李春祥

〔河南商業(yè)高等?？茖W校 基礎(chǔ)部，河南 鄭州450045〕

中國當前正處在重大自然災害頻生、事故災難頻發(fā)、公共衛(wèi)生事件頻襲、社會安全事件頻出的階段。頻發(fā)的突發(fā)事件給我國造成了巨大的生命及財產(chǎn)損失，對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展及和諧社會的構(gòu)建帶來嚴重威脅。1990－2008年間，我國平均每年因各類自然災害造成約3 億人(次) 受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約900 萬人，直接經(jīng)濟損失近2000 億元。依據(jù)民政部2010年公布的數(shù)據(jù)，2009年以來全國各類自然災害共造成約4．8 億人(次) 受災，死亡和失蹤1528 人，緊急轉(zhuǎn)移安置709．9萬人;農(nóng)作物受災面積4721．4 萬公頃，絕收面積491．8 萬公頃; 倒塌房屋83．8 萬間; 因災直接經(jīng)濟損失2523．7 億元。與美日等發(fā)達國家相比，中國應對突發(fā)事件的能力相對較弱。隨著城市人口密度及城市生命線系統(tǒng)復雜性的增加和災害救助要求的不斷提高，中國急需提高應對突發(fā)事件的能力。

一、中國應急管理體系的建設現(xiàn)狀

應急管理體系是指應對突發(fā)事件所需的組織機構(gòu)、人力、物力、財力、智力等各種要素及其相互關(guān)系的總和，其實質(zhì)是應對突發(fā)事件的管理能力與資源能力。應急管理體系由基本管理框架與基本能力框架組成，其中，應急預案、應急體制、應急機制、應急法制(“一案三制”) 構(gòu)成了國家應急管理體系的基本管理框架，而應急資源則構(gòu)成了國家應急管理體系的基本能力框架。

1．應急預案

2006年國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，標志著中國應急預案框架體系初步形成。我國突發(fā)公共事件應急預案體系由總體應急預案、25 件專項應急預案、80 件部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案、重大活動應急預案等六大類構(gòu)成，覆蓋自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會治安事件。

2．應急體制

我國目前已經(jīng)建立了統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。2005年，國務院辦公廳設立應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，各省、市、縣均成立應急管理的領(lǐng)導機構(gòu)及辦事機構(gòu)。同時，國務院相關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責，負責相應類別突發(fā)公共事件的應急管理工作。根據(jù)規(guī)定，我國指定了不同類突發(fā)事件處置的牽頭部門:第一類為自然災害，主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理; 第二類為事故災難，由國家安全監(jiān)管總局等牽頭管理;第三類為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由衛(wèi)生部牽頭管理;第四類為社會安全事件，由公安部牽頭負責。最后，由國務院辦公廳總協(xié)調(diào)。［1］我國還設立了由多部門參加、國務院領(lǐng)導擔任總指揮、辦公室設在相應部門的各種救災指揮部來領(lǐng)導非常規(guī)重大突發(fā)事件的應急處置工作，如國家防汛抗旱總指揮部等。

3．應急機制

應急機制是保證各項應急活動順利進行的制度安排，具體包括應急主體在預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建各個環(huán)節(jié)中的工作方式，他還對應急主體之間的信息共享、資源共享、主次地位等作出規(guī)定。經(jīng)過幾年的建設，我國已初步形成了統(tǒng)一指揮、反應靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效的應急機制，建立了應急監(jiān)測預警機制、信息溝通機制、應急決策和協(xié)調(diào)機制、分級負責與響應機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制、社會治安綜合治理機制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制、政府與公眾聯(lián)動機制、國際協(xié)調(diào)機制等應急機制。［2］在軍地合作救災中，針對汶川地震中表現(xiàn)出的軍地協(xié)調(diào)困難，2009年5月1日頒布施行的《中華人民共和國防震救災法》規(guī)定，在發(fā)生由國務院負責處置的特別重大地震災害時，國務院抗震救災指揮部有權(quán)協(xié)調(diào)解放軍、武警和民兵預備役的統(tǒng)一調(diào)度。

4．應急法制

應急法制建設是使我國應急管理工作不斷走向規(guī)范化與制度化的保證，是有效處理區(qū)域間、部門間、各層級間分歧，保證有效合作，保障各應急主體及公民權(quán)利行使和義務履行的基本保證，主要由法律、行政法規(guī)、地方規(guī)章等組成。目前，我國應急管理的法律法規(guī)體系已基本形成。依據(jù)中國政府網(wǎng)的信息，我國現(xiàn)有的應急法律法規(guī)有自然災害類18件、事故災難類20 件、公共衛(wèi)生事件類11 件、社會安全事件類38 件。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》施行，這是我國應急管理領(lǐng)域綜合性最強、最重要的一部法律，標志著我國應急管理納入法制化軌道。

5．應急資源

應急資源是指能夠保證突發(fā)事件的預防與預警、響應處置、災后恢復和災民生活順利進行的硬件支撐，主要包括應急隊伍、應急物資、應急裝備、應急工程等可以直接為突發(fā)事件預警和應急處置提供物質(zhì)支持的要素。近幾年來，我國建成了以公安(消防) 、武警等骨干應急隊伍，以防汛抗旱、抗震救災等專業(yè)應急隊伍為主體的應急隊伍;規(guī)劃建設了24個中央級救災物資儲備庫，同時各省、自治區(qū)、直轄市本級和大部分市縣建立了儲備庫點，基本覆蓋了全國所有多災易災地區(qū); 應急裝備的研發(fā)能力不斷提高，應急隊伍的裝備水平不斷提高;國家在防汛抗旱、防震抗災、防風防潮、防沙治沙、生態(tài)建設等減災重點工程設施方面做出了巨大投入，已形成了規(guī)?；淖匀粸暮Ψ雷o工程體系。

二、我國應急管理體系建設中存在的問題

從我國目前應急管理的實際運行效果來看，“一案三制”基本上可以為我國應急管理活動提供支持。但是，仍然存在一些問題影響應急管理水平的提高，如各地應急預案之間的異質(zhì)性不強，缺乏強力的應急管理部門，區(qū)域間、層級間的關(guān)系仍有待理順等。

與“一案三制”建設相比，我國當前的應急資源建設還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，還不能全面、全過程有效滿足應急管理的需求。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:綜合性的應急救援隊伍如消防部隊還不能滿足需求;隊伍間能力相差較大，且協(xié)調(diào)性不強; 缺乏歸政府直接指揮的綜合性、常態(tài)性的應急隊伍;高科技應急裝備配備不足。應急物資管理權(quán)限分散，信息共享度差，物資結(jié)構(gòu)不合理;物資儲備庫多分布于人口發(fā)達地區(qū)，布局不合理; 物資儲備庫建設資金缺乏，軟硬件建設水平不高。重點、脆弱、敏感區(qū)域的防護工程(如防核、防化、防浪等) 防護能力不強，工程建設的規(guī)范性、專業(yè)性不強，維護、管理制度缺失。應急救援裝備技術(shù)相對落后，數(shù)量和種類不足;限于財政的困難，地方對價格高昂的高精尖救援設備配備不足;國家對高科技專業(yè)化裝備的研發(fā)投入不足。

三、解決對策

1．突出應急預案的異質(zhì)性、可演練性及動態(tài)性

我國各地區(qū)所面臨的災害形勢、災害特點及本身的應急能力有明顯差異，因此應對各種突發(fā)事件的應急預案也必然不同。各地區(qū)應該根據(jù)自身實際情況來制定切實可行的預案。采取科學的方法對區(qū)域內(nèi)的各種風險隱患及自身的應急能力進行評估，通過二者的對比找出自身差距，客觀地制定應對各種突發(fā)事件的預案。應急預案中除了闡明領(lǐng)導機構(gòu)、信息發(fā)布流程、應急響應機構(gòu)等基本信息外，還應該包括危害評估、應急演練及預案本身的自我學習機制等。通過演練來提高應急預案的可行性及科學性，通過新案例的學習不斷更新及改進應急預案。

2．組建強力的應急管理部門

根據(jù)我國政府行政管理的實際，著眼于未來應急管理體系的建設需要，探索構(gòu)建強力應急管理部門的方法。對于非常規(guī)的重大自然災害，我國以國務院領(lǐng)導為總指揮的指揮部體制可以有效保證對各部門及地方的統(tǒng)一領(lǐng)導，避免由于機制不暢而造成的低效率，保證對事件的有效處置。但是，對于各種頻發(fā)的非重大自然災害、事故災難、社會安全事件及公共衛(wèi)生事件，國家采取的是相關(guān)部門牽頭、多部門參與的處置模式。部門間主次關(guān)系較為模糊，容易產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象，且無法在預防與應急準備、監(jiān)測與預警過程中實現(xiàn)有效合作。因此，我國應該逐步構(gòu)建綜合性的、應急能力強的應急管理部門，在應急管理中發(fā)揮主導作用，實現(xiàn)預警與應急處置的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．構(gòu)建部門間的網(wǎng)絡化治理模式

針對部門間協(xié)同機制不暢的情況，我國應逐步構(gòu)建網(wǎng)絡化的治理模式。網(wǎng)絡治理主要是指一種公共部門的新形態(tài)，即通過由公共部門、私人部門、非營利組織組成的網(wǎng)絡聯(lián)盟來提供公共服務。［3］網(wǎng)絡化治理的基本要素是: 主體是各級政府、非政府組織、企業(yè)等;對象是重大事件和突發(fā)公共事件; 區(qū)間是跨部門、跨區(qū)域; 機制是博弈、協(xié)調(diào)、合作; 功能是非常態(tài)管理。［4］在各類突發(fā)事件的處置過程中，相關(guān)部門應該不斷總結(jié)相互聯(lián)系及作用的方式，以形成相對穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)。這樣不同部門就可以形成具有明確目標導向的有機整體，可以通過集體決策、聯(lián)合行動來進行事件的處置，提高事件的處置效率。在我國，應逐漸探索中央與地方、地方間、部門間、政府部門與私營部門、公眾在應急管理中的合作方式、權(quán)利與責任，不斷明確應急主體間的合作方式，逐漸形成穩(wěn)固的應急模式。

4．建設高效的應急資源體系

依托公安消防部隊組建綜合性應急隊伍，實現(xiàn)從單災種的專業(yè)隊伍建設向技能全面、快速機動、專業(yè)高效、裝備優(yōu)良的綜合性應急救援隊伍的轉(zhuǎn)變;以縣域為單元，組建基層綜合性應急救援隊伍。完善由骨干應急隊伍、專業(yè)救援隊伍、基層社會力量構(gòu)成的三層級的國家應急救援隊伍體系。針對災情災種的分布，建立基于地緣模式的物資儲備模式，不斷優(yōu)化儲備庫分布格局及物資結(jié)構(gòu); 建設全國應急物資儲備、調(diào)用、更新的監(jiān)控和信息共享及聯(lián)動管理系統(tǒng)，實現(xiàn)物資的統(tǒng)一高效管理，逐步實現(xiàn)國家少量關(guān)鍵儲備的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模存放和民間臨時征用的儲備模式。國家應制定應急裝備與技術(shù)的發(fā)展規(guī)劃，加大對特種應急救援裝備的研發(fā)投入與生產(chǎn)能力投入力度;由政府統(tǒng)一采購大型的、專業(yè)的應急裝備; 建立民間特種裝備的聯(lián)絡調(diào)用機制，合理運用閑置救援設備。結(jié)合區(qū)域內(nèi)主要風險隱患源、災種分布、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度等因素，有針對性地建設具有防護功能的應急工程，對已存在的應急工程進行風險評估，完善管理機制，及時進行維護與重建。

［1］鐘開斌．回顧與前瞻:中國應急管理體系建設［J］．政治學研究，2009(1)．

［2］高小平．中國特色應急管理體系建設的成就和發(fā)展［J］．中國行政管理，2008(11)．

［3］諸大建，李中政．網(wǎng)絡治理視角下的公共服務初探［J］．中國行政管理，2007(8)．

［4］李瑞昌．城市治理網(wǎng)絡的嵌入機制——以上海市基層應急管理單元為研究個案［J］．江蘇行政學院學報，2008(3)．