郭炯 趙寧

［摘 要］環(huán)境問題已是世界現(xiàn)在所面臨的主要危機(jī)之一,包括自然災(zāi)害和次生環(huán)境問題的問題無時(shí)無刻不在困擾著我們。而在保護(hù)環(huán)境問題中,除了政府部門發(fā)揮巨大作用外,國內(nèi)外環(huán)境非政府組織也發(fā)揮了不可忽視的作用。因此，對(duì)于環(huán)境非政府組織的研究、探討具有積極的實(shí)踐意義。本文從國內(nèi)外環(huán)境非政府組織興起與發(fā)展的對(duì)比,我國環(huán)境非政府組織目前的不足,針對(duì)我國環(huán)境非政府組織發(fā)展前景的探討三個(gè)方面出發(fā)。旨在對(duì)我國的環(huán)境非政府組織的發(fā)展起到一定的指導(dǎo)作用。

［關(guān)鍵詞］環(huán)境保護(hù)；環(huán)境非政府組織；發(fā)展現(xiàn)狀

［中圖分類號(hào)］F270.7［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）27-0138-03

1 國內(nèi)外環(huán)境非政府組織興起與發(fā)展概述

《寂靜的春天》在1962年的發(fā)表標(biāo)志著公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。此后許多非政府組織紛紛成立,開始研究環(huán)境問題。

在開始時(shí),環(huán)境非政府組織主要關(guān)注的是提高公眾對(duì)不加控制地大量向陸地、水面和大氣中排放固體、液體和氣體廢棄物將造成的環(huán)境后果的認(rèn)識(shí)。非政府組織最為傳統(tǒng)的功能主要是教育,具體方式是向公眾介紹具體的問題(宣傳活動(dòng)),以容易理解的方式將科學(xué)研究成果重新包裝后提供給媒體,就具體的問題與政府官員進(jìn)行交流。隨著新興技術(shù)的出現(xiàn),如互聯(lián)網(wǎng),教育越來越多地采用在網(wǎng)站上發(fā)布公眾服務(wù)信息的方式。例如,美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)已經(jīng)建立了一個(gè)名為Score Card(www.scorecard.org)的網(wǎng)站,它允許公民輸入自己的郵政編碼,取得一份關(guān)于他們社區(qū)的污染排放、相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)以及他們社區(qū)的相對(duì)等級(jí)評(píng)定的清單。在中國,美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)建立了www.cet.net.cn的網(wǎng)站,它專門提供因二氧化硫排放而引起的酸雨的解決方案。

隨著環(huán)境意識(shí)的提高,環(huán)境非政府組織已經(jīng)越來越致力于通過研究和論證來尋找環(huán)境問題的解決方案。在這一專業(yè)性角色中,非政府組織主要集合了私營領(lǐng)域的資源來資助正常渠道范圍之外的活動(dòng),將這些資金重點(diǎn)用于研究沒有足夠的學(xué)術(shù)興趣或回報(bào)的問題,以便為超出興趣小組范圍的環(huán)境問題找到解決方案。例如,美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)從事酸雨問題的科學(xué)和政策研究已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)20余年。

中國正在開始發(fā)展自己的環(huán)境非政府組織領(lǐng)域。從單一問題的當(dāng)?shù)亟M織到全國性組織,已經(jīng)出現(xiàn)了非政府組織的多樣化。正如溫家寶總理最近指出的,既然政府不能解決所有的問題,不能提供所有的服務(wù),就必須依靠社會(huì)的其他領(lǐng)域貢獻(xiàn)他們的力量。在提高公眾意識(shí)、增加政府對(duì)研究工作和解決方案的資金投入、擴(kuò)大到企業(yè)、制定新的解決方案，以及提高全世界的環(huán)境質(zhì)量方面,環(huán)境非政府組織已經(jīng)發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。

2 我國環(huán)境非政府組織目前的不足

從總體上說,環(huán)境非政府組織開展的各種活動(dòng),對(duì)于提高公眾的環(huán)境意識(shí)和緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī)起到了重要作用,為推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但也面臨著一些問題,制約了環(huán)境非政府組織的健康和諧有序發(fā)展。

2.1 社會(huì)了解不夠

近年來,隨著環(huán)境非政府組織越來越多地參與到環(huán)保事務(wù)中去,它們的社會(huì)知名度得到了極大的提高。但是,人們對(duì)它們的了解只是停留在聽說過的層面,并不深入。了解和認(rèn)識(shí)問題對(duì)環(huán)境非政府組織推動(dòng)我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要地位與積極作用缺乏認(rèn)識(shí),這是我國環(huán)境非政府組織面臨的首要問題。由于對(duì)環(huán)境非政府組織了解不夠,特別是對(duì)民間自發(fā)組成的環(huán)保組織的類型、數(shù)量、作用、社會(huì)影響、生存和活動(dòng)狀況等情況不清,一些政府部門對(duì)環(huán)境非政府組織的發(fā)展缺乏熱情和支持?！罢鼣堃磺小薄ⅰ芭绿韥y、怕麻煩”等思想觀念,是抑制環(huán)境非政府組織發(fā)展的重要原因。

目前保障我國環(huán)境非政府組織發(fā)展的法律與政策環(huán)境還很不健全,社會(huì)和公眾的參與度不高,環(huán)境非政府組織也因此在開展活動(dòng)、吸引人才、籌集資金、招募志愿者等方面遇到很多困難和阻礙。

2.2 自身經(jīng)費(fèi)不足

環(huán)境非政府組織的費(fèi)用來源,主要靠收取會(huì)費(fèi),其次是組織成員和企業(yè)捐贈(zèng),以及政府與主管單位撥款,再次是咨詢服務(wù)的微薄收入。目前,我國環(huán)境公共資源主要集中在政府部門,而政府對(duì)環(huán)境非政府組織的資助極少,加之社會(huì)公益捐助意識(shí)淡薄,環(huán)境非政府組織提供有償服務(wù)獲取生存資金的能力較弱,這些因素導(dǎo)致了我國環(huán)境非政府組織經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,生存困難。經(jīng)費(fèi)問題是困擾我國環(huán)境非政府組織生存和發(fā)展的主要問題之一,據(jù)調(diào)查,我國76.1%的環(huán)境非政府組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源。2004年,22.5%的環(huán)境非政府組織基本沒有籌到經(jīng)費(fèi),81.5%籌集經(jīng)費(fèi)僅在5萬元以下。由于經(jīng)費(fèi)不足,有43.9%的全職人員沒有薪酬,有薪酬的也是當(dāng)?shù)氐闹械纫韵滤?有56.3%的環(huán)境非政府組織沒有能力為其職員提供失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障。

2.3 參政渠道不暢

我國環(huán)境非政府組織事業(yè)心強(qiáng)、參與熱情高,致力于環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)明確,但限于一些體制、機(jī)制和自身能力等方面的原因,環(huán)境非政府組織參與國家環(huán)境政策制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的能力與成效亟待加強(qiáng)。公共政策的制定需要翔實(shí)可靠的信息。各級(jí)政府和政府官員由于他們管理的范圍較為廣泛、工作涉及的領(lǐng)域比較多,從而在對(duì)制定政策所需的宏觀的、整體的信息的掌握上相對(duì)來說較為充分,但是,他們對(duì)微觀的、處于具體層面的信息的掌握則比較少。而非政府組織往往掌握著一部分與他們的生活密切相關(guān)的微觀的、具體層面的信息。從這個(gè)方面來說,非政府組織參與正好可以取長(zhǎng)補(bǔ)短,對(duì)政策制定提供信息支持。但是,由于對(duì)政府部門相關(guān)環(huán)境信息了解不夠或不及時(shí)、對(duì)政策制定的背景不清、沒有介入前期工作的機(jī)制和渠道,導(dǎo)致大多數(shù)公眾和環(huán)境非政府組織參與制定環(huán)境政策十分困難,一些部門和企業(yè)出于自身利益考慮,對(duì)環(huán)境非政府組織實(shí)施社會(huì)監(jiān)督心存疑慮,對(duì)此持消極態(tài)度。

2.4 專業(yè)水平不強(qiáng)

雖然我國環(huán)境非政府組織的成員都是高素質(zhì)人士,但是它們很少來自環(huán)境類相關(guān)專業(yè),因此,環(huán)境非政府組織面臨的一項(xiàng)重要障礙是環(huán)保專業(yè)水平不強(qiáng)。目前,我國環(huán)境非政府組織在參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)督上,大多是從某單一視角提出意見和建議,往往缺乏綜合情況、專業(yè)理論和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。我國26.8%的環(huán)境非政府組織的全職人員不是環(huán)保相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生,近50%的環(huán)境非政府組織中僅有1~2名環(huán)保專業(yè)人員,社會(huì)認(rèn)知度低、缺乏培訓(xùn)是造成專業(yè)性不強(qiáng)的主要原因。由于專業(yè)性人才匱乏、基礎(chǔ)薄弱,環(huán)境非政府組織參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的能力不足、成效不高。

2.5 公眾參與不足

目前中國公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與水平較低,即處于被動(dòng)參與及間接參與的層次。有近1/3的人處于完全不參與狀態(tài)。這是由我國的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平?jīng)Q定的。政府倡導(dǎo)不夠、公眾環(huán)境意識(shí)和志愿服務(wù)精神不高、對(duì)環(huán)境非政府組織的地位與作用缺乏認(rèn)識(shí)、環(huán)境非政府組織自身對(duì)外宣傳不力等,都導(dǎo)致了我國公眾參與環(huán)境非政府組織活動(dòng)熱情不高。此外,與國際上發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的發(fā)展歷程不同,我國的環(huán)境保護(hù)首先是由政府推動(dòng)而不是源于公眾的。早期多數(shù)由政府部門發(fā)起成立的官辦環(huán)保組織缺乏活力,是“聽話的乖孩子”,而不是“能干的好孩子”。這些組織對(duì)政府的依賴性強(qiáng),官僚氣息強(qiáng),獨(dú)立活動(dòng)能力弱,與社會(huì)公眾溝通少,缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ),公眾不能或漸漸不愿參與這類組織。

2.6 國際交流尚待加強(qiáng)

近年來,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際民間交流非常活躍,交流方式也日益多樣化,受到了世界各國的廣泛關(guān)注。我國環(huán)境非政府組織的數(shù)量雖多,但獲得聯(lián)合國咨商認(rèn)證資格的極少,再加上專業(yè)能力和國際交往水平不高,這影響了參與國際民間環(huán)境交流與合作的能力。尚不能充分利用國際民間環(huán)境交流合作的平臺(tái)宣傳中國政府的環(huán)境主張,維護(hù)中國的環(huán)境形象,爭(zhēng)取更多的環(huán)境實(shí)際利益。因此,國際交流少也漸漸成為中國環(huán)境非政府組織發(fā)展的一大障礙。

3 針對(duì)我國環(huán)境非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀的前景探討通過借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),針對(duì)我國目前環(huán)境非政府組織發(fā)展的不足,我們可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)：

第一,對(duì)希望在社會(huì)上有效地、積極地發(fā)揮這些作用的環(huán)境非政府組織來說,首要問題是資金支持的問題。它們接受誰的資金支持？這種選擇的含義是什么？個(gè)人捐助資金來支持非政府組織工作的動(dòng)機(jī)是什么？環(huán)境非政府組織應(yīng)該怎樣吸引公眾？公眾對(duì)環(huán)境決策的參與應(yīng)該是供一般性討論或供專家審議和評(píng)論的論壇嗎？

在解決這些問題時(shí),也許有一些來自美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國可能是有幫助的。有效的、可持續(xù)的環(huán)境非政府組織在他們的工作中已經(jīng)展示了專業(yè)性和可信性。為了達(dá)到這些特征,非政府組織必須籌集大量的財(cái)力資源,以便允許才能出眾的精英能夠在這項(xiàng)工作中找到能夠維持生存的事業(yè)。由于捐助者在提供他們的支持的同時(shí)獲得了合法的稅收優(yōu)惠,這使得財(cái)力資源的增加已經(jīng)受益匪淺。

第二,環(huán)境非政府組織的性質(zhì)決定了在環(huán)境物品的提供上秉承公共物品的一般原則。但顯然在資金有限的情況下,如何合理分配投入到各項(xiàng)環(huán)境物品的供給中,眾所周知,環(huán)境是一個(gè)非常廣泛的概念,環(huán)境物品的提供表現(xiàn)在方方面面,這就使得環(huán)境非政府組織在具體的物品提供上有一個(gè)很寬泛的選擇余地,在對(duì)行為對(duì)象的選擇上存在機(jī)會(huì)成本,即把有限的資金投入某些環(huán)境物品時(shí),必然有另一些環(huán)境物品喪失得到資金運(yùn)作的機(jī)會(huì),一旦決策出現(xiàn)失誤,那么很容易導(dǎo)致資金運(yùn)作中的浪費(fèi)。這就需要環(huán)境非政府組織能夠?qū)Νh(huán)境物品需求市場(chǎng)進(jìn)行深入的調(diào)查研究和系統(tǒng)分析,找出環(huán)境物品的緊缺點(diǎn),集中力量解決好關(guān)鍵性環(huán)境物品的供給問題。在這個(gè)過程中要盡量提高決策的科學(xué)化水平,采取程序化等科學(xué)的方式杜絕人為判斷的失誤。

第三,充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,促進(jìn)我國非政府組織的發(fā)展?；谖覈默F(xiàn)實(shí)國情,政府將仍然在許多方面處于主導(dǎo)地位,從而增加了其在非政府組織發(fā)展中負(fù)有的責(zé)任。一個(gè)好的和負(fù)責(zé)任的政府會(huì)通過不斷調(diào)整自身的定位來積極影響非政府組織發(fā)展進(jìn)程,也預(yù)防了非政府組織打著“為民請(qǐng)?jiān)浮钡呐谱訉?shí)現(xiàn)自身組織意識(shí)。營造良好的政策環(huán)境,有計(jì)劃地培育非政府組織的自治能力和自主能力,逐步完善和諧社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系。政府應(yīng)以多種角色參與其中,發(fā)揮其推進(jìn)作用。

第四,政府的法規(guī)是進(jìn)行成功的環(huán)境管理的關(guān)鍵,但企業(yè)常常在執(zhí)行這些計(jì)劃方面發(fā)揮主要作用。因此,環(huán)境非政府組織也直接與企業(yè)進(jìn)行合作,以便更好的了解哪些是有效的,哪些是無效的,并向企業(yè)介紹新的環(huán)境戰(zhàn)略,改變他們的行為,幫助他們進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,開發(fā)新的產(chǎn)品或市場(chǎng)。參照美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)與英國石油公司合作建立了世界上第一個(gè)溫室氣體交易系統(tǒng),它于1997年在日本京都正式成立。

第五,環(huán)境非政府組織是公共服務(wù)組織,它為分散的相關(guān)利益方、社會(huì)上的弱勢(shì)群體以及自然界中除人類以外的其他組成部分提供一種聲音。根據(jù)這一定位,它們提供了一個(gè)公開討論值得關(guān)注的問題的論壇。隨后的討論被用于公眾對(duì)環(huán)境法規(guī)的草案進(jìn)行正式審議。對(duì)于美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)經(jīng)常在關(guān)于法規(guī)草案的公開討論中發(fā)揮自己的專長(zhǎng),或者應(yīng)邀到國會(huì)參加聽證會(huì)的借鑒會(huì)對(duì)中國環(huán)境非政府組織的發(fā)展起到一定的加速作用。

第六,中國的環(huán)保非政府組織由于發(fā)展歷史短,資金不足,加上法律政策環(huán)境不利,相對(duì)于境外同類組織來說,能力不足是一個(gè)突出的問題。而國外的環(huán)保NGO專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能都是很豐富的,例如地球之友、綠色和平、全球能源基金會(huì)、美國環(huán)保基金會(huì)等,都集結(jié)了數(shù)以萬計(jì)的一大批優(yōu)秀的專業(yè)人士,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并擁有多層次、多功能的社會(huì)動(dòng)員和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。所以,我國民間環(huán)保組織的發(fā)展不可追求大而全,而要專業(yè)化。

第七,隨著中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治生活等多種外部環(huán)境的轉(zhuǎn)型,政府逐漸釋放出更多的公共空間,允許包括草根組織在內(nèi)的民間社會(huì)參與到公益事業(yè)中來。草根NGO應(yīng)該抓住并合理利用這種機(jī)遇,鼓勵(lì)和大力推動(dòng)環(huán)境領(lǐng)域的志愿者活動(dòng),志愿者是具有志愿精神的實(shí)踐者,是環(huán)境非政府組織中重要的人力資源。鼓勵(lì)和推動(dòng)志愿者活動(dòng),能夠極大地推動(dòng)中國環(huán)境非政府組織的發(fā)展。因此中國的環(huán)境非政府組織應(yīng)協(xié)調(diào)和溝通媒體、政府、社區(qū)等機(jī)構(gòu),盡快地挖掘和利用潛在的巨大志愿者資源。

4 總 結(jié)

在環(huán)境保護(hù)中,非政府組織的作用將顯現(xiàn)的愈發(fā)重要,中國的環(huán)境非政府組織雖然在發(fā)展上取得了一定的成績(jī),但是目前存在的問題依舊很嚴(yán)重,例如社會(huì)了解不夠,自身經(jīng)費(fèi)不足,參政渠道不暢等問題,因此,和國外的組織相比也有較大的差距?？偠灾?非政府組織的發(fā)展是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過程,需要我們每個(gè)人的努力。

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