賈海峰，王旗紅

（安徽工商職業(yè)學院，安徽 合肥231131）

基礎產(chǎn)業(yè)是一個國家和地區(qū)發(fā)展的基礎，它的薄弱將會嚴重制約經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。因此優(yōu)先發(fā)展基礎設施，加快基礎產(chǎn)業(yè)的建設是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必要前提。改革開放以來我國經(jīng)濟的高速增長與基礎設施建設相對滯后的矛盾不斷加劇，資金不足已成為制約城市建設的重大難題。按國際經(jīng)驗測算，發(fā)展中國家城市基礎設施建設投資應占到一國GDP的3%～5%，按此標準，我國每年城市基礎設施建設投資規(guī)模應在3 000億元到5 000億元之間，這一數(shù)額遠遠超過這幾年全國城市固定資產(chǎn)實際投資。在資金缺口如此巨大的情況下，繼續(xù)沿用依靠政府財政、銀行、銀團貸款等傳統(tǒng)的融資模式，已經(jīng)很難滿足基礎設施建設的需要。因此，創(chuàng)新融資制度，多渠道融資，將民間資本引入城市基礎設施建設，已成為現(xiàn)實選擇。

一、城市基礎設施建設對民間資本有現(xiàn)實需求

目前城市基礎設施建設的資金來源主要是政府財政、國內(nèi)貸款、利用外資及其他。政府財政主要指國家預算內(nèi)投資與地方財政撥款。相對于基本建設投資年均20%的增長幅度，國家預算內(nèi)投資年均4%的增長速度很顯然已經(jīng)不能滿足需要。向國內(nèi)銀行貸款是另一種常見的融資方式，但是如果投資金額巨大，借款期限超過10年，基于風險考慮銀行放款就會非常困難。而城市基礎設施建設項目的特點就是投資金額大、周期長，預期盈利不高。因此銀行不會無限制地把資金投放于基礎設施項目。利用外資主要是指來自外國政府貸款和國際金融組織貸款，但受國際政治經(jīng)濟環(huán)境變化影響，可以利用的外資總量具有很大的不確定性。與以上各類投資主體相比，對于民間投資來說，城市基礎設施領(lǐng)域一直是民營經(jīng)濟投資涉足最少的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。胡錦濤總書記在黨的十七大上首次明確提出“優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重”，這無疑是對民間基本進入基礎設施行業(yè)巨大的推動和鼓勵，基礎設施民營化問題迎來了快速發(fā)展的春天。

二、城市基礎設施融資方式發(fā)展歷程

在不同的歷史條件下，城市基礎設施建設的融資方式上表現(xiàn)出不同的特征。建國以來，城市基礎設施融資方式發(fā)展大致經(jīng)歷了4個階段：

第1階段：20世紀80年代之前，政府是唯一的投資主體，財政預算內(nèi)撥款是城市基礎設施建設的唯一資金來源。在這一階段基礎設施建設項目按計劃列入財政支出預算，在投資計劃安排下進行建設。第2階段：20世紀80年代至90年代初，政府作為投資主體，財政稅收與行政收費并行，這是城市基礎設施發(fā)展的起動階段，也是投融資改革的起步階段。按使用者付費原則，開始對部分基礎設施收取使用費；并在部分地區(qū)開始收取土地使用費、進行土地使用權(quán)出讓試點，土地使用權(quán)的出讓被寫入憲法修正案和其他有關(guān)法規(guī)。1989年，國務院要求土地使用權(quán)有償出讓收入主要用于城市建設和土地開發(fā)，?？顚Ｓ茫贿@些措施的實施，為城市建設提供了穩(wěn)定的資金來源。第3階段：20世紀90年代初期，投融資體制改革的發(fā)展階段，城市基礎設施建設和融資規(guī)模迅速擴大。在這一階段掀起了房地產(chǎn)開發(fā)熱潮，城市基礎設施建設與房地產(chǎn)開發(fā)緊密結(jié)合，以土地經(jīng)營為核心的城市經(jīng)營融資方式逐步確立，土地出讓收入成為城市建設資金的主要來源，并對此產(chǎn)生了高度依賴。同時，商業(yè)銀行建設資金貸款成為又一個重要的融資手段。第4階段：20世紀90年代至今，融資方式開始向多元化方向發(fā)展。在這個階段，雖然土地出讓和銀行貸款仍是主要融資方式，但出售存量資產(chǎn)、特許經(jīng)營、BOT、發(fā)行企業(yè)債券等相繼出現(xiàn)，拓展了城市基礎設施的融資方式，投融資體制進入全面創(chuàng)新的實踐階段。

三、政府資本與民間資本在城市基礎設施領(lǐng)域的投資范圍

在選擇利用民間資本的模式之前，首先應該對政府資本投資和民間資本投資的范圍和重點進行劃分，為模式選擇提供有力依據(jù)。城市基礎設施項目按照是否有資金流入為標準，可以劃分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目3類。經(jīng)營性城市基礎設施有收費機制和資金流入，如通信、港口、出租汽車、停車場、客運站、貨運場等。除關(guān)系國計民生的自然壟斷型經(jīng)營性項目外，政府投資可以完全退出這些領(lǐng)域，最大限度地吸引社會資本參與投資建設。準經(jīng)營性城市基礎設施有收費機制和資金流入，如城市供水、供電、供氣、公共交通、污水處理、環(huán)衛(wèi)、收費道路和橋梁等［1］。除部分社會效益和環(huán)境效益較強或具有自然壟斷性的項目外，政府投資可以有條件地退出或部分退出，通過制度設計，向社會公開選擇建設資本。非經(jīng)營性城市基礎設施是純公益性的，如非收費道路和橋梁、排水、路燈、公共綠地、環(huán)境監(jiān)測與治理、防洪設施等，這些基礎設施由于沒有投資收益機制和現(xiàn)金回流，只能由代表公共利益的政府承擔，按政府投資運作模式進行。從上面的分析可以看出民間資本的投資重點應在部分競爭性準經(jīng)營性項目、競爭性經(jīng)營性項目和一般自然壟斷型經(jīng)營性項目。

四、融資模式比較分析

目前城市基礎設施融資渠道主要有兩大類：政府融資和市場融資，具體表現(xiàn)形式見右圖：

從上圖可以看到基礎設施建設直接利用民間資本參與建設和經(jīng)營的方式很多，我們可以根據(jù)項目的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程度，結(jié)合不同模式的特點加以選擇。

（一）管理合同

指政府或基礎設施領(lǐng)域的國有企業(yè)依照法定程序，通過競爭選定一家私營企業(yè)并與之簽約，由私營企業(yè)對基礎設施進行管理，其經(jīng)營管理過程受政府部門的監(jiān)督。特許經(jīng)營權(quán)管理合同是管理合同的主要方式，承租企業(yè)承擔經(jīng)營管理的全部費用，負責設施的運轉(zhuǎn)和維護，獨自承擔風險。合同到期后，承租企業(yè)將設施完好地交給發(fā)租方。政府或國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的關(guān)系，是一種嚴格意義上的合同關(guān)系。管理合同確立的原則是：政府部門將基礎設施經(jīng)營權(quán)交給私營機構(gòu)，由其通過對用戶征收租金等方式，對承包的基礎設施進行開發(fā)建設和管理。地方政府擁有對城市基礎設施的控制權(quán)。這種融資模式的優(yōu)點是盤活了國有存量資產(chǎn)，緩解了政府財政壓力；而經(jīng)營者為使項目最終獲得成功，也會對建設項目精心管理，努力降低成本，提高服務質(zhì)量，以取得較好的社會和經(jīng)濟效益。缺點是收費的風險太大，是民營企業(yè)不敢投資的主要原因。

（二）BOT模式

即英文Build（建設）、Operate（經(jīng)營）和 Transfer（移交）3個單詞的縮寫，代表著一個完整的項目融資的概念。在BOT方式中，政府部門通過與項目公司簽署協(xié)議，把項目建設、經(jīng)營、維護的權(quán)利授予項目公司。項目公司在協(xié)議期內(nèi)擁有項目的所有權(quán)，并通過項目收益償還投資及營運支出，并獲得合理的利潤。合同期滿后，項目由政府部門無償收回。從理論上講，凡一個國家或地區(qū)的基礎設施領(lǐng)域內(nèi)能通過收費獲得收入的設施或服務項目都是BOT方式的適用對象。BOT模式的優(yōu)點是提高國有企業(yè)人員的管理水平，引進國外先進技術(shù)；項目建設資金的償還靠項目的現(xiàn)金流，債務不計入國家外債，使政府能在資金缺乏的情況下建設一些基礎設施項目。不足是這種模式涉及到政府的審批、許可以及外匯擔保等諸多環(huán)節(jié)，中間環(huán)節(jié)多，牽扯的范圍廣，操作難度大，因此融資成本較高；由于這種投資不能隨意轉(zhuǎn)讓，所以投資者承擔的風險也比較大；由于項目的收回一般是當?shù)刎泿?，如果承包商來自國外，就會造成大量的外匯流出，并且特許經(jīng)營還會造成壟斷，因此，對于那些關(guān)系國計民生的重要部門，不宜采用BOT方式的。適用于大型基礎設施但不關(guān)系國計民生的項目，如電話、交通等。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，BOT方式已衍生出20多個變種，其中比較有名的有：BOO，即“建設、擁有與經(jīng)營”，與傳統(tǒng)BOT的最大區(qū)別是投資者永久擁有項目的經(jīng)營權(quán)。BT即建設—移交，是指政府通過特許協(xié)議，利用非政府資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回，即“企業(yè)投資建設、政府一次回購、資金分期支付”的模式，具有突出的融資優(yōu)勢。

（三）ABS模式

ABS融資模式是一種以資本市場發(fā)行債券來籌集資金，以資產(chǎn)可預見的未來收益為擔保，通過證券市場與金融創(chuàng)新工具吸引民間資本的融資方式，其發(fā)行債券的依據(jù)并不是自身的資信能力，而是企業(yè)資產(chǎn)負債表中某一部分資產(chǎn)的未來收入能力。對于房地產(chǎn)的未來租金收入、信用卡應收款、收費公路等本身缺乏流動性，但能夠產(chǎn)生可預見、穩(wěn)定的現(xiàn)金流的資產(chǎn)可以采取此種融資方式進行融資［2］。對于基礎設施而言，這是一種非常有效的融資工具。既可以保障政府的控制權(quán)，又可以提高部分市政、公用基礎設施資產(chǎn)的流動性，并從民間籌集更多建設資金。在我國城鎮(zhèn)基礎設施領(lǐng)域內(nèi)，能通過收費獲得收入的設施或服務項目都是ABS適用對象。一些重大鐵路干線、大規(guī)模的火電廠、水利發(fā)電廠等不宜采用BOT方式融資的基礎設施項目也可應用ABS模式［3］。

ABS在基礎設施項目融資中的優(yōu)勢是：

1、拓展融資渠道，降低融資成本。

ABS的發(fā)行基礎不是金融資產(chǎn)本身的資信能力，而是金融資產(chǎn)在當前和未來所產(chǎn)生的穩(wěn)定的現(xiàn)金流。這有利于降低了較低信用等級機構(gòu)進入高等級的資本市場的門檻，拓寬融資渠道。因為對采取該種模式融資機構(gòu)，信用評級機構(gòu)關(guān)注的重點不再是原始權(quán)益人自身的信用等級，而是現(xiàn)金流的質(zhì)量和交易結(jié)構(gòu)的安全性［4］。同時，由于該類金融資產(chǎn)市場信用等級高、債券安全性和流動性高、利息率較低，有利于降低融資成本。因此，采取該種模式進行基礎設施項目融資，可降低融資成本，提高融資效率，以項目的未來收益償還債務，也有利于緩解政府的財政資金壓力。

2、不影響其他傳統(tǒng)融資方式，投資風險小

ABS融資一個重要特點是項目原始權(quán)益人的資產(chǎn)負債表不反映融資，融資企業(yè)可以不受影響地采取其他傳統(tǒng)方式融資，將有限的財產(chǎn)盤活，擴大投資規(guī)模。因此，對于項目投資超過自身資產(chǎn)規(guī)模或同時進行幾個大項目開發(fā)的企業(yè)，ABS融資更具比較優(yōu)勢。同時，其債券本金清償，不關(guān)聯(lián)原始權(quán)益人破產(chǎn)等風險，僅與項目資產(chǎn)的未來現(xiàn)金收入有關(guān)，投資風險小。

3、有利于避免外商對我國基礎設施的控制

ABS方式融資，原始權(quán)益人擁有項目資產(chǎn)運營和決策權(quán)，不必擔心關(guān)系國計民生的重要項目被外商控制，同時可避免基礎設施建設所產(chǎn)生的利潤大量外流［5］。

從以上分析可見，ABS融資方式是加快基礎設施建設步伐、擴大內(nèi)需的有效手段。政府應進一步完善金融服務體系，建立運作與管理機構(gòu)，加快人才培養(yǎng)，選準項目，規(guī)范運作，以利于ABS融資方式在基礎設施建設籌資中盡快推廣與運用。

（四）TOT模式

即移交-經(jīng)營-移交模式。指政府將已建成的基礎設施在資產(chǎn)評估的基礎上，通過公開招商向社會投資者出讓一定期限的經(jīng)營權(quán)，投資者在合同期內(nèi)擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的收益。合同期滿后，投資者將運行良好的設施無償?shù)匾平唤o政府。TOT模式與人們熟悉的BOT模式的主要區(qū)別是：BOT模式是獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，投資建設資產(chǎn)。TOT模式是投資者購買已建成的資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。采取TOT模式可盤活存量基礎設施，收回項目建設資金，為其他建設項目提供資金，提高資金的使用效率。同時，該模式只轉(zhuǎn)讓項目的經(jīng)營權(quán)，投資者不能取得項目的永久控制權(quán)，有利于國家的安全穩(wěn)定，投資者風險也非常小。對于關(guān)系國計民生的跨江大橋、過江隧道、公共交通、自來水、煤氣、污水處理等基礎設施建設可采取此種模式。隨著城市化進程的加快和城鎮(zhèn)居民生活水平不斷提高，基礎設施項目產(chǎn)品的需求有增無減，投資主體可獲得穩(wěn)定的收益。政府部門可通過轉(zhuǎn)讓基礎設施經(jīng)營權(quán)，推進基礎設施領(lǐng)域市場化，提高服務質(zhì)量。

（五）PPP（Publie—Private—Partnership）模式

這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。公共部門與民營企業(yè)合作，參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，使合作各方實現(xiàn)比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。其實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎設施加快建設及有效運營，避免費用超支、工程延期的風險。其與其他融資模式最大的區(qū)別在于，基礎設施項目的設計、建設、融資、運營及維護等階段均是由公共部門和私營部門共同負責完成的，公私部門聯(lián)合投入資源，共擔責任，共擔風險，共享利益，合作的共同目標就是提供更好的公益設施和服務［6］。同時，公私部門之間權(quán)力義務的劃分是隨著基礎設施項目的具體情況及公私部門的不同特點及優(yōu)勢來進行分配的。政府部門通過經(jīng)營杠桿控制基礎設施產(chǎn)業(yè)，這是PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)融資模式的最大優(yōu)勢。PPP模式適用范圍廣，如學校、醫(yī)院等設施。

綜上所述，合適的融資模式可以為城市基礎設施建設利用民間資本提供更廣闊的空間，政府應該采取各種措施破解民間資本參與城市基礎設施建設的種種障礙，加大對民間資本參與城市基礎設施建設的途徑、政策和制度環(huán)節(jié)的研究，制訂鼓勵民間資本投資的有效措施，為民間資本進入基礎設施領(lǐng)域創(chuàng)造一個公平、公正、公開、暢通的發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)民間資本的價值最大化，解決城市基礎設施建設資金不足的難題。

［1］郎啟貴，倪榮武.基礎設施融資模式比較研究［J］.商業(yè)時代，2006，（28）：78-80.

［2］李燕，趙凱.論ABS融資模式在我國基礎設施項目融資中的運用［J］.經(jīng)濟工作導刊，2003，（11）：23-24.

［3］金曉霞.溫州城市基礎設施有效利用民間資本的路徑選擇［D］.上海：同濟大學（碩士學位論文），2008.

［4］夏丹.基礎設施項目融資模式比較研究——ABS融資模式［D］.成都：西南財經(jīng)大學（碩士學位論文），2007.

［5］劉志.PPP模式在公共服務領(lǐng)域中的應用和分析［J］.建筑經(jīng)濟，2009，（5）：34-36.

［6］王長領(lǐng).ABS-西部大開發(fā)中項目融資的新思路［J］.經(jīng)濟師，2001，（6）：76-77.