王曉潔，張晉武

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，河北 石家莊 050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 科研處，河北 石家莊 050061）

2009年我國(guó)政府開始在全國(guó)開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)，第一年選取10%的地區(qū)作為試點(diǎn)，并規(guī)定在2020年基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2011年國(guó)務(wù)院決定加快推進(jìn)新農(nóng)保試點(diǎn)進(jìn)度，12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出，2012年要實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。從2020年提速到2012年，比預(yù)定目標(biāo)提前8年實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋?，F(xiàn)行制度安排能否滿足“全覆蓋”的要求？政府的保障能力能否跟得上？本文嘗試從財(cái)政保障機(jī)制視角回答這些問題。

一、財(cái)政在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的保障機(jī)制分析

新農(nóng)保預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅取決于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)方案的選擇，還取決于合理的財(cái)政保障機(jī)制安排。尤其是在“提速”以及“全覆蓋”的現(xiàn)實(shí)背景下，財(cái)政如何發(fā)揮其保障作用，助推新農(nóng)保的順利有效實(shí)施，滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求，已經(jīng)成為新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。

新老農(nóng)保最大的區(qū)別就是新農(nóng)保明確了政府的財(cái)政保障責(zé)任，明晰了財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額。中央財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元（補(bǔ)出口），其中東部地區(qū)補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%，中西部地區(qū)實(shí)施全額補(bǔ)貼；地方政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元（補(bǔ)入口），計(jì)入個(gè)人賬戶。中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶和個(gè)人賬戶的繳費(fèi)補(bǔ)貼意義深遠(yuǎn)，意味著農(nóng)民養(yǎng)老責(zé)任的社會(huì)化、國(guó)家化。新農(nóng)保中的財(cái)政保障機(jī)制主要是指在公共財(cái)政框架下，財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)、資源配置、財(cái)政投入等一系列制度安排方面的統(tǒng)籌安排，其最終政策目標(biāo)是為農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)，確保農(nóng)民獲得必要的養(yǎng)老保障。其具體內(nèi)容包括：財(cái)政投入彈性增長(zhǎng)機(jī)制、各級(jí)政府財(cái)政資源配置機(jī)制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、新老農(nóng)保銜接保障機(jī)制、財(cái)政資金管理監(jiān)督機(jī)制等。

二、財(cái)政保障新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效實(shí)施的障礙因素分析

（一）養(yǎng)老金替代率低，無(wú)法有效滿足農(nóng)民未來的養(yǎng)老需求

《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新農(nóng)保試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中規(guī)定，年滿60周歲的農(nóng)民不用繳費(fèi)，可以每人每月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但實(shí)際情況是，無(wú)論是只有基礎(chǔ)養(yǎng)老金60周歲以上的老年人，還是既有基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶又有個(gè)人賬戶的普通農(nóng)民，按照目前的繳費(fèi)及補(bǔ)貼水平計(jì)算的養(yǎng)老金替代率非常低，根本無(wú)法滿足農(nóng)民未來的養(yǎng)老需求。

對(duì)于有個(gè)人賬戶的參保農(nóng)民而言，按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)蓄額除以139。以一個(gè)40歲參保農(nóng)民為例，他需要繳費(fèi)15年，有100元～500元五個(gè)繳費(fèi)檔次可選擇，15年后個(gè)人賬戶累計(jì)繳費(fèi)額分別為1 500元、3 000元、4 500元、6 000元、7 500元，地方政府年財(cái)政補(bǔ)貼30元/人，15年共計(jì)450元，通過計(jì)算（見表1），60歲以后他每月領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金分別為69.5元、80.6 元、91.8 元、102.9 元、114.1 元。

表1 不同檔次農(nóng)民繳費(fèi)的養(yǎng)老金及替代率

根據(jù)河北省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算的2010年河北省農(nóng)民年均生活消費(fèi)支出為3 845元，即每月約為320元，按照不同的繳費(fèi)檔次計(jì)算，養(yǎng)老金替代率大致在22%～36%[1]。而按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)養(yǎng)老金替代率低于50%的時(shí)候，老年人生活便很困難。與各類福利國(guó)家中政府管理的公共養(yǎng)老金支出占養(yǎng)老金總支出比率的54%～86%[2]相比，新農(nóng)保的替代率水平明顯較低。

（二）對(duì)農(nóng)民選擇較高繳費(fèi)層次和長(zhǎng)期繳費(fèi)的補(bǔ)貼機(jī)制激勵(lì)性不足

《指導(dǎo)意見》中規(guī)定，地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)。同時(shí)規(guī)定，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于繳費(fèi)期限超過15年的農(nóng)村居民可以適當(dāng)加發(fā)養(yǎng)老金，但提高和加發(fā)部分的資金由地方政府承擔(dān)?？梢钥闯觯@種規(guī)定的意圖是激勵(lì)農(nóng)民盡可能地選擇高檔次繳費(fèi)，選擇長(zhǎng)期繳費(fèi)，以提高未來的養(yǎng)老金待遇，也意味著地方政府財(cái)力負(fù)擔(dān)會(huì)加重。以河北省試點(diǎn)地區(qū)情況看，在2010年37個(gè)試點(diǎn)縣中，對(duì)選擇較高檔次繳費(fèi)實(shí)施鼓勵(lì)政策的有7個(gè)縣，占全部試點(diǎn)縣的19%，主要是地方政府財(cái)力較為雄厚的縣。在37個(gè)縣市中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金高于55元標(biāo)準(zhǔn)的有10個(gè)縣市，也大多是經(jīng)濟(jì)條件較好、財(cái)力較充裕的地區(qū)。在37個(gè)試點(diǎn)縣市中，對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)實(shí)施鼓勵(lì)政策的有12個(gè)地區(qū)，但我們通過問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，大部分農(nóng)民還是選擇了最低100元的繳費(fèi)檔次，這說明目前的補(bǔ)貼激勵(lì)政策還不足，刺激性不強(qiáng)，有待進(jìn)一步完善。

（三）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中各級(jí)政府財(cái)政資源配置機(jī)制不科學(xué)

目前新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入中，省市縣三級(jí)的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，基層政府負(fù)擔(dān)加重。如按照省財(cái)政直管縣和非財(cái)政直管縣分類，河北省將地方補(bǔ)助30元中省、市、縣三級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例劃分為：省財(cái)政直管縣按照1∶1比例分擔(dān)，省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)15元；非財(cái)政直管縣按照1∶1∶1比例分擔(dān)，即省、市、縣財(cái)政各負(fù)擔(dān)10元。這表面上看起來各級(jí)政府承擔(dān)了的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)大致相當(dāng)，但是推廣此項(xiàng)制度的成本，比如印制各種表格、宣傳品及大量票據(jù)等費(fèi)用、工作人員的工資及辦公經(jīng)費(fèi)也基本上由縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解決，在我國(guó)當(dāng)前財(cái)政分權(quán)背景下，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)比例比較高，財(cái)力負(fù)擔(dān)較重。

（四）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制非制度化特征明顯

目前，我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推廣帶有“運(yùn)動(dòng)式”突擊的特征，從上到下各級(jí)政府都非常重視，基本上是把其當(dāng)做一項(xiàng)政府業(yè)績(jī)來抓。但一旦制度步入常態(tài)化之后，有一些問題就會(huì)凸現(xiàn)出來，最為緊迫的就是缺乏新農(nóng)保推廣的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，經(jīng)費(fèi)保障主要包括公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等。由于新農(nóng)合以縣級(jí)管理為主，所以經(jīng)費(fèi)主要來源于縣級(jí)財(cái)政，可是在當(dāng)前我國(guó)“財(cái)力上收，事權(quán)下放”的體制安排下，經(jīng)費(fèi)來源非常不穩(wěn)定。就人員經(jīng)費(fèi)而言，以村為例，多由村干部負(fù)責(zé)收繳，尤其是在每年的集中收繳期，工作任務(wù)繁重，可是村干部本身“多干活并沒有多收入”，積極性不高。而且，在基層實(shí)際工作中還臨時(shí)雇用了很多村協(xié)管員協(xié)助收繳養(yǎng)老金，因?yàn)榇鍏f(xié)管員多為兼職，人員未定崗定編，只能象征性地發(fā)些補(bǔ)助。補(bǔ)助水平低，這就面臨著村協(xié)管員大規(guī)模辭職的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于工作經(jīng)費(fèi)而言，各試點(diǎn)縣只是安排了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，而對(duì)以后的工作經(jīng)費(fèi)來源則缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)明確的制度安排[3]。

（五）新老農(nóng)保的銜接保障機(jī)制沒有構(gòu)建起來

要保障新農(nóng)保健康可持續(xù)發(fā)展，還需要考慮的一個(gè)問題是如何保障新老農(nóng)保的有效銜接?！吨笇?dǎo)意見》中只是原則性提出了對(duì)已參加老農(nóng)保、尚未滿60周歲且沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，應(yīng)將老農(nóng)保個(gè)人賬戶資金并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，并且按新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)。而對(duì)于老農(nóng)?；饌鶆?wù)問題，只是提出了要在妥善處理老農(nóng)?；饌鶛?quán)問題的基礎(chǔ)上做好與新農(nóng)保的銜接。但是對(duì)于如何銜接，則沒有作出詳細(xì)規(guī)定，而是各地因地制宜，自我解決。對(duì)于老農(nóng)保下的個(gè)人賬戶資金，如果簡(jiǎn)單地并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，其實(shí)是對(duì)農(nóng)民的又一種傷害。由于當(dāng)時(shí)政府承諾老農(nóng)保制度下個(gè)人賬戶資金的增值率比較高，而實(shí)際上由于銀行利率的不斷下調(diào)，與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值要求相比，實(shí)際均為負(fù)差。如果再加上基金管理和使用上的違規(guī)損失[4]，負(fù)差將更大。這部分資金缺口如何彌補(bǔ)？如果不管這部分資金缺口，把老農(nóng)保下農(nóng)民的個(gè)人賬戶資金簡(jiǎn)單地并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，政府將再次失信于農(nóng)民，這將為新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展蒙上一層“陰影”。

三、財(cái)政保障新農(nóng)保有效實(shí)施的政策建議

（一）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政投入力度

鑒于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的城市偏向型社會(huì)保障制度，應(yīng)盡快按照公共財(cái)政的要求，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性投資支出，增加農(nóng)村社會(huì)保障等民生性支出比重。具體方式上可采用“存量不動(dòng)調(diào)增量”的方法，尤其是中央財(cái)政應(yīng)通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加大對(duì)新農(nóng)保的投入力度；對(duì)于基層政府財(cái)政收入不足地區(qū)，中央和省市級(jí)政府要充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能，調(diào)整地區(qū)之間農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政支出的分配比例。

（二）建立彈性增長(zhǎng)機(jī)制，提高養(yǎng)老金替代率

要提高養(yǎng)老金替代率，一方面是分別提高中央政府和地方政府的“出口”和“入口”補(bǔ)貼，另一方面可以通過提高資金收益率來完成。提高養(yǎng)老金的收益率，必須借助于投資，涉及的是另一層面的問題。我們這里只從政府財(cái)力視角來考慮如何增加農(nóng)民的未來養(yǎng)老金，滿足農(nóng)民的未來養(yǎng)老需求。

目前新農(nóng)保實(shí)施的中央和地方財(cái)政定額補(bǔ)貼方式，公平效果較好，但是由于補(bǔ)貼較低且缺乏相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制，效率不高，會(huì)抑制部分富裕農(nóng)民的參保積極性。筆者建議建立養(yǎng)老金補(bǔ)貼的彈性增長(zhǎng)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)民參保繳費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制，實(shí)行多繳費(fèi)多補(bǔ)貼，使得高繳費(fèi)檔次的居民更大地從中受益，激勵(lì)農(nóng)民選擇較高繳費(fèi)檔次；同時(shí)，地方政府可以制定有關(guān)繳費(fèi)年限與養(yǎng)老金發(fā)放水平相掛鉤的政策，對(duì)于滿15年后選擇繼續(xù)繳費(fèi)的農(nóng)民給予更高水平的補(bǔ)貼，具體運(yùn)行辦法可以參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)指數(shù)化方式，繳費(fèi)年滿15年后每多繳1年，未來領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)就多領(lǐng)1個(gè)百分點(diǎn)。這樣，既提高了農(nóng)民的繳費(fèi)積極性，也提高了養(yǎng)老金替代率，更提升了新農(nóng)保保障水平。

（三）明確政府間財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

目前新農(nóng)保試點(diǎn)的具體方案設(shè)計(jì)、基金管理、經(jīng)辦管理以及經(jīng)費(fèi)籌集的實(shí)施主體是縣級(jí)政府，因此，除了制度本身所需財(cái)政補(bǔ)貼外，其他的人員經(jīng)費(fèi)以及工作經(jīng)費(fèi)等基本上也由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，財(cái)政支撐能力亦不同，在考慮省、市、縣財(cái)力分擔(dān)時(shí)切忌采用“一刀切”方式，而應(yīng)采用多元化的分擔(dān)模式。筆者建議對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、地方財(cái)政能力較強(qiáng)的地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政可適當(dāng)提高分擔(dān)比例，省、市、縣三級(jí)政府可以按照1∶1∶2的比例分擔(dān)；但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低、財(cái)政能力不強(qiáng)的地區(qū)而言，基層財(cái)政可以少承擔(dān)一些責(zé)任，省、市、縣三級(jí)財(cái)政可以按 1∶1∶1 來分擔(dān)。

（四）健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

由前面分析可知，新農(nóng)?？沙掷m(xù)運(yùn)行的成本比較高，這就要求一方面明晰經(jīng)費(fèi)保障的資金來源，一方面盡可能地降低制度運(yùn)行成本。筆者建議，在現(xiàn)行財(cái)政體制約束下，可以明確省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)制度運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障，這包括公用經(jīng)費(fèi)和人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，具體方式可以通過省級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度撥付經(jīng)費(fèi)，也可以學(xué)習(xí)其他省的經(jīng)驗(yàn)，比如江蘇省采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式，安排給每個(gè)縣10萬(wàn)元新農(nóng)保工作經(jīng)費(fèi)，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)各縣進(jìn)行考核兌現(xiàn)。為了降低制度運(yùn)行成本，就要加強(qiáng)信息化建設(shè)，而建設(shè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)以省、市財(cái)政為主。和城保相比，新農(nóng)保的數(shù)據(jù)量、工作量遠(yuǎn)大于城保[5]。尤其是實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”后，新農(nóng)保必將擁有世界上最大的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息管理服務(wù)系統(tǒng)。這就要求信息化建設(shè)工作必須加快推進(jìn)，以降低人工核算審核成本，盡快為新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支撐，逐步實(shí)現(xiàn)從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息共享。而當(dāng)前重點(diǎn)是要加快建立“新農(nóng)保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”，構(gòu)建與公安、人口管理、統(tǒng)計(jì)等部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，盡可能防范養(yǎng)老保險(xiǎn)金的虛報(bào)冒領(lǐng)等隱患。

（五）構(gòu)建新老農(nóng)保銜接機(jī)制

解決老農(nóng)保的歷史遺留問題是新農(nóng)保健康發(fā)展的必要條件之一。筆者建議，老農(nóng)保下個(gè)人賬戶的資金缺口可以中央以及省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，市、縣為輔的辦法彌補(bǔ)。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，中央政府負(fù)有“兜底”責(zé)任。但農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)又具有明顯的地方公共產(chǎn)品的特性，所以省級(jí)政府也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。具體實(shí)施方案，可以采取在給定的期限內(nèi)，如果哪個(gè)省解決了老農(nóng)保的歷史債務(wù)問題，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償。同樣，省級(jí)政府也可以仿照這樣的做法，對(duì)市、縣級(jí)政府實(shí)行同樣的獎(jiǎng)勵(lì)政策，以徹底解決舊農(nóng)保遺留的欠賬問題，便于新農(nóng)保甩掉包袱，輕裝前進(jìn)。

[1]王曉潔，張晉武.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷分析[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2006，（6）.

[2]王曉潔，王麗.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政補(bǔ)貼效應(yīng)分析[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2009，（12）.

[3]鄧大松，薛惠元.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的測(cè)算與分析[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（4）.

[4]王曉潔.完善河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療財(cái)政保障機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2010，（1）.

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