的衍生邏輯。

由于壟斷特權(quán)是獲取經(jīng)濟(jì)利益的潛在源泉，尤其是在政府管制下的壟斷特權(quán)，所以對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的任何一種壟斷特權(quán)的尋求活動(dòng)，特別是政府力量維持下的壟斷特權(quán)的尋求活動(dòng)都是充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)性的。任何一個(gè)成功的尋租者的活動(dòng)，都有兩步戰(zhàn)略目標(biāo):第一步是在尋求壟斷特權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)中打敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而獲得壟斷特權(quán)，這一步的競(jìng)爭(zhēng)行為主要是在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間展開(kāi)的，該過(guò)程就是競(jìng)爭(zhēng)型尋租過(guò)程。第二步是運(yùn)用壟斷特權(quán)實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益——不僅補(bǔ)償自己在尋求壟斷特權(quán)的投入與進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)(或非生產(chǎn)性活動(dòng))的投資，還要追求超額利潤(rùn)的獲得。該過(guò)程被稱(chēng)為壟斷型尋租活動(dòng)［16］。

典型個(gè)案是2010年5月20日新華社披露的“山西平魯一價(jià)值數(shù)億元煤礦企業(yè)以一萬(wàn)元賣(mài)給個(gè)人”［17］一案。該案中，平魯區(qū)經(jīng)貿(mào)局將“東梁煤礦”的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給徐某個(gè)人的行為，無(wú)論是采礦權(quán)的受讓主體、變動(dòng)程序、變動(dòng)內(nèi)容等方面存在著違法情形。屬于典型的尋租者(投資開(kāi)發(fā)商)與主管機(jī)關(guān)暗合，旨在獲取獨(dú)占開(kāi)發(fā)權(quán)，且《采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》存在“公有變私有、左手倒右手”現(xiàn)象，導(dǎo)致了巨額國(guó)有資產(chǎn)的流失。該案同時(shí)反映了采礦權(quán)特許制度的外部性問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)被低價(jià)賤賣(mài)的根源在于礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體的虛置和他物權(quán)權(quán)界的模糊性。作為特許機(jī)關(guān)的平魯經(jīng)貿(mào)局在特許物權(quán)變動(dòng)中擔(dān)當(dāng)?shù)氖鞘裁唇巧?礦產(chǎn)資源所有者的角色?按照物權(quán)法的一般法理，所有權(quán)人擁有對(duì)物的完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。依照《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院依法行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?？梢?jiàn)各級(jí)礦產(chǎn)資源管理部門(mén)僅擔(dān)當(dāng)管理者的角色，應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)礦產(chǎn)資源和國(guó)有資產(chǎn)的安全，本案中平魯經(jīng)貿(mào)局擅自“賤賣(mài)”采礦權(quán)的行為違反了特許物權(quán)變動(dòng)的法律規(guī)范。

該案最終的處理結(jié)果尚不可知，礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，任何浪費(fèi)和不合理開(kāi)采行為都是應(yīng)該受到遏制的。“東梁煤礦”的采礦權(quán)依法應(yīng)當(dāng)特許給有開(kāi)采資質(zhì)的特許物權(quán)人，且整個(gè)物權(quán)的變動(dòng)過(guò)程應(yīng)嚴(yán)格依照采礦權(quán)、探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定。本案中特許物權(quán)人徐某的采礦權(quán)受讓行為實(shí)際上是將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給利益相關(guān)者的一種關(guān)聯(lián)交易，是違法和無(wú)效的，而現(xiàn)實(shí)中很多國(guó)有資產(chǎn)都是通過(guò)此種交易方式流失的。

另外在諸多富礦區(qū)，官員辦礦成頑癥，礦產(chǎn)腐敗“窩案”“串案”多。官員入股礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)嚴(yán)重扭曲了礦產(chǎn)資源特許物權(quán)變動(dòng)的正常軌跡，官員入股企業(yè)往往以低價(jià)取得采礦權(quán)、探礦權(quán)，并在后續(xù)開(kāi)發(fā)中牟取資源暴利。在某些地區(qū)，公權(quán)力通過(guò)不正當(dāng)介入礦產(chǎn)資源特許物權(quán)變動(dòng)過(guò)程，與采礦企業(yè)形成利益聯(lián)盟，大肆進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易。使得諸多有資質(zhì)的企業(yè)無(wú)法通過(guò)正當(dāng)途徑獲取礦產(chǎn)資源特許物權(quán)［18］。為此，2005年8月，中紀(jì)委等部門(mén)還聯(lián)合下發(fā)文件，要求投資入股煤礦的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員限期撤資。國(guó)土資源部、監(jiān)察部于2009年5月聯(lián)合部署開(kāi)展2006年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》下發(fā)之日至2009年4月30日期間各地探礦權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓制度執(zhí)行情況專(zhuān)項(xiàng)清理，將專(zhuān)門(mén)查處違法違紀(jì)案件［19］。

據(jù)最高人民檢察院提供的數(shù)據(jù)，2010年上半年立案查處國(guó)土資源系統(tǒng)職務(wù)犯罪798人，同比上升11%。溫家寶總理在2011年政府工作報(bào)告中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要加大對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域腐敗的治理力度?？梢?jiàn)，礦產(chǎn)資源特許物權(quán)變動(dòng)過(guò)程中腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)峻性。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚處于粗放型經(jīng)營(yíng)向集約型經(jīng)營(yíng)的過(guò)渡階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴(lài)資源支撐，加上目前資源特許物權(quán)變動(dòng)監(jiān)管機(jī)制和體制存在漏洞，行政權(quán)力在資源配置中處于主導(dǎo)的地位，在一定程度上加劇了腐敗的滋生。

2．2 尋租行為在特許物權(quán)變動(dòng)中的衍生路徑

無(wú)論是獨(dú)占型尋租還是競(jìng)爭(zhēng)型尋租，都是相關(guān)主體以自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益最大化為動(dòng)因，試圖變動(dòng)特許物權(quán)的行為。通過(guò)操縱政治來(lái)尋租，是一種典型的尋租路徑，其旨在通過(guò)政府改變自然資源的產(chǎn)權(quán)配置動(dòng)向，實(shí)現(xiàn)特許物權(quán)以自身利益最大化的模式分配。透過(guò)對(duì)上述個(gè)案的分析，結(jié)合現(xiàn)行特許物權(quán)變動(dòng)領(lǐng)域腐敗案件的高發(fā)不止，不難揭示出，尋租行為在我國(guó)特許物權(quán)變動(dòng)中衍生的邏輯，如圖1所示。

圖1 尋租行為在特許物權(quán)變動(dòng)中的發(fā)生路徑Fig．1 Derivation paths of rent-seeking behaviors during the alternation of chartered real right

在未受尋租行為左右的前提下，特許物權(quán)變動(dòng)沿著A－B－C的路徑輸出，但規(guī)范變動(dòng)秩序制度的不完備、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的不健全、特許物權(quán)界限的模糊性、市場(chǎng)環(huán)境的欠佳等因素會(huì)扭曲特許物權(quán)變動(dòng)正常運(yùn)行的脈路。諸如前文談到的個(gè)案，“東梁煤礦”采礦權(quán)特許的過(guò)程及官員入股資源開(kāi)發(fā)所涉特許物權(quán)的變動(dòng)過(guò)程，均是沿著AB－D前進(jìn)的，在該過(guò)程中特許物權(quán)變動(dòng)多屬暗箱操作，違背了特許物權(quán)變動(dòng)公開(kāi)招拍掛的管理秩序。但因目前法律并未為違法試錯(cuò)行為開(kāi)辟合法化的路徑，所以，即使是尋租行為介入，尋租者與官員合謀，也難以實(shí)現(xiàn)尋租者理想的A－B－D－A抑或A－B－D－A－B－C衍生路徑。

之所以會(huì)出現(xiàn)A－B－D－A或者A－B－D－A－BC的制度運(yùn)行模式，一是因?yàn)橹贫缺旧碛写陚洹２豢茖W(xué)的特許物權(quán)變動(dòng)制度對(duì)資源產(chǎn)權(quán)的界定和對(duì)資源的配置是不能產(chǎn)生最大化的社會(huì)效益的，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)界定不明晰的制度現(xiàn)狀即為一例。二是因?yàn)橹贫葓?zhí)行力的不足。特許物權(quán)變動(dòng)制度執(zhí)行力不足的原因很多，如公權(quán)力主體自身執(zhí)行能力的欠缺、特許物權(quán)人及開(kāi)發(fā)商資源開(kāi)發(fā)理念的錯(cuò)位等。

如果制度執(zhí)行成本過(guò)高，公權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)考慮重新配置特許物權(quán)以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。因私權(quán)主體多具自利傾向，不會(huì)過(guò)多考量公益性，所以公權(quán)力機(jī)關(guān)在決定創(chuàng)新資源特許物權(quán)制度之前，須綜合考量各方面信息，不僅要追求短期效率，更要注重社會(huì)公平，尤其是應(yīng)站在資源合理利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的高度權(quán)衡利弊得失，最終做出是否重新配置財(cái)產(chǎn)權(quán)及如何配置的決定。政府往往會(huì)提供特定的信息反饋平臺(tái)，如果出現(xiàn)制度創(chuàng)新的必要，則政府會(huì)考慮重新界定財(cái)產(chǎn)權(quán)，即出現(xiàn)A－B－C－E－A理想的制度創(chuàng)新路徑。

3 抑制尋租的特許物權(quán)變動(dòng)制度

前文對(duì)尋租行為及其衍生規(guī)律的分析，為我們揭示了特許物權(quán)變動(dòng)制度完善的路徑，也就是抑制尋租的方法。道格拉斯·C·諾斯(Douglass C．North)認(rèn)為制度是“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”［20］。簡(jiǎn)言之，即制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則和實(shí)施機(jī)制三部分構(gòu)成。要促進(jìn)特許物權(quán)變動(dòng)制度的有效實(shí)施，須從規(guī)范特許物權(quán)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督力度、健全利益訴求機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制等方面加以保障。

3．1 合理化特許物權(quán)結(jié)構(gòu)

解決外部性問(wèn)題的方法之一，在于清晰地界定財(cái)產(chǎn)權(quán)，而所有解決外部性問(wèn)題的方式，其實(shí)質(zhì)都是資源分配的問(wèn)題［21］。然而國(guó)家政策的制定是雙面利刃，國(guó)家既可以制定出促進(jìn)財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)作效率的政策，也可能導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)的無(wú)效率，這就是“國(guó)家——財(cái)產(chǎn)權(quán)悖論”［22］。我國(guó)現(xiàn)行特許物權(quán)制度存在諸多欠科學(xué)的地方，諸如所有權(quán)主體虛置、管理主體不明晰、權(quán)利利用制度缺失、自然資源用益單行立法與《物權(quán)法》協(xié)調(diào)度不高等諸方面都有待完善，以上缺陷均可從資源特許物權(quán)體系中找到癥結(jié)點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等法律，我國(guó)特許物權(quán)體系如圖2所示。

我國(guó)現(xiàn)行自然資源所有權(quán)實(shí)行的是國(guó)家所有和集體所有的二元結(jié)構(gòu)，故對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)是通過(guò)行使他物權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)際上是由各級(jí)政府或者政府的各相關(guān)部門(mén)行使。委托－代理機(jī)制失靈及地方利益和部門(mén)利益的存在，使得實(shí)際管理人的行為往往會(huì)嚴(yán)重背離自然資源所有權(quán)主體的利益目標(biāo)。集體所有制度更易引發(fā)尋租，因?yàn)椤凹w”本身并未被明晰化。其結(jié)果，所有權(quán)主體被虛化，公共利益被地方化、部門(mén)化甚至個(gè)人化。在我國(guó)現(xiàn)行資源所有權(quán)公有制制度框架內(nèi)，合理化自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重心要放在特許物權(quán)的有效配置上。通過(guò)修訂立法來(lái)協(xié)調(diào)《物權(quán)法》與自然資源單行立法，打破《物權(quán)法》對(duì)自然特許物權(quán)敷衍了事的立法現(xiàn)狀，改變單行立法對(duì)自然資源界定曖昧的局面，明晰特許物權(quán)的類(lèi)型、界限及歸屬。另外，要強(qiáng)化特許物權(quán)，給特許物權(quán)人最優(yōu)化利用自然資源創(chuàng)設(shè)制度保障，如通過(guò)構(gòu)建嚴(yán)格的自然資源保護(hù)制度、建立健全特許物權(quán)在有限空間內(nèi)自由流轉(zhuǎn)的機(jī)制等措施來(lái)保障自然資源特許物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。特許物權(quán)的合理有效保障，可以激發(fā)特許物權(quán)人更加有效利用自然資源的積極性，并能監(jiān)督特許機(jī)關(guān)對(duì)自然資源的干預(yù)力度及方式，這就抑制了尋租行為發(fā)生的空間、威懾了公權(quán)力運(yùn)行中的肆意傾向。

圖2 我國(guó)自然資源特許物權(quán)體系Fig．2 The chartered real right system according to Chinese law

3．2 規(guī)范特許物權(quán)變動(dòng)秩序

應(yīng)該建立健全資源特許物權(quán)出讓秩序，立法明確強(qiáng)制采招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的特許物權(quán)的類(lèi)型和具體界限?！段餀?quán)法》將特許物權(quán)放在“用益物權(quán)”章，故特許物權(quán)應(yīng)該內(nèi)涵用益物權(quán)的權(quán)能屬性，不僅包括占有、使用、收益權(quán)能，還應(yīng)被賦予一定的處分權(quán)能，即依法變動(dòng)特許物權(quán)的權(quán)利。但是現(xiàn)行立法并未建立符合市場(chǎng)規(guī)則的特許物權(quán)變動(dòng)制度，甚至有法律、法規(guī)和規(guī)章明令禁止特許物權(quán)變動(dòng)。如《取水許可制度實(shí)施辦法》第26條和第30條規(guī)定:取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門(mén)或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門(mén)吊銷(xiāo)取水許可證，并沒(méi)收非法所得。又如《漁業(yè)法》第23條和第43條規(guī)定:捕撈許可證不得買(mǎi)賣(mài)、出租和以其他形式轉(zhuǎn)讓?zhuān)駝t，沒(méi)收違法所得，吊銷(xiāo)捕撈許可證。對(duì)特許物權(quán)流轉(zhuǎn)的禁止性立法規(guī)定有違特許物權(quán)的私權(quán)屬性，且公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)增加了其腐敗的空間。為特許物權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)辟一定的自由空間會(huì)相應(yīng)地限制公權(quán)力干預(yù)的隨意性。禁止礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)和狩獵權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)聪拗剖袌?chǎng)主體進(jìn)入，又人為割裂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的利益驅(qū)動(dòng)，不會(huì)帶給用益物權(quán)人較高目標(biāo)的利益興奮和長(zhǎng)久的利益驅(qū)動(dòng)［23］。對(duì)自然資源的所有權(quán)實(shí)行國(guó)家壟斷和市場(chǎng)化條件下建立資源要素市場(chǎng)之間并不存在必然的矛盾。在土地等主要生產(chǎn)資源的所有權(quán)為法律所禁止的情況下，通過(guò)他物權(quán)制度的創(chuàng)制，可以使物(資源)向最能使其價(jià)值得以最大化的地方流動(dòng)［24］。

3．3 強(qiáng)化權(quán)力制衡力度

《物權(quán)法》用益物權(quán)一章雖然納入了自然資源特許物權(quán)，但是確實(shí)寥寥數(shù)語(yǔ)，不僅未明確特許物權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，即便是權(quán)利的類(lèi)型，亦未規(guī)范統(tǒng)一。如《物權(quán)法》第十章用益物權(quán)編“一般規(guī)定”部分，僅列舉海域使用權(quán)(第122條)和探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)(第123條)，并未將狩獵權(quán)、放牧權(quán)、采伐權(quán)等同屬于自然資源用益權(quán)的權(quán)利類(lèi)型納入其中，這就使自然資源用益權(quán)的“物權(quán)地位”大打折扣?！段餀?quán)法》同時(shí)規(guī)定有關(guān)特許物權(quán)的具體規(guī)則使用自然資源單行法律，這就進(jìn)一步削弱了特許物權(quán)的獨(dú)立性，強(qiáng)化了其非市場(chǎng)性特征。自然資源單行立法較少關(guān)注自然資源的私權(quán)特性，行政干預(yù)色彩濃厚。應(yīng)通過(guò)完善《物權(quán)法》和具體的自然資源單行法，強(qiáng)化自然資源用益權(quán)的物權(quán)屬性，弱化其行政干預(yù)力度。

強(qiáng)化自然資源特許物權(quán)變動(dòng)過(guò)程的權(quán)力監(jiān)督力度，還應(yīng)增加政府許可過(guò)程信息公開(kāi)的范圍和力度。詳言之，不僅應(yīng)規(guī)范自然資源特許物權(quán)變動(dòng)一級(jí)市場(chǎng)的出讓秩序和二級(jí)市場(chǎng)的有限自由流轉(zhuǎn)規(guī)程，還應(yīng)確保利益相關(guān)人享有充分的參與權(quán)和知情權(quán)，只有知悉財(cái)產(chǎn)權(quán)被重新分配的過(guò)程及結(jié)果，才能為監(jiān)督公權(quán)力的行使提供充分的理由和保障。健全利益訴求機(jī)制，為特許物權(quán)人及利益相關(guān)者提供暢通的利益訴求渠道，亦可牽制公權(quán)力行使的肆意。要建立健全訴求機(jī)制，為矯正、修復(fù)受損的社會(huì)秩序提供保障，其關(guān)鍵是制裁(sanction)機(jī)制的有效性，即侵權(quán)人受到應(yīng)有的懲處。法律之所以規(guī)定制裁，其目的就在于保障法律命令得到遵守和執(zhí)行，就在于強(qiáng)迫“行為符合業(yè)已確立的秩序”［25］，可見(jiàn)，健全訴求機(jī)制同樣可對(duì)尋租行為產(chǎn)生威懾效應(yīng)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督力度。

4 結(jié)語(yǔ)

自然資源具有稀缺性，且多屬不可再生資源，故對(duì)其施以法律規(guī)制頗為必要。但我國(guó)現(xiàn)行自然資源立法尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，各種自然資源用益權(quán)利變動(dòng)規(guī)則散見(jiàn)于相應(yīng)的單行法中。《物權(quán)法》雖首次將自然資源用益權(quán)物權(quán)化，但具體規(guī)定卻甚為敷衍，導(dǎo)致特許物權(quán)體系的不健全和變動(dòng)秩序的失范，其結(jié)果是公權(quán)力干預(yù)的肆意和尋租行為的乘虛而入。本研究以特許物權(quán)變動(dòng)為依托，打破尋租行為研究一向的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角慣性，通過(guò)對(duì)相關(guān)法學(xué)理論的規(guī)范分析和制度及案例的實(shí)證考察，挖掘?qū)ぷ庑袨榈难苌鷦?dòng)因，同時(shí)通過(guò)繪制尋租行為的發(fā)生路徑圖，展示尋租在特許物權(quán)變動(dòng)中演變的一般原理。剖析發(fā)現(xiàn)特許物權(quán)變動(dòng)中尋租行為誘發(fā)的諸多深層系因素，諸如特許物權(quán)結(jié)構(gòu)體系的不健全、特許物權(quán)變動(dòng)規(guī)則的失序、公權(quán)力監(jiān)督力度的薄弱等，這些動(dòng)因?qū)τ谝种茖ぷ獾漠a(chǎn)生不無(wú)啟示意義，而對(duì)這些動(dòng)因的抑制，也將成為特許物權(quán)及其變動(dòng)制度創(chuàng)新的切入點(diǎn)。

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Derivation Path and Inhibition of Rent-seeking Behaviors in Alternation of Chartered Real Right

TAN Shu-kuiZHANG Zi-yiYANG Ze-jun
(College of Public Administrtion in Huazhong University of Science and Technology，Wuhan Hubei 430074，China)

Chartered real right refers to the usufructuary right of natural resources while the alternation of chartered real right refers to the establishment，modification and termination of the chartered real right．The important reason why the alternation process of chartered real right is regulated by the government is mainly the scarcity of natural resources．The administrative license system for alteration of chartered real right is adopted by Chinese laws and it is a compulsory intervention imposed on the private rights by the government so as to reduce the externality in developing of natural resources．Administrative license system for the alternation of chartered real right has weakened the maximized benefits of the chartered holders of the right in rent and resulted in high economic rent as well．For the sake of maximum benefits，some chartered holders of the right in rent would make efforts to affect the dimension and the strength of administrative license in alteration of chartered real right．Once the rent-seeking behaviors take place successfully，the legal alternation path of natural resources would be distorted and the overall social welfare would be decreased．The rent-seeking behaviors in the alternation of chartered real right could be divided into two types，including exclusive rent-seeking and competitive rentseeking，which have the common derivation path．The special derivation causes of rent-seeking behaviors in the alteration of chartered real right of natural resources can be divined by tracking the derivation path of the rent-seeking behavior，and as a result，the rentseeking causes can be effectively inhibited by means of the measures such as the structural rationalization of the chartered real right，the normalization of alternation order of chartered real right and the enhancement of restriction strength of administrative license right and the like．

alternation of chartered real right;administrative license;rent-seeking behavior;derivation path;inhibition measures

D922．6

A

1002－2104(2012)04－0124－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．04．021

2011－11－23

譚術(shù)魁，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)制度與自然資源管理。

張孜儀，博士，講師，主要研究方向?yàn)橘Y源安全與政府廉政建設(shè)。

2010年中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題(編號(hào):CLS－C1014);2011年國(guó)土資源部軟科學(xué)重大項(xiàng)目(編號(hào):201101－2)。

(編輯:常 勇)