張小進(jìn)

（1.中國人民大學(xué)，北京 100872；2.湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062）

社會(huì)公益合作供給：可能、困境與制度選擇

張小進(jìn)1，2

（1.中國人民大學(xué)，北京 100872；2.湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062）

作為特殊類型的公共物品，社會(huì)公益的供給不僅具有公共屬性，更具有社會(huì)屬性和價(jià)值屬性。在社會(huì)公益的供給中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在不同的場(chǎng)域代表著不同的機(jī)制和資源稟賦優(yōu)勢(shì)，同時(shí)各自也具有明顯的缺陷，存在著合作的可能性。由于對(duì)我國社會(huì)公益本身的邊界、內(nèi)涵及價(jià)值缺乏廣泛的共識(shí)，加之實(shí)踐中我國社會(huì)公益供給中的主體關(guān)系不清、合作供給機(jī)制不順暢以及制度激勵(lì)不足、保障不力等，造成我國社會(huì)公益合作供給中的諸多困境。從制度建設(shè)的角度尋找促進(jìn)我國社會(huì)公益合作供給的路徑，應(yīng)建立和完善包括公益認(rèn)定制度、公益稅收制度、公益促進(jìn)制度在內(nèi)的激勵(lì)制度和公益信息公開制度、公益評(píng)估制度、公益監(jiān)督制度在內(nèi)的約束制度體系。

社會(huì)公益；合作供給；可能；困境；制度

近年來，伴隨著各類針對(duì)公益慈善組織及其活動(dòng)的事件曝光，人們?cè)絹碓疥P(guān)注社會(huì)公益這一悠久卻又陌生的領(lǐng)域。而對(duì)這一領(lǐng)域的關(guān)注，不僅反映出社會(huì)公益組織自身所存在的問題，也同樣反映出我國社會(huì)公益發(fā)展及供給機(jī)制方面所存在的問題。尤其自改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的地位確立，社會(huì)格局從“總體性社會(huì)”到“后總體性社會(huì)”逐步過渡，并伴隨著“自由流動(dòng)資源”的增加和“自由活動(dòng)空間”的擴(kuò)展，[1](p2-8)政府的角色由此從全能的管制型政府向有限的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，隨著改革進(jìn)程的深入，地區(qū)發(fā)展不均衡、貧富差距擴(kuò)大、教育公平與醫(yī)療保障等問題日益突出，而這些問題本身不僅僅是政府的責(zé)任也是社會(huì)的義務(wù)。當(dāng)前，在日益多元的社會(huì)公益需求和困境情勢(shì)下，尤其是要發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)主體在社會(huì)公益領(lǐng)域的積極作用。

一、社會(huì)公益合作供給的可能性分析

在社會(huì)公益的供給中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在不同的場(chǎng)域代表著不同的機(jī)制和資源稟賦優(yōu)勢(shì)，然而三方也各自具有明顯的缺陷，具體體現(xiàn)為政府失靈、市場(chǎng)失靈、契約失靈以及志愿失靈，這就需要對(duì)三方進(jìn)行具體分析。

1.社會(huì)公益的政府供給：動(dòng)力與限度。

政府是否應(yīng)該作為社會(huì)公益的主要承擔(dān)者，這似乎已經(jīng)成為一個(gè)永恒的話題貫穿于有關(guān)政府角色的爭(zhēng)論中，而政府承擔(dān)社會(huì)公益供給的動(dòng)力也正來自于對(duì)其自身職能的界定和認(rèn)識(shí)中。

（1）市場(chǎng)失靈：社會(huì)公益政府供給的理據(jù)之一。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)是買者和賣者相互作用并共同決定商品或勞務(wù)的價(jià)格和交易數(shù)量的機(jī)制。[2](p21)在這里，價(jià)格具有自動(dòng)調(diào)節(jié)的功能，將市場(chǎng)體系中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者聯(lián)系在一起，形成相互依賴的關(guān)系，并通過市場(chǎng)供需均衡，使資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)。但是，市場(chǎng)機(jī)制本身也存在問題，即不能解決產(chǎn)品的外部性及公共產(chǎn)品的供給問題，容易形成市場(chǎng)壟斷行為破壞完全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、不完全信息造成的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、收入不平等這一系列問題，亦即市場(chǎng)失靈。

“市場(chǎng)可能失敗的論調(diào)廣泛地被認(rèn)為是為政治和政府干預(yù)作辯護(hù)的證據(jù)”，[3](p13)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度揭示了公共部門存在和需要的原因：公共部門的需要部分原因是政府的普遍指導(dǎo)，反映了某些與消費(fèi)者選擇和分散決策的前提相背離的政治和社會(huì)意識(shí)的存在，然而這是次要原因，更重要的乃是市場(chǎng)機(jī)制事實(shí)上無法單獨(dú)地發(fā)揮全部經(jīng)濟(jì)作用，在某些方面，需要公共政策的指導(dǎo)、修正和補(bǔ)充。[4](p52-53)

而在社會(huì)公益供給領(lǐng)域，作為純公共物品和準(zhǔn)公共物品的社會(huì)公益事業(yè)本身具有強(qiáng)烈的公益價(jià)值導(dǎo)向和外部效應(yīng)，完全依靠市場(chǎng)將無法有效供給，政府作為補(bǔ)充者理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，這是所有政府論者的共識(shí)。

（2）政府失靈：社會(huì)公益政府供給的限度。市場(chǎng)機(jī)制有問題，政府機(jī)制也存在問題，這就是政府失靈的存在。與市場(chǎng)失靈不同，政府失靈主要表現(xiàn)為：源自于公共決策過程本身復(fù)雜性和公共決策體制缺陷的公共政策的失效；公共物品供給的低效率；公共機(jī)構(gòu)及其官員追求自身或組織利益而非公共利益的內(nèi)部性與政府?dāng)U張；尋租及腐敗的存在等。[5](p207-215)

政府失靈一方面解釋了政府作為權(quán)威機(jī)制的不足及問題，另一方面也提出了市場(chǎng)機(jī)制的互補(bǔ)需要。同時(shí)，政府失靈可能的存在更是對(duì)政府職能進(jìn)行了限制，而對(duì)政府職能邊界的界定也必將為政府的公益供給方式和范圍提供依據(jù)。

2.社會(huì)公益的市場(chǎng)供給：悖論與可能。

一般認(rèn)為，市場(chǎng)并不是社會(huì)公益生長(zhǎng)的場(chǎng)所，但是新的理論發(fā)展對(duì)此有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

（1）社會(huì)公益市場(chǎng)供給的悖論。

市場(chǎng)是以理性人和私益人為前提的生存空間，通過個(gè)人利益的最大化實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，這是市場(chǎng)的邏輯。顯然，從這一邏輯出發(fā)，由市場(chǎng)來進(jìn)行社會(huì)公益的供給，市場(chǎng)主體必然會(huì)通過收費(fèi)的方式來消除公益產(chǎn)品的外在效應(yīng)和“公地悲劇”，但通過收費(fèi)的方式必然會(huì)縮小公益物品的供給范圍，將真正需要社會(huì)公益但又無力購買者排除在外，其結(jié)果必然是社會(huì)公益性的喪失，公益產(chǎn)品將退化為私人產(chǎn)品。

但是理論的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)都表明，市場(chǎng)機(jī)制以及市場(chǎng)主體本身在社會(huì)公益的供給中都發(fā)揮著越來越重要的作用，社會(huì)公益的市場(chǎng)供給亦具有理論和現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。

（2）社會(huì)公益市場(chǎng)機(jī)制供給的理據(jù)。

理論上，市場(chǎng)是政府失靈的有力補(bǔ)充，政府的科層制、缺乏競(jìng)爭(zhēng)的弊端，通過市場(chǎng)機(jī)制能得到有效激活，這也是社會(huì)公益供給中市場(chǎng)參與的理由。

社會(huì)公益同樣具有公共物品供給的困境，這就為市場(chǎng)機(jī)制的引入提供了可能。市場(chǎng)機(jī)制的核心在于競(jìng)爭(zhēng)，即通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入解決公益提供的低效率、供給不足以及社會(huì)公益供給中的政府失靈、志愿失靈等弊端。

（3）社會(huì)公益市場(chǎng)主體供給的理據(jù)。

雖然政府失靈并不能作為社會(huì)公益市場(chǎng)供給的唯一理據(jù)而存在，現(xiàn)代理論的發(fā)展為社會(huì)公益供給中市場(chǎng)主體的存在提供了新的力證。這些分析是從市場(chǎng)的主體，即市場(chǎng)中的企業(yè)進(jìn)行的，相關(guān)理論包括利益相關(guān)者理論、企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論以及戰(zhàn)略性慈善理論等。

利益相關(guān)者理論最早由弗里曼提出，他認(rèn)為當(dāng)今企業(yè)正處在一個(gè)動(dòng)蕩的社會(huì)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不僅要關(guān)注自身的產(chǎn)品和服務(wù)，更要更多地關(guān)注任何能夠影響公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的團(tuán)體和個(gè)人，并采取行動(dòng)改善與之的關(guān)系。通過利益相關(guān)者理論的拓展，市場(chǎng)中的企業(yè)已不僅僅是一個(gè)獨(dú)立的營(yíng)利主體，其作為整個(gè)市場(chǎng)和社會(huì)循環(huán)中的一部分，必須要注重相關(guān)者的利益保障，這也是對(duì)其自身利益最大化的維護(hù)，從而彌補(bǔ)了傳統(tǒng)純粹私益人假設(shè)的不足。

企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論最早經(jīng)美國社會(huì)學(xué)者阿爾比恩·斯莫爾倡導(dǎo)，后經(jīng)謝爾頓系統(tǒng)論證。該理論認(rèn)為，企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)，應(yīng)該同時(shí)兼顧和維護(hù)員工、消費(fèi)者、社會(huì)、政府以及其他利益相關(guān)者的利益?？_爾在其企業(yè)社會(huì)責(zé)任的金字塔模型中指出了企業(yè)社會(huì)責(zé)任應(yīng)該包括的四個(gè)層次：經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任以及慈善責(zé)任，其中慈善責(zé)任是基于企業(yè)自愿行為的非強(qiáng)制責(zé)任，是企業(yè)履行責(zé)任的最高層次。

戰(zhàn)略性慈善理論則是由美國管理大師波特提出，他認(rèn)為“企業(yè)利用慈善活動(dòng)來改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境可以使社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)統(tǒng)一起來，并能使企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)業(yè)務(wù)前景得到改善。并且，企業(yè)在改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境時(shí)，能夠做到不只是簡(jiǎn)單的捐錢，還能充分利用自身能力和關(guān)系來支持慈善事業(yè)，由此產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了個(gè)人捐贈(zèng)者、基金會(huì)甚至政府所能提供的?！盵6](p12)在此認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，波特提出應(yīng)該著眼于企業(yè)利益和社會(huì)公益的結(jié)合點(diǎn)，從改善競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境入手，提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

總之，相關(guān)理論的發(fā)展通過將市場(chǎng)主體的企業(yè)從傳統(tǒng)的封閉的市場(chǎng)場(chǎng)域中解脫出來，通過資源依賴、利益相關(guān)等路徑，將企業(yè)責(zé)任拓展到社會(huì)領(lǐng)域。無論這種公益行為是基于“工具性動(dòng)機(jī)”或者是“目的性動(dòng)機(jī)”，①康曉光教授等對(duì)企業(yè)基于“工具性動(dòng)機(jī)”和“目的性動(dòng)機(jī)”的不同企業(yè)的公益行為進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分和實(shí)證研究。其中“工具性慈善”就是企業(yè)為了“利己”之主觀動(dòng)機(jī)的企業(yè)公益行為；而“目的性慈善”則是企業(yè)基于“利他”目的的企業(yè)公益行為。其本身都能夠帶來社會(huì)公益的增量提升，這也為市場(chǎng)參與社會(huì)公益的供給提供了新的理論依據(jù)。

（4）社會(huì)公益市場(chǎng)供給的限度。

社會(huì)是一個(gè)多層次的自覺空間，這里有人與人的互惠、信任所積累的豐富的社會(huì)資本，有平等、自治、互助所形成的公共空間以及多元價(jià)值生存的社區(qū)。一個(gè)健康的社會(huì)往往是兼具公益價(jià)值與自主精神的公民社會(huì)，但在西方學(xué)者的眼中往往強(qiáng)調(diào)的是其自主性而與國家相對(duì)，市場(chǎng)被認(rèn)為是多元、自治的公民社會(huì)的促進(jìn)者。然而，情況并非如此，以私益人和效率為追求的市場(chǎng)帶來的只能是自主而非志愿，這里的公民社會(huì)缺少的是公益性的價(jià)值追求。所以，不難理解，在“現(xiàn)代社會(huì)，公益幾乎萎縮成為慈善，而慈善又快成了有錢人的專利”[7](p275)。

無論是市場(chǎng)機(jī)制的引入，還是市場(chǎng)主體的參與，都能夠給社會(huì)公益的供給帶來巨大的公益資源，激活社會(huì)公益供給的熱情。盡管如此，我們還是不能將社會(huì)公益的供給寄托于單純的市場(chǎng)供給，尤其需要防范的是“工具性慈善”動(dòng)機(jī)所帶來的可能的社會(huì)資本的損耗，以及市場(chǎng)機(jī)制引入后社會(huì)公益供給的“慈善資本主義傾向”和“市場(chǎng)殖民社會(huì)”的擔(dān)憂。

3.社會(huì)公益的社會(huì)供給：必要與限度。

無論是從整體意義上社會(huì)的價(jià)值意涵，還是從社會(huì)構(gòu)成主體的價(jià)值取向，抑或是社會(huì)在公益供給中的作用來看，社會(huì)公益供給中社會(huì)主體的參與不僅可能而且必要。同時(shí)，社會(huì)在公益供給中也有其限度，這些都必須有所認(rèn)識(shí)。

（1）契約失靈：社會(huì)公益社會(huì)供給的理據(jù)。

社會(huì)公益的市場(chǎng)供給不僅具有市場(chǎng)失靈的問題，同時(shí)還存在著契約失靈的問題，而這也就成為社會(huì)存在的理據(jù)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·漢斯曼認(rèn)為，消費(fèi)者與生產(chǎn)者在產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)上會(huì)存在明顯的信息不對(duì)稱，在消費(fèi)者無法準(zhǔn)確判斷廠商承諾提供的商品或服務(wù)的品質(zhì)的情況下，營(yíng)利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下的企業(yè)完全有能力通過提供劣質(zhì)的商品來獲取額外收益，從而侵害消費(fèi)者的利益，使契約目的很難達(dá)成，這就是漢斯曼所謂的“契約失靈”（contract failure）現(xiàn)象。[8](p835-901)

契約失靈使得社會(huì)公益中第三部門的優(yōu)勢(shì)得以凸顯，由于“非分配約束”的存在，即第三部門所獲得的利潤(rùn)不能參與分配這一約束，在其提供信息不對(duì)稱產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，能夠有效抑制機(jī)會(huì)主義的動(dòng)機(jī)，從而保證產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。由此，社會(huì)組織或第三部門參與社會(huì)公益的供給有了理論依據(jù)。

（2）社會(huì)公益社會(huì)供給的必要性。

契約失靈理論對(duì)于市場(chǎng)和政府在社會(huì)公益供給中的低效率具有一定的解釋力，但這并不能成為社會(huì)參與的必要前提。因?yàn)槠跫s失靈理論的前提是政府與市場(chǎng)的私益人假設(shè)，而對(duì)于一個(gè)善治的公益人政府而言，則完全可以彌補(bǔ)這一缺陷。

本研究中，對(duì)社會(huì)公益供給中社會(huì)存在的必要性分析主要是從社會(huì)公益的價(jià)值層次的角度進(jìn)行的闡釋。我認(rèn)為，社會(huì)領(lǐng)域基于自治、志愿和非營(yíng)利的導(dǎo)向所產(chǎn)生的社會(huì)公益屬于純公益，其超越了制度公益和客觀公益而更具有價(jià)值內(nèi)涵。同時(shí)，社會(huì)供給中包括個(gè)人、社區(qū)以及民間組織在內(nèi)的多層次主體的互動(dòng)，能夠造就一個(gè)公民社會(huì)的美好前景，這就超越了社會(huì)公益供給本身。

（3）志愿失靈：社會(huì)公益社會(huì)供給的限度。

然而，作為社會(huì)主體的第三部門也有其缺陷，薩拉蒙把第三部門的機(jī)制失靈稱為“志愿失靈”，主要包括四個(gè)方面，即慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)和慈善的業(yè)余主義。[9](p46-51)第三部門的這些問題，恰恰又是政府宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)所在。由此，政府、市場(chǎng)、第三部門之間建立起了合作的必要與可能。

圖1 政府、市場(chǎng)、第三部門的失靈及補(bǔ)足

對(duì)于我國而言，志愿失靈的問題更為突出：在一個(gè)成熟的獨(dú)立的第三部門遠(yuǎn)未建立之時(shí)，又加之以社會(huì)公益供給的重?fù)?dān)，其結(jié)果必然是慈善不足與慈善業(yè)余主義。與此同時(shí)，由于資源獲取的有限，形成了第三部門對(duì)政府與市場(chǎng)的依賴，更難以形成一個(gè)具有獨(dú)立和公益精神的社會(huì)公益供給空間。所以，我們的問題不僅僅是要強(qiáng)調(diào)我國社會(huì)公益供給中公民社會(huì)的責(zé)任，更需要對(duì)于社會(huì)領(lǐng)域的呵護(hù)、培育與成長(zhǎng)關(guān)照。顯然，這需要各方的共同努力與合力。

4.社會(huì)公益合作供給的主體比較。

理論上，社會(huì)公益供給應(yīng)致力于整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)的資源，以共同承擔(dān)公益責(zé)任。在角色定位上，作為公共部門的政府從事政策的規(guī)劃與執(zhí)行，私營(yíng)部門依賴市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)，而第三部門則是公民社會(huì)的基礎(chǔ)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)各自的資源優(yōu)勢(shì)和機(jī)制互補(bǔ)，使得跨部門合作成為可能。其中，政府的優(yōu)勢(shì)在于代表性、合法性、資源獲取能力以及科層的效率優(yōu)勢(shì)，但其缺陷在于政府對(duì)社會(huì)公益需求的回應(yīng)性、靈活性較差；市場(chǎng)意味著效率與資源優(yōu)勢(shì)；而社會(huì)則意味著志愿精神與第三部門組織運(yùn)作的彈性化。

表1 社會(huì)公益合作供給中政府、社會(huì)與市場(chǎng)的比較

二、我國社會(huì)公益合作供給的困境分析

無論在理論上還是現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)公益的合作供給不僅是可能的，也是必須的。然而，由于對(duì)我國社會(huì)公益本身的邊界、內(nèi)涵及價(jià)值缺乏廣泛的共識(shí)，加之實(shí)踐中我國社會(huì)公益供給中的主體關(guān)系不清、合作供給機(jī)制不順暢以及制度激勵(lì)不足、保障不力等，造成我國社會(huì)公益合作供給中的諸多困境，具體表現(xiàn)為社會(huì)公益供給中的共識(shí)問題、主體關(guān)系問題、合作機(jī)制問題以及制度保障問題四個(gè)方面。

1.我國社會(huì)公益合作供給的共識(shí)問題。

共識(shí)是合作的前提和基礎(chǔ)，在我國社會(huì)公益的合作供給中，首要的問題是對(duì)于具體社會(huì)公益領(lǐng)域及社會(huì)公益本身共識(shí)不足。

首先，我國社會(huì)公益合作供給的共識(shí)問題根源于對(duì)于社會(huì)公益本身的內(nèi)涵和價(jià)值的共識(shí)不足。根據(jù)本研究所做的調(diào)查，在我國社會(huì)公益領(lǐng)域，除志愿服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、賑災(zāi)救災(zāi)、濟(jì)貧扶弱外，其他領(lǐng)域社會(huì)公眾的參與度均不足三成，而在針對(duì)近四成的未參加社會(huì)公益活動(dòng)的對(duì)象調(diào)查中，有近七成的被訪者是因?yàn)椤安恢劳ㄟ^什么渠道參加”，對(duì)于社會(huì)公益參與渠道的認(rèn)識(shí)模糊，在很大程度上說明受訪者對(duì)于社會(huì)公益內(nèi)涵和外延的共識(shí)不足。

其次，社會(huì)公益合作供給的共識(shí)問題體現(xiàn)在社會(huì)公益的參與方式上。從本研究調(diào)查的受訪者的實(shí)際參與社會(huì)公益的規(guī)律性來看，“只是偶爾參加”占實(shí)際參與人數(shù)的65.83%，有規(guī)律參與的人數(shù)比重僅占2.52%。同時(shí)，從受訪者的實(shí)際參與方式來看，通過“參與社會(huì)公益組織的活動(dòng)”來參與的僅占五成，由此可見在我國社會(huì)公益的參與中制度化、組織化的程度不足，所反映的還是對(duì)于公益共識(shí)的缺失。

社會(huì)公益共識(shí)的不足一方面需要社會(huì)溝通，另一方面更需要通過社會(huì)的建設(shè)尤其是社會(huì)公益領(lǐng)域的建設(shè)來有效彌補(bǔ)，所以這似乎又回到了問題的本身上來，即社會(huì)公益合作供給的不足來源于社會(huì)共識(shí)的缺失，而社會(huì)共識(shí)的彌合又需要社會(huì)公益的促進(jìn)，但這并非是一個(gè)循環(huán)論的問題，而正是社會(huì)公益合作供給機(jī)制研究的題中應(yīng)有之義。

2.我國社會(huì)公益合作的主體作用發(fā)揮問題。

社會(huì)公益的合作供給需要的是平等、對(duì)等、成熟的主體資格和能力，但是從實(shí)際情況來看，在我國限權(quán)擴(kuò)能的政府改革過程中，承繼強(qiáng)政府的傳統(tǒng)，各級(jí)政府部門在社會(huì)公益的合作供給中往往表現(xiàn)出主導(dǎo)、控制、強(qiáng)制的要求，從而使得社會(huì)公益的諸多領(lǐng)域出現(xiàn)政府想做又做不好、需要合作又合作不了的尷尬局面。具體而言，當(dāng)前我國社會(huì)公益合作的主體作用發(fā)揮問題可以從社會(huì)公益合作的三種具體模式，即政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)主導(dǎo)模式和社會(huì)主導(dǎo)模式來進(jìn)行具體分析。

（1）政府主導(dǎo)模式的主體作用發(fā)揮問題。

政府主導(dǎo)模式是當(dāng)前我國社會(huì)公益領(lǐng)域通常所采用的供給模式，這一模式的選擇不僅是對(duì)傳統(tǒng)強(qiáng)政府模式的路徑依賴，更是現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)和社會(huì)主體在公益自主性、獨(dú)立性和自覺性的缺失，以及社會(huì)資源的整合和供給能力不均所導(dǎo)致的一種無奈之舉。然而，在既有的合作模式下，我們不能不反思這種政府主導(dǎo)型模式下主體間的關(guān)系發(fā)展問題。

首先是政府主導(dǎo)模式下合作供給主體的平等問題。這不僅是合作的基礎(chǔ)也是決定合作效果的前提，如在社會(huì)捐贈(zèng)領(lǐng)域，公募基金的減免稅政策與非公募基金的減稅政策差異問題，國內(nèi)企業(yè)捐贈(zèng)與外資合資企業(yè)捐贈(zèng)的公平待遇問題，以及在社會(huì)捐贈(zèng)的分配和使用中具有官方背景的公益組織資金使用不完，而民辦、草根組織則苦于沒有資金和項(xiàng)目支撐而為生存擔(dān)憂等矛盾，這些都是造成公益組織主體資格的不平等、發(fā)展不均衡、民間和市場(chǎng)主體資格和能力得不到培育和彰顯的重要原因。

其次是政府主導(dǎo)型合作供給中的互惠問題。政府主導(dǎo)型的合作關(guān)系中，政府部門、民間組織、市場(chǎng)主體基于共同的合作供給目標(biāo)、各自的資源稟賦和能力優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合作?；诤献鞯年P(guān)系，不僅能夠達(dá)到各自的合作目的，更重要的是能夠促進(jìn)整體合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而問題在于，在很多政府主導(dǎo)型的公益合作領(lǐng)域，政府考慮更多的是如何進(jìn)行社會(huì)、企業(yè)資源的整合，以解決政府所面臨的實(shí)際的社會(huì)和公共問題，而忽略在資源整合中的互惠原則，因此就有了在捐款中的政府強(qiáng)制捐贈(zèng)，甚至直接將捐贈(zèng)資金納入政府財(cái)政統(tǒng)一安排的舉措，而這正是損害了公益合作的價(jià)值和基礎(chǔ)。

依據(jù)對(duì)液壓系統(tǒng)技術(shù)參數(shù)要求、山地作業(yè)環(huán)境及森林撫育剩余收集模式[11]，并借鑒森林工程機(jī)械相關(guān)研究[12]，選取山東萊工機(jī)械制造公司生產(chǎn)的ZL920型鉸接輪式裝載機(jī)為樣機(jī)的牽引主機(jī)設(shè)備。該類型機(jī)在國內(nèi)使用較為普及，在林業(yè)生產(chǎn)中已廣泛采用，如原木裝車、歸楞、修路及其它輔助生產(chǎn)等。由于是鉸接結(jié)構(gòu)及大輪式胎，并具有爬坡、轉(zhuǎn)彎靈活及越野性好特性，適合于山地條件作業(yè)。

（2）市場(chǎng)主導(dǎo)模式的主體作用發(fā)揮問題。

在市場(chǎng)主導(dǎo)型的社會(huì)公益合作供給中，市場(chǎng)主體不同的價(jià)值取向與行為方式也將直接影響到社會(huì)公益合作供給的結(jié)果，這也是在我國當(dāng)前市場(chǎng)主導(dǎo)型的公益合作供給中存在的問題。

在我國市場(chǎng)領(lǐng)域中存在兩種不同性質(zhì)的企業(yè)類型，即國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，其各自在社會(huì)公益合作供給中所采取的策略選擇也是有差異的。國有企業(yè)作為國有控股性質(zhì)的市場(chǎng)主體，其必須承擔(dān)國家和政府所賦予的社會(huì)責(zé)任。因此，我們可以看到在國有企業(yè)的社會(huì)公益供給中，大多含有對(duì)口支援、定點(diǎn)扶貧的任務(wù)。而在這些合作之中，企業(yè)更多的是提供資金和技術(shù)支持，由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行實(shí)際的運(yùn)作。并且，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域的社會(huì)公益的供給中往往占據(jù)了主導(dǎo)地位。

相對(duì)而言，民營(yíng)企業(yè)由于缺乏充分的供給渠道，其社會(huì)責(zé)任的履行往往是通過社會(huì)捐贈(zèng)的方式來實(shí)現(xiàn)。但一方面現(xiàn)實(shí)中政府的制度激勵(lì)，尤其是針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的稅收等激勵(lì)制度的滯后，限制了企業(yè)的公益捐贈(zèng)積極性；另一方面，在市場(chǎng)主導(dǎo)型的社會(huì)公益供給中，尤其是在由民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)的公益項(xiàng)目運(yùn)作中，要避免“市場(chǎng)霸權(quán)主義”的作風(fēng)，而更需要注重社會(huì)公益本身的價(jià)值和意義。

（3）社會(huì)主導(dǎo)模式的主體作用發(fā)揮問題。

在我國社會(huì)主導(dǎo)型的社會(huì)公益合作中，社會(huì)主體是由包括民間組織、社區(qū)、志愿者和公民個(gè)人所構(gòu)成的一個(gè)多層次公益供給體系。在這個(gè)體系中，不同層次的社會(huì)主體發(fā)揮著不同的公益供給的作用，而同樣的問題也存在于不同的層次之中。

一是個(gè)體層次的參與問題。從個(gè)體層次的社會(huì)主導(dǎo)型社會(huì)公益合作供給來看，當(dāng)前我國主要是由精英個(gè)體通過倡導(dǎo)或個(gè)人捐贈(zèng)實(shí)現(xiàn)的特定公益項(xiàng)目或領(lǐng)域的合作。如曹德旺的“史上最苛刻捐贈(zèng)”，①福耀玻璃的董事長(zhǎng)曹德旺以他和他兒子的名義通過中國扶貧基金會(huì)，向西南干旱地區(qū)的五省捐款2億元，但提出了“苛刻”的要求：半年內(nèi)將2億元善款發(fā)放到近10萬農(nóng)戶手中，且差錯(cuò)率不超過1%，管理費(fèi)不超過善款的3%，遠(yuǎn)低于“行規(guī)”的10%。這次捐款被稱為“史上最苛刻捐款”，曹德旺甚至還聘請(qǐng)、組建了專業(yè)的監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)善款的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，稱若基金會(huì)違規(guī)使用款項(xiàng)將按善款的30倍來賠償，被認(rèn)為是開創(chuàng)了中國捐贈(zèng)者對(duì)公益捐款問責(zé)的先河。以及由媒體人鄧飛等發(fā)起的 “免費(fèi)午餐”的“微博公益”活動(dòng)②2011年3月9日，由鄧飛等媒體人在微博上發(fā)起“免費(fèi)午餐”活動(dòng)，倡議社會(huì)捐款。這一倡議得到全國五百多位記者、國內(nèi)數(shù)十家主流媒體的關(guān)注，并促成了與中國社會(huì)福利教育基金會(huì)合作的公募計(jì)劃，倡議每天捐贈(zèng)3元為貧困學(xué)童提供免費(fèi)午餐。這一公益活動(dòng)的所有款項(xiàng)均通過微博、官方網(wǎng)站等渠道公布，其透明高效贏得了捐贈(zèng)人的信任，自2011年4月2日正式啟動(dòng)以來，四十余所學(xué)校已經(jīng)享有免費(fèi)午餐，首月100萬、首年募款1000萬元目標(biāo)都已提前達(dá)成。免費(fèi)午餐計(jì)劃官方網(wǎng)站：http://www.mianfeiwucan.org/。等。這種依靠精英或名人效應(yīng)達(dá)到推動(dòng)公益的目的，其精英化、個(gè)體化程度較深，而制度化渠道不夠是制約這種模式持續(xù)發(fā)揮作用的重要因素。

除了精英推動(dòng)的個(gè)體層次社會(huì)主導(dǎo)模式之外，在社會(huì)公益的合作供給中所依托的是基數(shù)巨大、有著充分公益熱情的志愿者?，F(xiàn)實(shí)的問題是，這些數(shù)量眾多、能力各異、分布地域廣、層次多樣的志愿主體缺乏有效的公益參與整合途徑、渠道和制度安排，從而出現(xiàn)了諸如汶川地震救援中志愿者參與混亂的局面。因此，通過諸如北京市樞紐型組織的建設(shè)和制度完善，來規(guī)范和引導(dǎo)我國志愿服務(wù)的有序供給也是我國社會(huì)公益合作供給中面臨的話題。

同時(shí)，與民間組織主體性地位相對(duì)應(yīng)，是由民間組織所主導(dǎo)的社會(huì)公益供給中與政府、市場(chǎng)的關(guān)系處理，尤其是與政府的關(guān)系處理問題。在我國由整體性社會(huì)的解構(gòu)過程中，政府的合法性資源也同樣遭到分解。而社會(huì)公益領(lǐng)域作為合法性的重要來源，也正是政府一直強(qiáng)調(diào)在社會(huì)公益供給中堅(jiān)持主導(dǎo)地位的重要原因之一。因此，在由民間組織主導(dǎo)的社會(huì)公益合作供給中，民間組織如何化解與政府的“公余利益”的分配問題，是決定合作能否成功的關(guān)鍵因素。

3.我國社會(huì)公益合作供給方式的問題。

在我國社會(huì)公益供給的實(shí)踐中，政府主導(dǎo)型的社會(huì)公益供給模式占據(jù)了主導(dǎo)地位，并由此在社會(huì)公益合作的機(jī)制上主要采用了政府補(bǔ)貼、合同承包、政府購買等合作方式。

其中，政府補(bǔ)貼主要集中于城市住房、水電、公共交通、養(yǎng)老扶弱等保證人民基本生活需求的保障性領(lǐng)域，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。合同承包是在不改變產(chǎn)權(quán)的情況下，引入民營(yíng)資本和民間力量進(jìn)行原來國有國辦的公益服務(wù)改革，以合同承包的形式進(jìn)行服務(wù)的外包，政府具體購買其公益服務(wù)的方式，這是在西方社會(huì)福利民營(yíng)化的浪潮中我國社會(huì)福利社會(huì)化改革的舉措之一。現(xiàn)實(shí)中，我國社會(huì)公益合作供給的方式以政府購買為主。

當(dāng)前我國社會(huì)公益合作供給中的政府補(bǔ)貼、合同承包和政府購買領(lǐng)域都存在著機(jī)制不健全、制度不規(guī)范等系列問題。在政府補(bǔ)貼領(lǐng)域，具體的補(bǔ)貼對(duì)象的確定、補(bǔ)助金額的大小、補(bǔ)貼使用情況的監(jiān)督以及補(bǔ)貼的效用等方面都存在或多或少的問題。在政府的合同承包領(lǐng)域，也存在同樣的問題，即政府通過將服務(wù)以合同承包的形式交由市場(chǎng)或社會(huì)機(jī)構(gòu)提供，雖然在服務(wù)提供的多樣化、靈活性等方面有所改善，但是在社會(huì)公益的基本性保障方面則有所缺失。而這種公辦民營(yíng)的方式，在實(shí)行政府反向購買服務(wù)的同時(shí)，同樣存在政府購買機(jī)制的問題，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，購買中的獨(dú)立性問題。在當(dāng)前我國強(qiáng)政府-弱社會(huì)的國家社會(huì)關(guān)系背景下，政府既壟斷了合法性資源，又掌握著豐富的財(cái)政資源，在與政府的合作中，作為合作方的市場(chǎng)或者社會(huì)，極易形成依附或者隸屬關(guān)系，從而背離合作的前提和初衷。

第二，在購買內(nèi)容上，主要以保障性社會(huì)公益的供給的合作為主，尤其集中在養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，而在教育、衛(wèi)生、文化等主要領(lǐng)域則并不多見。根據(jù)國際的經(jīng)驗(yàn)，政府在這些領(lǐng)域的購買是民間組織重要的資金來源，并且也是民間組織與政府合作中最能發(fā)揮作用的場(chǎng)域。

第三，合作中的監(jiān)督問題。在政府購買服務(wù)的過程中，首先面臨的是法律的缺位，現(xiàn)行《政府采購法》并未將教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、社區(qū)工作等社會(huì)服務(wù)列入政府采購的細(xì)則中，造成了政府購買以及合作的法律缺位。其次是關(guān)于公共服務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)問題。因?yàn)閷?duì)于社會(huì)公益而言，由于其公共物品的屬性，很難對(duì)其進(jìn)行客觀估價(jià)，從而難以形成對(duì)其的評(píng)估。再次是有效監(jiān)督的問題，在政府主導(dǎo)的合作中，有效制約契約各方的行為是保證合作順利進(jìn)行的關(guān)鍵。現(xiàn)實(shí)的問題是，在與政府的合作中，市場(chǎng)或者民間組織往往處于劣勢(shì)地位，而難以形成對(duì)政府的有效制約。

4.我國社會(huì)公益合作供給的制度問題。

社會(huì)公益合作供給得以成功的關(guān)鍵還在于制度的建立和完善，關(guān)于社會(huì)公益的法律規(guī)范體系主要包括三個(gè)部分，即關(guān)于公益主體的法律規(guī)范；關(guān)于具體公益內(nèi)容和領(lǐng)域的法律規(guī)范；關(guān)于公益激勵(lì)約束的法律規(guī)范。

從我國社會(huì)公益合作供給的法律制度現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有法律框架明顯滯后，對(duì)于社會(huì)公益供給主體的合作意愿、供給熱情的激勵(lì)程度不夠，同時(shí)對(duì)于合作過程的制度約束不足，主要表現(xiàn)在：

一是缺少上位法的支撐?，F(xiàn)有法律法規(guī)大多散見于部門規(guī)章和條例中，缺少上位法的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，尤其是從2005年開始醞釀至今的《慈善法》在全社會(huì)的高度期待下，卻因共識(shí)不足而始終未能得以出臺(tái)，其主要原因還是由于對(duì)于政府主導(dǎo)還是社會(huì)主導(dǎo)的慈善公益事業(yè)共識(shí)不足。這一根本性的法律規(guī)范的缺失，使得我國公益主體在社會(huì)公益供給中的責(zé)任邊界、權(quán)利范圍、合作地位等缺乏法律的規(guī)定，而只能依靠各參與主體間的策略性互動(dòng)達(dá)成。

二是部分法律法規(guī)的滯后。在現(xiàn)有的法律制度中，有些已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)公益事業(yè)和民間組織發(fā)展的需要，如1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，其中對(duì)于公益組織設(shè)立資格和雙重管理體制的規(guī)定明顯已經(jīng)滯后于時(shí)代發(fā)展的需要，對(duì)于社會(huì)公益主體的發(fā)展已經(jīng)形成了制約，需要及時(shí)修訂和完善。

三是有關(guān)公益促進(jìn)的法律體系不健全。從我國現(xiàn)有的法律制度體系來看，由于上位法的缺位，對(duì)于社會(huì)公益的促進(jìn)和激勵(lì)只能通過地方和部門法規(guī)來得以體現(xiàn)。而在具體的公益促進(jìn)法律制度中，如以《個(gè)人所得稅實(shí)施細(xì)則》與《企業(yè)所得稅》為代表的稅法制度中，對(duì)于國內(nèi)外公益組織、公益活動(dòng)的稅收減免的差別性規(guī)定就顯得并不公平。

四是有關(guān)公益合作的法律體系不完善。由于我國公益領(lǐng)域的立法缺失，現(xiàn)有法律規(guī)范體系僅僅是圍繞具體的公益主體或公益領(lǐng)域進(jìn)行的制度性規(guī)定，而未能從程序和過程的角度對(duì)社會(huì)公益合作供給中的主體進(jìn)入、退出、評(píng)估、監(jiān)督等形成一整套完整的規(guī)范體系，從而也制約了我國社會(huì)公益合作供給的效果。

因此，建立健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，從制度上設(shè)計(jì)出一套促進(jìn)社會(huì)公益主體供給的“良法”，才能有力促進(jìn)我國社會(huì)公益事業(yè)的進(jìn)步。

三、我國社會(huì)公益合作供給的制度選擇

當(dāng)前，我國社會(huì)公益合作供給的困境化解的當(dāng)務(wù)之急是制度的建設(shè)和完善，具體而言，可以從激勵(lì)制度和約束制度兩個(gè)層面進(jìn)行制度選擇。

（一）我國社會(huì)公益合作供給的激勵(lì)制度建設(shè)。

激勵(lì)制度體系是促進(jìn)社會(huì)公益合作供給的重要渠道之一，結(jié)合我國現(xiàn)行制度的實(shí)際，本研究認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)做好三個(gè)方面的制度建設(shè)，即社會(huì)公益的認(rèn)定制度建設(shè)、稅收制度的改革和完善以及社會(huì)公益的促進(jìn)制度的建設(shè)。

1.我國社會(huì)公益認(rèn)定制度的建設(shè)。

當(dāng)前我國社會(huì)公益領(lǐng)域存在著主體不明、內(nèi)容不清、激勵(lì)不足等系列問題，而這些問題的癥結(jié)都在于對(duì)社會(huì)公益本身以及公益組織、公益活動(dòng)界定不清。對(duì)于社會(huì)公益，我國是采取法條列舉的形式進(jìn)行的界定，但這一界定是屬于大類列舉，如果具體到每一個(gè)具體的活動(dòng)本身是否屬于公益性質(zhì)則是有爭(zhēng)議的，如教育領(lǐng)域的成人教育與職業(yè)資格培訓(xùn)等是否屬于公益性質(zhì)，是否可以作為減免稅的標(biāo)準(zhǔn)就是存在爭(zhēng)議的，這就在客觀上造成了包括稅收制度、激勵(lì)制度等在內(nèi)的一系列制度的實(shí)施的困難。同樣的問題出現(xiàn)在公益組織和公益活動(dòng)的界定上，對(duì)于一個(gè)非營(yíng)利組織而言，雖然法律規(guī)定了其“非分配約束”的條件，但是在具體的活動(dòng)中，是否都界定為公益活動(dòng)也是問題所在。

類似的問題同樣存在于世界上的其他國家，在法律比較健全的國家，是按照非營(yíng)利組織的特點(diǎn)對(duì)不同的非營(yíng)利組織進(jìn)行詳細(xì)的界定，并適用不同的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和制度，如美國的慈善法對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)的列舉。而本研究認(rèn)為，在我國立法程度尚未達(dá)到這一程度之前，應(yīng)該建立社會(huì)公益的認(rèn)定制度，具體來執(zhí)行社會(huì)公益領(lǐng)域的認(rèn)定、獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督和制裁工作。

在公益認(rèn)定制度建設(shè)方面，巴西、意大利、俄羅斯以及摩爾多瓦、新西蘭、蘇格蘭等都在采取這一方法，而英格蘭和威爾士的慈善委員會(huì)則被認(rèn)為是這一制度的典范。①具體參見關(guān)于委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)和責(zé)任的介紹，http://www.charity-commission.gov.uk/.具體的做法即是成立一個(gè)由政府、公益組織和公益部門的代表所組成的獨(dú)立的公益委員會(huì)（Charity Commission），由公益委員會(huì)來判定公益組織、公益活動(dòng)是否屬于公益范疇。

這一公益委員會(huì)一般由6至12人組成，由國家財(cái)政撥款來維持運(yùn)行，并有專業(yè)的專家資源作為支持。公益委員會(huì)的成員應(yīng)該由包括來自政府、公益組織的人員以及獨(dú)立代表組成，并作為公益認(rèn)定的權(quán)威機(jī)構(gòu)行使公益組織的資格認(rèn)定、監(jiān)督和處罰。具體職責(zé)包括：作為公益認(rèn)證機(jī)構(gòu)，委員會(huì)負(fù)責(zé)公益組織的認(rèn)定、檔案管理以及針對(duì)公益組織的咨詢和培訓(xùn)；作為監(jiān)管機(jī)關(guān)，委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督并執(zhí)行法律法規(guī)，接受各類審查報(bào)告以及對(duì)各類公益組織的審查；作為處罰機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的公益組織給予警告、罰款、撤銷資格等處罰措施。公益認(rèn)定制度在國外的成功運(yùn)行對(duì)于改善我國現(xiàn)行公益法律不健全、公益主體模糊、公益活動(dòng)難以界定的狀況有著參考和借鑒意義。

2.我國社會(huì)公益稅收制度的改革與完善。

當(dāng)前，我國并沒有針對(duì)公益組織的統(tǒng)一的稅收制度，與之相關(guān)的各種稅制散見于各種稅法的具體規(guī)定之中。與世界發(fā)達(dá)國家的公益稅收制度相比，我國社會(huì)公益領(lǐng)域的稅收制度主要存在兩大方面的問題：首先，尚未形成統(tǒng)一的稅法體系。各個(gè)稅收之間沒有形成整體一致的針對(duì)社會(huì)公益的優(yōu)惠體系，各個(gè)稅制之間口徑不一，造成了我國在社會(huì)公益領(lǐng)域稅收適應(yīng)性不強(qiáng)。其次，稅制的滯后性問題。諸多稅制在制定時(shí)間上并不一致，有些甚至是上個(gè)世紀(jì)80年代的稅收制度，顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的稅收管理需要。

針對(duì)上述問題，本研究認(rèn)為，要發(fā)揮好稅收制度在社會(huì)公益供給中的促進(jìn)和激勵(lì)作用，主要應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手推進(jìn)：

第一，及時(shí)更新完善相關(guān)稅收制度。根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展對(duì)各種過時(shí)的稅收政策進(jìn)行重新審查和修訂，尤其是針對(duì)社會(huì)公益領(lǐng)域的減免稅政策，統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)，避免稅制沖突。社會(huì)公益領(lǐng)域針對(duì)不同主體的減免稅政策不統(tǒng)一的問題，要通過稅收制度的改革消除政策上的不平等所導(dǎo)致的主體資格不平等，以及由此造成的合作供給的困境問題。

第二，適當(dāng)擴(kuò)大免稅范圍，提高免稅的比例。無論是理論上還是實(shí)踐中，稅收激勵(lì)都是有效激勵(lì)包括企業(yè)、個(gè)體積極參與社會(huì)公益，進(jìn)行公益捐贈(zèng)的手段之一，因此，國家相關(guān)部門應(yīng)從整體社會(huì)整合和建設(shè)的角度，通過稅收制度的改革，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的三次分配，以政策的引導(dǎo)形成實(shí)際的社會(huì)公平與和諧。具體可以從兩個(gè)方面著手：首先，為加大對(duì)各類公益組織的支持力度，可以考慮逐步擴(kuò)大對(duì)符合條件的公益組織的免稅收入范圍；其次，對(duì)于捐贈(zèng)扣除的比例可以適當(dāng)提高，雖然2007年的《企業(yè)所得稅法》將捐贈(zèng)扣除的比例由原來的3%提高到12%，但是相較于國外公益發(fā)達(dá)國家的全額扣除而言，還有很大的政策提升空間。

3.我國社會(huì)公益促進(jìn)制度的建設(shè)。

與國外發(fā)達(dá)國家相比較，我國社會(huì)公益供給的現(xiàn)有法律架構(gòu)仍不完善，其中重要的表現(xiàn)就是缺少上位法的支撐。我國的《慈善法》自2005年起草至今，雖然業(yè)界一直在呼吁，但一直未能出臺(tái)，其中很重要的原因就在于政府與慈善組織之間意見未能達(dá)成統(tǒng)一。而更深層次的原因還是社會(huì)公益的定位問題，即社會(huì)公益當(dāng)屬社會(huì)還是政府，以及由此引發(fā)的關(guān)于社會(huì)公益供給的主導(dǎo)、主體責(zé)任邊界、利益分享以及參與的方式等一系列認(rèn)識(shí)上的矛盾。

值得慶幸的是，我國地方政府在公益促進(jìn)制度的創(chuàng)新方面已經(jīng)走在了前列。如2010年《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》的頒布實(shí)施，以及緊隨其后的《寧波市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》、《湖南省募捐條例》，這些地方性的立法不僅在公益立法促進(jìn)領(lǐng)域進(jìn)行了有益的嘗試，更是對(duì)于國家層面公益促進(jìn)制度的建設(shè)有著重要的試點(diǎn)和參考意義。

（二）我國社會(huì)公益合作供給的約束制度建設(shè)。

約束制度體系的建立是保證社會(huì)公益供給中參與各方能夠在各自的職責(zé)范圍內(nèi)通力合作，保證社會(huì)公益合作供給的達(dá)成，屬于剛性的制度要求。具體而言，社會(huì)公益合作供給中的約束性制度建設(shè)主要包括三個(gè)方面：信息公開制度、公益評(píng)估制度、公益監(jiān)督制度。

1.我國社會(huì)公益信息公開制度建設(shè)。

從當(dāng)前我國社會(huì)公益領(lǐng)域的信息公開制度建設(shè)來看，除江蘇省、湖南省、寧波市和寧夏回族自治區(qū)在地方性的《慈善公益促進(jìn)條例》等地方性規(guī)章中有所要求和涉及外，國家層面只是在《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的第二十二條作了原則的規(guī)定：“受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督”。但在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，沒有具體的實(shí)施細(xì)則相匹配，從而導(dǎo)致公益領(lǐng)域缺乏有效的監(jiān)督。當(dāng)前我國社會(huì)公益的信息公開制度建設(shè)主要應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手：

第一，著重做好社會(huì)公益的信息公開平臺(tái)的建設(shè)。尤其是做好網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)的建設(shè)，借鑒國外發(fā)達(dá)國家在社會(huì)公益領(lǐng)域的先進(jìn)做法，對(duì)于社會(huì)公益領(lǐng)域而言，除非涉及特殊領(lǐng)域和國家機(jī)密的數(shù)據(jù)外，其他數(shù)據(jù)和資料應(yīng)該一概開放，供社會(huì)公眾查詢和質(zhì)詢。同時(shí)，建立面向全體公眾公開的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)、資金使用、績(jī)效審計(jì)等的全過程信息平臺(tái)，并接受公眾與捐贈(zèng)方的查詢與跟蹤，保證全過程的透明公開。

第二，強(qiáng)化社會(huì)公益主體信息公開責(zé)任。在現(xiàn)有的信息公開制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公益主體信息公開的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，對(duì)于信息公開不及時(shí)、不準(zhǔn)確甚至發(fā)生錯(cuò)誤的，要追究責(zé)任。對(duì)于弄虛作假、隱瞞信息，甚至涉及違法犯罪的要堅(jiān)決追究其刑事責(zé)任。通過制度化的途徑強(qiáng)化公益領(lǐng)域的信息公開化程度，以保證社會(huì)公益的全程陽光化、透明化運(yùn)行。

2.我國社會(huì)公益評(píng)估制度的建設(shè)。

有效的評(píng)估制度作為一種管理工具和自律手段，可以提高社會(huì)公益主體的運(yùn)營(yíng)效率與社會(huì)公信力，有效激活社會(huì)公益主體的積極性和活力。具體來看，社會(huì)公益評(píng)估制度應(yīng)包括針對(duì)社會(huì)公益主體的評(píng)估和社會(huì)公益項(xiàng)目的評(píng)估兩個(gè)方面。

從我國現(xiàn)有的針對(duì)社會(huì)公益主體的評(píng)估制度建設(shè)來看，2010年《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》出臺(tái)，標(biāo)志著我國對(duì)于民間社會(huì)組織的評(píng)估管理進(jìn)入了制度化的階段。這一評(píng)估制度通過設(shè)立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，將組織的評(píng)估結(jié)果與優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)、優(yōu)先獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)以及申請(qǐng)公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格、簡(jiǎn)化年度檢查程序等直接掛鉤，對(duì)社會(huì)組織形成了有效的評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。但同時(shí)，這種針對(duì)社會(huì)組織的統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)本身也存在值得思考的問題：第一，如何客觀地執(zhí)行對(duì)社會(huì)公益主體的評(píng)估，重點(diǎn)是如何擺脫單純依靠行政力量推動(dòng)的評(píng)估，建立第三方評(píng)估體系；第二，如何建立科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)體系，現(xiàn)行的指標(biāo)體系未能詳細(xì)區(qū)分各種組織的不同類型，而是采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，在具體指標(biāo)適用及量化上存在著偏頗；第三，關(guān)于評(píng)估的有效性問題，現(xiàn)行的評(píng)估指標(biāo)根據(jù)評(píng)估等級(jí)將民間組織分為從A級(jí)到5A級(jí)不同的等級(jí)，并且將其作為各類政策執(zhí)行的依據(jù)，這對(duì)于一般性的民辦非企業(yè)單位而言有一定的制約作用，但是對(duì)于有官方背景的組織其效用則有待觀察。

除針對(duì)社會(huì)公益主體的評(píng)估外，更多的評(píng)估應(yīng)該是針對(duì)社會(huì)公益項(xiàng)目及其內(nèi)容的評(píng)估。當(dāng)前我國針對(duì)公益項(xiàng)目的評(píng)估，更多的是圍繞資金使用情況的審計(jì)報(bào)告形式的財(cái)務(wù)狀況評(píng)估，而很少對(duì)公益項(xiàng)目本身的項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，在評(píng)估的安排、評(píng)估主體的選擇以及評(píng)估的客觀性等方面都尚未建立起制度化的規(guī)范。

因此，結(jié)合我國社會(huì)公益評(píng)估制度的現(xiàn)實(shí)，公益評(píng)估制度的建立可以從以下三個(gè)總體性方面有所努力：第一，建立和完善第三方評(píng)估平臺(tái)，在總體的公益評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的行業(yè)、領(lǐng)域、主體規(guī)模建立包括能力評(píng)估、績(jī)效評(píng)估等在內(nèi)的評(píng)估數(shù)據(jù)庫，實(shí)施全方位的評(píng)估，以保證評(píng)估的客觀公正性；第二，建立社會(huì)公益項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系，從項(xiàng)目資金使用、公益項(xiàng)目的效果效益、項(xiàng)目對(duì)象的滿意度等方面進(jìn)行綜合評(píng)估，建立制度化公益項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上的公益項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制；第三，嚴(yán)格執(zhí)行公益評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒措施，尤其是要做到平等對(duì)待不同性質(zhì)的被評(píng)估主體，并加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的懲罰措施。

3.我國社會(huì)公益監(jiān)督制度的建設(shè)。

社會(huì)公益監(jiān)督制度是針對(duì)我國社會(huì)公益領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)總體性的概念，實(shí)際上應(yīng)該是由包括公益項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督、公益組織運(yùn)行監(jiān)督、公益資金運(yùn)行監(jiān)督以及公益捐贈(zèng)、募捐跟蹤監(jiān)督等全過程，包括媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、舉報(bào)等在內(nèi)的全方位的監(jiān)督體系。

首先，從監(jiān)督內(nèi)容來看，應(yīng)該是包括公益項(xiàng)目的運(yùn)作情況、公益資金的使用情況、公益組織的運(yùn)行情況，以及公益項(xiàng)目的結(jié)果與績(jī)效情況等具體內(nèi)容和領(lǐng)域。其次，從監(jiān)督主體來看，應(yīng)該是包括被監(jiān)督主體的主管單位的行政監(jiān)督、被監(jiān)督主體活動(dòng)指向的對(duì)象監(jiān)督、面向社會(huì)公眾的公眾監(jiān)督，以及有媒體和其他社會(huì)主體所構(gòu)成的社會(huì)輿論監(jiān)督等等。再次，從社會(huì)公益監(jiān)督的具體方式來看，應(yīng)該包括行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等各種類型的監(jiān)督方式。

此外，社會(huì)公益監(jiān)督制度體系的建設(shè)，還應(yīng)與信息公開制度、評(píng)估制度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，通過加強(qiáng)外在監(jiān)督的他律機(jī)制，與內(nèi)部約束的自律機(jī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益主體的治理。

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C914

A

1003-8477（2012）01-0037-07

張小進(jìn)（1980—），男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院講師。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“我國社會(huì)公益事業(yè)供給機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10VJA630163）的階段性成果；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目、湖北大學(xué)人文科學(xué)青年項(xiàng)目《湖北志愿服務(wù)發(fā)展的制度建設(shè)研究》資助。

責(zé)任編輯 張曉予