姚巧華

（中共河南省委黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部，河南鄭州 450002）

一、縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

崗位風(fēng)險(xiǎn)信息的收集是進(jìn)行崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的前提性、基礎(chǔ)性工作。筆者從近年來違法、違紀(jì)或違規(guī)的縣委書記中隨機(jī)選取了20名為標(biāo)本案例（其中:17名被立案、2名被免職、1名被雙開）。結(jié)果表明，盡管各地縣委書記違法、違紀(jì)或違規(guī)的涉案數(shù)量不同、時(shí)間地點(diǎn)不一，但其發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的軌跡卻呈現(xiàn)出驚人的群體性特征（見表1）。一是干部人事調(diào)整中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)?？h委書記在選班子、帶隊(duì)伍方面處于主導(dǎo)地位，也由此帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在20名調(diào)研對(duì)象中，有18名涉案縣委書記有人事受賄行為，并且受賄金額較高。干部人事調(diào)整是縣委書記崗位最高的風(fēng)險(xiǎn)。二是重大工程項(xiàng)目中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有10名利用手中掌握的權(quán)力和職務(wù)影響，通過項(xiàng)目支持、干預(yù)招投標(biāo)和產(chǎn)權(quán)交易等，插手經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，牟取利益，比例高達(dá)50%。三是公款中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。在被調(diào)查的20名縣委書記中，被判為貪污罪、挪用公款罪、侵吞專項(xiàng)資金的有9人，其比例占到被調(diào)查對(duì)象的45%。四是裙帶中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。第一是指縣委書記在婚外生活中亂搞男女關(guān)系帶來的風(fēng)險(xiǎn);第二是指妻子成為“錢內(nèi)助”、縣委書記犯罪的“幫兇”。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有6人與情人有染，2人與妻子有關(guān)，1人與兩者都有關(guān)系，合計(jì)8人，占被調(diào)查對(duì)象的40%。五是禮金中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。向領(lǐng)導(dǎo)送禮金在很多縣普遍存在，并成為一種官場(chǎng)“潛規(guī)則”?！罢l送了不知道、誰沒送準(zhǔn)知道”成為描述腐敗官員收受禮金問題的流行語。在被調(diào)查的20名縣委書記中，具有禮金性質(zhì)受賄的有5人，占25%。六是政策執(zhí)行中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。即縣委書記在理解、領(lǐng)悟、落實(shí)、執(zhí)行中央政策中，不能正確領(lǐng)會(huì)中央意圖、嚴(yán)格地貫徹中央的方針政策。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有4人存在著政策執(zhí)行偏差的風(fēng)險(xiǎn)，占20%。七是形象工程中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。在被調(diào)查的20位縣委書記中，熱衷于搞面子工程、形象工程的有3人，占15%。

表1 縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)度

二、縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)原因分析

（一）微觀層面:個(gè)人素質(zhì)是崗位風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主觀內(nèi)因

1．名利之心過重，主動(dòng)尋找貪腐機(jī)會(huì)。存在著兩種心態(tài):一是發(fā)財(cái)心態(tài)，將“做官不發(fā)財(cái)，請(qǐng)我都不來”奉為座右銘;二是失衡心態(tài)，將自己支配的資源與工資待遇對(duì)比，滋生求償心理。

2．意志薄弱，自控能力差，抗拒不住誘惑。縣委書記權(quán)高位重，一些熱衷于拉關(guān)系、開綠燈的單位和個(gè)人，總是想盡千方百計(jì)、變換不同手法“公關(guān)”縣委書記。縣委書記“一人當(dāng)關(guān)”，周遭“萬夫欲開”。在糖衣炮彈面前，縣委書記的世界觀、人生觀、價(jià)值觀慢慢發(fā)生了蛻變，直至走上不歸路。

3．主觀認(rèn)知偏差。某縣委書記在插手土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓事務(wù)時(shí)，連國家的土地政策都不知道;還有一些縣委書記對(duì)廉政紀(jì)律要求和法律規(guī)定了解得不夠全面，有意或無意錯(cuò)把遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和風(fēng)俗的賄金當(dāng)作禮金從而觸犯法紀(jì)。

4．心存僥幸。一些縣委書記知法犯法源自僥幸心理，認(rèn)為當(dāng)前打擊腐敗就像是“隔墻撂磚頭”，逮住的是少數(shù)，漏網(wǎng)的是多數(shù)。他們從內(nèi)心藐視黨紀(jì)國法、藐視中央懲治腐敗的決心和信心。

（二）中觀層面:崗位管理不科學(xué)是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的體制誘因

首先，權(quán)力設(shè)置過于集中?！百V隨權(quán)集”，權(quán)力過于集中一直被認(rèn)為是縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的首要根源?？h委書記居于縣委權(quán)力的核心，在諸多事務(wù)中擁有最高決策權(quán)和最終拍板權(quán)。由于運(yùn)行體制、機(jī)制方面的漏洞，縣委書記的用權(quán)行為長期存在著時(shí)間上的隨意性、對(duì)象上的主觀性、范圍上的局限性、程序上的隱蔽性、決策上的專斷性等諸多弊端，并由此衍生了權(quán)力的高風(fēng)險(xiǎn)性，不少落馬縣委書記“禍”從權(quán)起。

其次，廉政教育有失實(shí)效。近年來，相關(guān)培訓(xùn)的針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏滲透力、感染力和震撼力，很難入腦入心。甚至被認(rèn)為是最具有沖擊力的警示教育，一些縣委書記也只把他人的案例當(dāng)作無關(guān)自身痛癢的笑料，“不見棺材不掉淚，不進(jìn)囚牢難深醒”?？h委書記一再上演“前腐后繼”便是證明。教育缺乏針對(duì)性。面向全黨的普遍性教育多，針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的專門性教育少，針對(duì)縣委書記群體的崗位特點(diǎn)、工作特點(diǎn)、生活環(huán)境、思想傾向等開展的專門教育更少。

再者，案件查辦失之于寬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年來某省所查處的20多名縣（市、區(qū)）委書記中，僅有4名是省轄市紀(jì)委查處的，其他均由省紀(jì)委直接查處。在17名被立案的調(diào)研對(duì)象中，只有1人是在任縣委書記被查處，其他大多數(shù)是在卸任或調(diào)離后才被查處的?？陀^地講，有嚴(yán)重問題的人得不到及時(shí)有力的查處，無形中助長了部分縣委書記的違紀(jì)違法行為。

最后，監(jiān)督棚架依然存在?！吧霞?jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”和“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”的經(jīng)典表述一再提示著對(duì)縣委書記職權(quán)監(jiān)督的尷尬和無奈。

（三）宏觀層面:外部環(huán)境是崗位風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的溫床

第一，配套改革不夠深入。一是干部人事制度改革不徹底，干部人事權(quán)過于集中在縣委書記手里，在選人用人中往往一個(gè)人說了算;二是財(cái)政體制存在漏洞，挪用公款、套取財(cái)政資金比較容易;三是公共資源交易和工程建設(shè)領(lǐng)域改革不到位，給縣委書記插手經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了便利;四是公務(wù)消費(fèi)和公務(wù)接待制度不規(guī)范，一些單位假借公務(wù)接待和公務(wù)消費(fèi)亂開支，為利用公款行賄送禮提供了方便。

第二，政治生態(tài)環(huán)境不良。當(dāng)前，腐敗在中國已成為一個(gè)相當(dāng)突出的問題，“從個(gè)體腐敗到腐敗的集團(tuán)化和黑社會(huì)化，從廳局級(jí)到省部級(jí)，腐敗在不斷深化;在另一個(gè)維度上，腐敗也從政治領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域蔓延，從官員腐敗向民眾腐敗發(fā)展……”

第三，縣域社會(huì)不但是一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，更是一個(gè)熟人社會(huì)、人情社會(huì)，各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系構(gòu)筑起一張時(shí)刻左右著縣委書記思維、行跡、決策等的無形大網(wǎng)，處于縣域政治權(quán)力制高點(diǎn)的縣委書記們更易于陷進(jìn)“迎來送往、酒杯一端、原則放寬”的泥坑而不能自拔。

三、有效防范、化解縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

事后處置不如事中控制，事中控制不如事前預(yù)防。為縣委書記健康成長添加“安全閥”，有效預(yù)防和化解崗位風(fēng)險(xiǎn)，防震于未然、化險(xiǎn)于萌芽，確保免觸高壓、免踩“雷區(qū)”。

第一，增強(qiáng)教育的實(shí)效性，努力提升縣委書記的綜合素質(zhì)?？h委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)高低，崗位主體的黨性、德行、政策理論水平等綜合素質(zhì)是決定性因素。要根據(jù)縣委書記職務(wù)特點(diǎn)，以務(wù)實(shí)有效為根本原則，充實(shí)教育內(nèi)容，改進(jìn)教育方法，增強(qiáng)教育的針對(duì)性和實(shí)效性。在教育內(nèi)容上，突出科學(xué)發(fā)展觀教育、理想信念教育、權(quán)力觀教育、黨紀(jì)國法教育。在教育方式上，加強(qiáng)組織教育、社會(huì)教育、家庭教育（賢內(nèi)助、好兒女）等，形成多種教育形式綜合發(fā)揮作用的工作局面。加強(qiáng)典型示范教育，樹立新時(shí)期的新典型、新榜樣。加強(qiáng)警示教育，創(chuàng)新警示教育方式。

第二，構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范縣委書記的用權(quán)行為?？茖W(xué)規(guī)范用權(quán)行為也是防范化解縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)的著力點(diǎn)。要注重從權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力監(jiān)督等方面查找風(fēng)險(xiǎn)誘因、尋找防范對(duì)策，嘗試以限權(quán)為起點(diǎn)，以公開為手段，以事項(xiàng)透明、流程透明、責(zé)任透明為“分解動(dòng)作”，實(shí)現(xiàn)縣委書記權(quán)力陽光運(yùn)行，從而為縣委書記正確行使權(quán)力注入“防腐劑”，讓縣委書記“脫險(xiǎn)”。一要改革完善的縣級(jí)黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)和科學(xué)的決策機(jī)制，為縣委書記營造規(guī)范的用權(quán)環(huán)境;二要科學(xué)界定、厘清縣委書記的權(quán)力和責(zé)任邊界;三要完善程序，堅(jiān)持依法、高效、規(guī)范、透明的原則，編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行流程，明確行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限、監(jiān)督措施等，堵住權(quán)力隱性運(yùn)作漏洞。

第三，強(qiáng)化監(jiān)督制約，要在提高監(jiān)管成效上下功夫。剛性的制度是風(fēng)險(xiǎn)防范的硬約束。一是黨委要重視，切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)對(duì)縣委書記監(jiān)督管理的職責(zé)，真正把縣委書記的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)作為頭等大事抓緊抓好;二是認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，完善述職述廉制度，不斷改進(jìn)、完善考核辦法，積極探索違紀(jì)違法問題的發(fā)現(xiàn)機(jī)制;三是完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，積極推行黨員領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)工作;四是增強(qiáng)紀(jì)委的監(jiān)督作用，嘗試在縣一級(jí)改紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)為上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主;五是健全和完善巡視制度，每屆任期內(nèi)省委機(jī)構(gòu)至少巡視一次。

第四，嚴(yán)查腐敗案件，加大懲處力度，形成高壓態(tài)勢(shì)。懲治腐敗是最有力的教育、最有效的監(jiān)督。對(duì)于已查處的案件，要加大懲處力度，提高腐敗成本，減少腐敗收益，減少風(fēng)險(xiǎn)誘因。同時(shí)，要拓寬案件發(fā)現(xiàn)的渠道、努力提高腐敗查處率，有效阻斷職務(wù)犯罪的動(dòng)機(jī)。

第五，建立健全激勵(lì)保護(hù)機(jī)制，營造干事創(chuàng)業(yè)良好氛圍。開展縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控，并不是要捆住縣委書記的手腳，而是基于愛護(hù)干部、最大限度保護(hù)干部的初衷，建立健全激勵(lì)保護(hù)機(jī)制，如提拔激勵(lì)、職級(jí)激勵(lì)、考核激勵(lì)、先進(jìn)典型激勵(lì)、真情關(guān)愛激勵(lì)等，充分調(diào)動(dòng)縣委書記的工作積極性，把縣委書記的聰明才智、精力和注意力引導(dǎo)到干事創(chuàng)業(yè)上。

第六，重視家庭因素的巨大影響，引導(dǎo)縣委書記樹立高尚的精神追求和道德情操。家庭是社會(huì)的細(xì)胞。家庭成員的非分需求成為縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的直接激活力量。因此，要注重加強(qiáng)對(duì)縣委書記的家庭教育。同時(shí)，還要重視生活作風(fēng)的影響。貪官貪色是事關(guān)黨的事業(yè)、家庭穩(wěn)定、社會(huì)和諧、黨風(fēng)政風(fēng)的大事，也關(guān)系到縣委書記的崗位風(fēng)險(xiǎn)。大量事實(shí)表明，由貪圖享受、生活腐化，到欲望膨脹，再到權(quán)色交易、權(quán)錢交易，幾乎是所有腐敗貪官的墮落軌跡。目前，黨中央已經(jīng)十分明確地把領(lǐng)導(dǎo)干部不良的情感因素作為防腐拒變的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

第七，推進(jìn)改革創(chuàng)新，完善配套體制機(jī)制。一要深化干部人事制度改革，匡正選人用人風(fēng)氣，改變縣委書記在選人用人上“一支筆”、“一錘定音”現(xiàn)象;二要加快推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，真正從體制上杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部插手資源配置牟取非法利益;三要改革完善公共財(cái)政管理機(jī)制，杜絕個(gè)人或少數(shù)人說了算，避免財(cái)政支出的隨意性和不合理性;四要深化公務(wù)消費(fèi)和公務(wù)接待制度改革，避免以“招待費(fèi)”等名義亂開支的現(xiàn)象，探索根除公款行賄治本之道。

第八，優(yōu)化縣域政治生態(tài)，營造風(fēng)清氣正的環(huán)境氛圍。美國政治系統(tǒng)論（Systems Approach）的代表人物戴維·伊斯頓認(rèn)為，政治系統(tǒng)是一個(gè)涵蓋輸入、輸出及反饋的有機(jī)整體，三者相互聯(lián)系、相互影響和相互制約。其中，“當(dāng)局”的決策是政治系統(tǒng)的輸出。當(dāng)局生產(chǎn)輸出，社會(huì)成員對(duì)于輸出做出反應(yīng)，這種反應(yīng)的信息輸入給當(dāng)局，當(dāng)局做出下一步的可能行為。其中，當(dāng)局的輸出承擔(dān)著一種自上而下、上行下效的導(dǎo)向作用，而社會(huì)成員的反饋則發(fā)揮著推動(dòng)效應(yīng)。因此，優(yōu)化縣域政治生態(tài)，首先應(yīng)從政治主體著手。要狠抓黨風(fēng)政風(fēng)，培育優(yōu)良的黨風(fēng)政風(fēng)，以黨風(fēng)政風(fēng)促民風(fēng)。從系統(tǒng)輸入的角度看，要加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化與現(xiàn)代文明相適應(yīng)的規(guī)則意識(shí)，培育公民文化、契約文化、法治文化，改造政治生態(tài)建設(shè)的文化基礎(chǔ)。

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［1］楊軍．保持對(duì)腐敗的痛感［J］．南風(fēng)窗，2012，（10）．