□文/王松

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院遼寧·大連）

黨的十七大報(bào)告提出了生態(tài)文明的概念。生態(tài)文明的提出，將生態(tài)文明建設(shè)上升到文明和倫理的高度，體現(xiàn)了黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。在生態(tài)文明建設(shè)中，海洋占有重要地位，并對(duì)人類生活有巨大影響，因此研究在海洋生態(tài)文明建設(shè)中所涉及的相關(guān)法律保障與對(duì)策問題就顯得尤為必要。

所謂“海洋生態(tài)損害”是指由于人類的各類行為和活動(dòng)而引起或可能引起的由海洋生物及其周圍海洋環(huán)境相互作用組成的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡和生態(tài)環(huán)境惡化，以及由此給人類和整個(gè)海洋生物界的生存和發(fā)展帶來(lái)的不利影響。海洋生態(tài)損害不同于傳統(tǒng)民法中的海洋侵權(quán)。傳統(tǒng)的海洋侵權(quán)是以海洋生態(tài)系統(tǒng)為媒介，以其他法律主體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益為侵害客體。海洋生態(tài)損害的侵害客體是整個(gè)人類的海洋生態(tài)利益，這種損害不涉及個(gè)人私權(quán)，海洋生態(tài)環(huán)境是受損的直接對(duì)象，而且海洋生態(tài)損害本身具有難以恢復(fù)性，甚至是不可逆性。人類對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的不利影響主要分為陸源污染物排放、海洋油類污染、破壞性開發(fā)活動(dòng)等，而這些也正是造成海洋生態(tài)損害的主要損害行為。

一、我國(guó)海洋生態(tài)損害的現(xiàn)實(shí)問題和研究情況

近期，在我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)中，海洋污染侵權(quán)案件接連出現(xiàn)，從2010年7月16日大連原油爆炸泄漏事故到2011年蓬萊19-3油田溢油事故，污染程度范圍是越來(lái)越大，而這兩起事故也同時(shí)殃及到河北、山東、遼寧三省的海域。然而，與之相關(guān)民事、行政以及刑事法律責(zé)任的追究和賠償問題卻成難點(diǎn)。目前，有些受損的漁民已經(jīng)在當(dāng)?shù)胤ㄔ合蜇?zé)任主體提出了相關(guān)的索賠訴訟，天津海事法院已經(jīng)于2011年12月30日正式受理了蓬萊19-3油田溢油事故引發(fā)的養(yǎng)殖戶損害賠償糾紛案，現(xiàn)正在審理當(dāng)中。國(guó)家海洋局早在2012年1月也提出了10億元的調(diào)解賠償草案計(jì)劃。經(jīng)過(guò)行政調(diào)解，農(nóng)業(yè)部、中國(guó)海洋石油總公司（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)海油”）、康菲石油中國(guó)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“康菲公司”）以及有關(guān)省人民政府就解決蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)損失賠償和補(bǔ)償問題，達(dá)成一致意見。康菲公司出資10億元人民幣，用于解決河北省、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補(bǔ)償問題；康菲公司和中國(guó)海油從其所承諾啟動(dòng)的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中，分別列支1億元和2.5億元人民幣，用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估和科研等方面工作。但是，還有很多的問題需要解決，其中包括受害漁民的實(shí)際損失和國(guó)家海洋生態(tài)損害的評(píng)估問題、如何來(lái)證明損失和污染之間的因果關(guān)系、如何加強(qiáng)地方的立法及相關(guān)司法執(zhí)法制度的完善等，都需要進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。

國(guó)內(nèi)許多專家學(xué)者對(duì)此做過(guò)一些研究。如大連海事大學(xué)韓立新教授對(duì)海洋污染損害賠償?shù)姆蛇m用、歸責(zé)原則、責(zé)任主體、賠償范圍等問題進(jìn)行了深入系統(tǒng)的分析，尤其是對(duì)“海洋生態(tài)損害”的概念做了科學(xué)的界定。大連海事大學(xué)李志文教授則是從船舶壓載水引發(fā)海洋生態(tài)損害的角度進(jìn)行了研究，其綜合分析論證了海洋生態(tài)損害的生態(tài)學(xué)、生態(tài)哲學(xué)以及生態(tài)利益等多維理論基礎(chǔ)。國(guó)家海洋局的劉家沂研究了與海洋生態(tài)損害相關(guān)的海洋生態(tài)文明、生態(tài)安全等問題，提出了海洋生態(tài)損害的索賠內(nèi)容，并主張將環(huán)境價(jià)值減損作為海洋生態(tài)損害的組成部分列入賠償范圍之中，還研究了海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度等。

然而，值得我們注意的是，目前，學(xué)界內(nèi)對(duì)于海洋生態(tài)文明建設(shè)中的法律保障相關(guān)問題的研究與其他方面相比卻還顯得略有不足，具體體現(xiàn)在：研究海洋污染損害的多、海洋生態(tài)損害的少；研究民事責(zé)任的多、行政責(zé)任的少；研究國(guó)家索賠的多、漁民個(gè)人索賠的少；從海商法的角度研究的多、民法和環(huán)境保護(hù)法角度的少；從賠償制度設(shè)計(jì)角度研究的多、損害責(zé)任承擔(dān)角度研究的少；對(duì)國(guó)家立法研究的多、各級(jí)地方立法的少。尤其是缺乏針對(duì)近期在我國(guó)海域內(nèi)發(fā)生的重特大海洋污染事故所造成的海洋生態(tài)損害的法律責(zé)任承擔(dān)方面，無(wú)論是在學(xué)術(shù)理論研究層次方面，還是司法審判和行政執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，都存在著一些亟須解決的問題。

二、遼寧在海洋生態(tài)文明建設(shè)方面的法律保障對(duì)策

遼寧位于我國(guó)萬(wàn)里海疆的北部之端，海域廣闊，海域面積15萬(wàn)平方公里，其中近岸管轄海域面積6.8萬(wàn)平方公里，陸地海岸線全長(zhǎng)2，292.4公里，占全國(guó)海岸線12%，居全國(guó)的第五位。遼寧是海洋大省，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)潛力巨大。2010年遼寧海洋經(jīng)濟(jì)主要產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已突破3，000億元，達(dá)到3，008.7億元，同比增長(zhǎng)17.%，占全省生產(chǎn)總值的18.4%，成為遼寧國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。雖然，在實(shí)施沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，遼寧加大了海洋環(huán)境保護(hù)力度，使遼寧海洋環(huán)境惡化的趨勢(shì)得到緩解。然而，海洋經(jīng)濟(jì)和沿海經(jīng)濟(jì)帶的持續(xù)快速發(fā)展，給海洋環(huán)境帶來(lái)的壓力有增無(wú)減，海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。為此，我們特提出以下四項(xiàng)建議措施：

（一）應(yīng)當(dāng)制定對(duì)海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)管理評(píng)估的地方規(guī)章。2010年6月12日，山東省財(cái)政廳和山東省海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合制定下發(fā)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，這是我國(guó)首個(gè)海洋生態(tài)方面的補(bǔ)償和賠償辦法，對(duì)海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償?shù)慕缍?、提出主體和適用范圍等方面都做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。另外，山東省還出臺(tái)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償評(píng)估方法》，其中規(guī)定對(duì)造成1，000公頃用海生態(tài)損失，應(yīng)當(dāng)繳納2億元損失補(bǔ)償費(fèi)。這些先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)和做法都很值得遼寧在制定地方性法規(guī)時(shí)予以借鑒。

從遼寧地方角度來(lái)看，無(wú)論是2011年的“蓬萊19-3油田溢油事故”還是2010年的“7·16”大連原油爆炸泄漏事故，都對(duì)省內(nèi)海域的海洋生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的損害。然而，遼寧截至目前卻在海洋生態(tài)損害賠償領(lǐng)域存在明顯的立法空白。因此，我們認(rèn)為，遼寧相關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定對(duì)海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)管理評(píng)估的地方規(guī)章，對(duì)在遼寧的海域內(nèi)已經(jīng)造成一定規(guī)模用海生態(tài)損失的行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實(shí)際的污染程度標(biāo)準(zhǔn)繳納不同數(shù)額的損失補(bǔ)償費(fèi)，從而彌補(bǔ)當(dāng)前遼寧在海洋生態(tài)文明建設(shè)方面存在的立法空白。

（二）應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋生態(tài)損害的賠償范圍和責(zé)任主體進(jìn)行認(rèn)定。在被譽(yù)為中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境索賠第一案的“塔斯曼海輪”溢油案中，一審法院認(rèn)定溢油所致生態(tài)損害的賠償范圍僅為環(huán)境容量損失、自然資源損失及相關(guān)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估與恢復(fù)研究費(fèi)用，卻對(duì)海洋生態(tài)服務(wù)功能的損失、海洋沉積物恢復(fù)費(fèi)用、潮灘生物環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用、浮游植物恢復(fù)費(fèi)用、浮游動(dòng)物恢復(fù)費(fèi)用等未予認(rèn)定。因此，我們認(rèn)為，遼寧相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定在2010年“7·16”大連原油爆炸泄漏事故中和2011年發(fā)生的蓬萊19-3油田溢油事故中民事賠償?shù)呢?zé)任主體，為遼寧海域內(nèi)的受損漁民起訴提供必要的支持。

（三）應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋生態(tài)損害的行政處罰種類和數(shù)額加以改進(jìn)。首先，雖然在我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》中都規(guī)定了“責(zé)令限期改正”、“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”、“罰款”等多種行政處罰的種類，但是在實(shí)際執(zhí)法時(shí)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以能從根本上杜絕生態(tài)損害發(fā)生的“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”為主，而非當(dāng)前的以罰款為主。其次，在具體處罰額度上，應(yīng)當(dāng)積極借鑒2008年修訂的《水污染防治法》的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行按損失比例處罰，對(duì)責(zé)任者的罰款額不應(yīng)再設(shè)置上限，改變當(dāng)前罰款額度普遍較低（根據(jù)目前的相關(guān)規(guī)定最高罰款僅為30萬(wàn)元）、威懾力明顯不足的現(xiàn)狀。

（四）應(yīng)當(dāng)設(shè)立出臺(tái)由第三方托管的海洋生態(tài)損害賠償基金。在2010年英國(guó)石油公司（以下簡(jiǎn)稱BP）墨西哥灣漏油事件發(fā)生后不久，BP在美國(guó)政府的要求下向肯尼斯·費(fèi)恩伯格管理下的第三方托管基金“灣岸索賠工具”撥出了200億美元。迄今為止，總共已經(jīng)有大約67億美元從該基金中提走，這些提出的資金除了用于向索賠人支付賠償金外，同時(shí)還被用于支付清潔成本和通過(guò)向美國(guó)地方政府付款的方式來(lái)實(shí)施重建項(xiàng)目。因此，借鑒以上做法我們認(rèn)為，遼寧應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章，設(shè)立類似的海洋生態(tài)損害賠償基金，為在遼寧海域內(nèi)受損的漁民提供必要的資金補(bǔ)償。

[1]李志文，杜萱.船舶壓載水引發(fā)海洋生態(tài)損害的法律思考[J].生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集[C].2009.

[2]韓立新.船舶污染造成的海洋環(huán)境損害賠償范圍研究[J].中國(guó)海商法協(xié)會(huì)通訊，2005.14.

[3]劉家沂.海洋生態(tài)損害的國(guó)家索賠法律機(jī)制與國(guó)際溢油案例研究[M].海洋出版社，2010.