□孟 燕 陸瑞國

地方政府直接面對地方公眾，代表地方公共利益。在形成及執(zhí)行公共決策時(shí)，有序、制度性的公眾參與是保證地方政府決策合理、合法性的重要舉措。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益多元化，日益覺醒的公民權(quán)利意識(shí)對我國地方政府在決策過程中的行為提出了新的要求。在決策過程中，對公民利益以及多種社會(huì)資源加以有效整合并使之成為規(guī)范地方政府決策行為的重要依據(jù)，不但是衡量地方政府決策力的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求之一。本文基于協(xié)商民主理論的視角，對我國當(dāng)前地方政府的決策行為進(jìn)行分析，并提出規(guī)范其行為的相關(guān)路徑。

一、協(xié)商民主理論在地方政府決策行為分析中的適用性

協(xié)商民主理論產(chǎn)生于19世紀(jì)后期對代議制民主理論的批判性反思中。其認(rèn)為代議制民主將公民的權(quán)利限定在投票或選舉上，政治仍是少數(shù)精英之間的活動(dòng)，公民的參與熱情消退，易導(dǎo)致多數(shù)人暴政。協(xié)商民主理論重新強(qiáng)調(diào)公民作為參與者的重要作用，主張以公共理性為核心，在彼此理解、信任、價(jià)值共享的基礎(chǔ)上，將享有言論自由、結(jié)社自由等基本公民權(quán)利以及具有提出和質(zhì)疑各種觀點(diǎn)的能力的公民和團(tuán)體引入公平對話的平臺(tái)中，各主體享有均等的機(jī)會(huì)闡明自己的問題、態(tài)度和意見，通過對話、傾聽與反思，最終形成政治共識(shí)并達(dá)成解決公共問題的決策。在這個(gè)過程中，沒有任何主體享有優(yōu)先于其他的決策權(quán)，而建立在深思熟慮的討論基礎(chǔ)上的公共決策才具有合理性和合法性。

埃爾斯特認(rèn)為協(xié)商民主理論包括民主和協(xié)商兩部分，協(xié)商民主涉及集體決策，所有受此決策影響的人或其代表都應(yīng)該參與這一過程，即決策是民主的;涉及集體的決策都應(yīng)該經(jīng)過參與者之間的討論、爭論來進(jìn)行，這些爭論既來自參與者，也面向參與者，參與者本身也都具備了理性和公正這樣的品德，這是民主過程的協(xié)商部分。［1］地方政治具有一定的區(qū)域性，地方政府決策的直接受眾便是公眾，與公眾利益密切相關(guān)。因此地方成為公眾參與的理想場所。正如馬奇和奧爾森所言，“在地方，公民正不斷通過對話和直接討論，以不同于以往代表制和官僚機(jī)構(gòu)的決策方式，向政府顯示需求，表達(dá)不同方面的利益，以求對公共政策產(chǎn)生實(shí)際影響力，可以說，這是當(dāng)代治理的標(biāo)志?！保?］

協(xié)商民主認(rèn)為決策的合法性來源于協(xié)商過程中的公民參與，各參與主體之間平等、公開的協(xié)商對話是形成合法決策的基本前提。同時(shí)，協(xié)商民主理論對各參與主體須負(fù)有的責(zé)任作出了明確的規(guī)定，主張建立一種回應(yīng)性和責(zé)任性框架。馬修·費(fèi)斯廷斯泰因提出，民主決策是合理、公開地討論支持和反對某些建議的各種觀點(diǎn)的過程，目的是實(shí)現(xiàn)普遍接受的判斷。在此過程中，協(xié)商民主賦予協(xié)商參與者以特定責(zé)任，參與者必須對彼此負(fù)責(zé)，包括:提供理由說服協(xié)商過程中所有其他參與者的責(zé)任;對其他作為理由和觀點(diǎn)的理由和觀點(diǎn)做出回應(yīng)的責(zé)任;根據(jù)協(xié)商過程提出的觀點(diǎn)和理由修正各種建議以實(shí)現(xiàn)共同接受建議的責(zé)任。［3］古特曼和湯普森亦提出了在協(xié)商中須遵循問責(zé)制的原則，以證明協(xié)商結(jié)果的正當(dāng)性。這對地方政府在決策過程中規(guī)范其行為提供了一定的理論依據(jù)。

奧克森曾指出，在地方治理過程中沒有市民的主動(dòng)投入，任何較嚴(yán)重的區(qū)域問題都難以有效地得到解決。［4］協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公開、平等、理性的對話、協(xié)商與交流，以引起參與者的反思，改變對公共問題的偏好，從而使得公眾與地方政府通過不斷的表達(dá)、傾聽與爭論，最終形成公共判斷并達(dá)成共識(shí)。地方政府在決策過程中，把受決策影響的公民、社團(tuán)或其代表包容進(jìn)協(xié)商過程，意味著其真正將公眾的利益擺在首位，有利于降低決策成本，減少?zèng)Q策執(zhí)行過程中的阻力。而“協(xié)商民主的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)在于，它致力于使理性在政治中凌駕于權(quán)力之上，不應(yīng)該是因?yàn)樽钣杏绊懥Φ睦嫒〉昧藙倮?，而?yīng)該是因?yàn)楣窕蚱浯碓趦A聽和審視相關(guān)的理由之后，共同認(rèn)可該政策的正當(dāng)性?！保?］在此，在決策過程中，地方政府應(yīng)包容而非以強(qiáng)制力壓制或排斥公眾參與，特別是要保障弱勢群體的參與權(quán)利。

將協(xié)商民主理論應(yīng)用到當(dāng)前中國地方政府的決策過程中，對改善其決策行為具有一定的可實(shí)踐性。地方政治文化中蘊(yùn)含著“人民當(dāng)家作主”的政治理念，“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線的貫徹本身也是對公民知情權(quán)、參與權(quán)、言論自由等權(quán)利的尊重;同時(shí)，近年來，越來越多的地方政府在決策過程中積極包容公眾參與，其決策行為趨向公開化、科學(xué)化與規(guī)范化:如浙江溫嶺的民主懇談會(huì)、余杭對“開放式征集、多層次互動(dòng)、全透明辦理”政府模式的探索、西湖區(qū)關(guān)于《西湖區(qū)人民政府開放式?jīng)Q策實(shí)施辦法》的出臺(tái)、下城區(qū)每月定期舉行的協(xié)商會(huì)等，均體現(xiàn)了地方政府在決策過程中允許當(dāng)?shù)毓妳⑴c，充分考慮公眾的意見并將其納入決策體系中，兩者之間平等的、良性的協(xié)商為地方政府決策的合理性、合法性提供了依據(jù)。但是在地方政府的決策過程中，仍出現(xiàn)許多行為失范現(xiàn)象:如2009年哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)，13名消費(fèi)者代表中竟有12名的身份涉嫌造假。無獨(dú)有偶，2009年濟(jì)南市物價(jià)局就城市居民用水價(jià)格調(diào)整召開聽證會(huì)，參加的人員不乏工程師、公務(wù)員、教授等中高收入階層代表，而受水價(jià)調(diào)整影響較大的低保戶家庭、下崗職工等則無一參加。這便暴露了地方政府在決策過程中，濫用職權(quán)選擇參與者等問題，平等、公開的對話協(xié)商發(fā)生了變質(zhì)，其決策行為仍具有很大的主觀性和隨意性，最終形成的公共決策并不能反映真實(shí)的公眾需求。而“一個(gè)想要獲取合法性的行政機(jī)構(gòu)必須把重要的事務(wù)向公眾咨詢開放”［6］，因此，在當(dāng)代中國地方政府的決策過程中，如何規(guī)范其行為以保證公眾參與的公平性與持續(xù)性、如何以公共利益為導(dǎo)向達(dá)成具有合法性的公共決策，成為一個(gè)重要問題。

二、當(dāng)前中國地方政府決策行為的失范

在規(guī)范地方政府的決策行為，促進(jìn)其公開化、科學(xué)化與規(guī)范化方面，當(dāng)前中國一直在進(jìn)行不斷的探索。早在2002年黨的十六大報(bào)告就指出:“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”;而2007年黨的十七大報(bào)告對此進(jìn)行重申:“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。報(bào)告的出臺(tái)成為地方政府在決策過程中規(guī)范其行為的重要依據(jù)。事實(shí)上，地方政府的確在以積極的姿態(tài)拓展公眾參與的渠道與范圍，完善公眾參與的制度保障措施，主動(dòng)采取與公眾之間的討論、協(xié)商達(dá)成共識(shí)以形成公共決策，但仍存在許多失范行為，主要表現(xiàn)為以下幾方面:

(一)決策前選擇參與公眾代表的失范行為

地方?jīng)Q策的直接面向是地方公眾。協(xié)商民主理論認(rèn)為，政治決策的合法性依賴于受決策影響的那部分人參與協(xié)商決策內(nèi)容的權(quán)利與能力。在決策過程中，對公眾及公眾代表的選擇，即哪部分公眾能夠參與到與地方政府之間的討論、協(xié)商過程，成為決策是否能夠得到地區(qū)公眾的廣泛認(rèn)同和支持以取得合法性的重要根據(jù)。

聽證會(huì)是當(dāng)前中國地方政府在決策過程中采取的主要形式之一。在聽證會(huì)的參與代表選擇方面地方政府存在著失范行為。根據(jù)《政府價(jià)格決策聽證辦法》的規(guī)定，聽證會(huì)代表由政府主管部門聘請;而《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》中亦規(guī)定，參加環(huán)境保護(hù)行政許可聽證的公民、法人或者其他組織人數(shù)眾多的，可以推舉代表人參加聽證。這為地方政府在選舉聽證代表時(shí)預(yù)留了暗箱操作的空間，對聽證會(huì)參與者的身份不公開甚至有造假行為，不僅導(dǎo)致大量“聽證帝”或者“聽證專業(yè)戶”的存在，而且受公共問題直接影響的公眾卻未能進(jìn)入聽證過程，最終形成的公共決策勢必不能體現(xiàn)真正的公共利益。如南京市江北垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目曾在2007年、2009年召開兩次“環(huán)評公眾參與聽證會(huì)”，但由于地方政府及相關(guān)部門涉嫌操縱聽證代表的選擇，聽證結(jié)果并不理想。

地方政府在選擇參與公眾代表時(shí)的非透明化的失范行為，不僅造成公眾對決策參與熱情與參與積極性的消退，參與能力相對減弱，決策前的討論與協(xié)商逐漸流于形式;同時(shí)，“假民意代表”與地方政府對話協(xié)商后形成的公共決策，往往導(dǎo)致地區(qū)公眾對其認(rèn)同感較低，缺乏合法性。在執(zhí)行過程中，公眾對決策的可實(shí)現(xiàn)性持懷疑態(tài)度，往往采取消極、不合作甚或反抗行為，群體性事件發(fā)生的可能性大大提高，增加了執(zhí)行成本，造成行政資源的浪費(fèi)。

(二)通過討論協(xié)商形成決策過程中的失范行為

在地方政府的決策過程中，參與其中的公眾應(yīng)有平等的機(jī)會(huì)闡明自己的觀點(diǎn)、意見和理由。這是對公民言論自由權(quán)的尊重，也是保證公共決策能正確、恰當(dāng)反映公共利益的根本舉措之一。但是在目前公眾與地方政府通過討論協(xié)商達(dá)成決策的過程中，地方政府仍存在許多非規(guī)范的行為方式:

在地方政府及其相關(guān)部門發(fā)起的對公共問題進(jìn)行討論、協(xié)商的過程——包括聽證會(huì)、懇談會(huì)等一系列形式中，其主持人通常是政府內(nèi)部人員。在主持的過程中，出于地方政府的自利性傾向，其往往會(huì)將反對的聲音排除在討論之外。譬如2009年哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)，唯一反對漲價(jià)的退休教師卻遲遲得不到發(fā)言機(jī)會(huì)。主持人等相關(guān)會(huì)議的安排人員非中立、主觀的組織行為，造成公眾的平等參與機(jī)會(huì)及言論自由權(quán)實(shí)際被剝奪，在此基礎(chǔ)上形成的公共決策自然不能恰當(dāng)反映民意，不能保證其科學(xué)性、民主性。此外，在討論協(xié)商的最后階段，不乏采用舉手、鼓掌等一系列不規(guī)范的表決行為，決策的客觀性受到質(zhì)疑。

另外，在討論協(xié)商的過程中面對專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人士對公共問題的觀點(diǎn)和建議時(shí)，對其偏信或不聽取等均屬于失范行為。偏信導(dǎo)致直接受決策影響的普通公眾的利益需求被排除在決策過程之外的可能性大大提升。不聽取咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍矄栴}的專業(yè)論證，則易導(dǎo)致地方政府在決策過程中，根據(jù)主觀偏好形成任意的拍腦瓜型決策，尤其是當(dāng)前部分地方政府片面追求當(dāng)?shù)谿DP增長，其決策行為往往忽視對環(huán)境的專業(yè)評估，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)平衡之間的不協(xié)調(diào)。2012年1月發(fā)生的廣西龍江河鎘污染事件，柳州市144萬市民的基本飲用水安全得不到保障。早在2011年的云南曲靖鉻渣污染事件以及2009年的湖南瀏陽湘和化工廠鎘污染事件，對地方公眾的生命健康及環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。地方政府在決策過程中忽視專業(yè)團(tuán)體的咨詢和參謀作用，過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益及官員在位期間的短期政績，其決策行為缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，在造成大量資源浪費(fèi)的同時(shí)，也使得地方公眾對地方政府的決策能力產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任，地方政府無法取信于民，公信力缺失。

(三)決策執(zhí)行中的失范行為

在地方政府的決策執(zhí)行過程中，需要存在制度化的渠道保障公眾對決策效果進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督與反饋，既是檢驗(yàn)決策是否真正采納了公眾的意見，亦是對決策及時(shí)調(diào)整以增強(qiáng)其適用性和再生性。但是在當(dāng)前，地方政府往往不能主動(dòng)采取措施，存在行為缺失:有關(guān)目前各級地方政府決策接受監(jiān)督情況的調(diào)查顯示:認(rèn)為很好的占7.9%，認(rèn)為比較好的占14.6%，認(rèn)為一般的占 34.8% ，認(rèn)為不是很好的占 11.2% 。［7］同時(shí)，地方政府在決策實(shí)施過程中的自我監(jiān)督行為亦是少之又少，“決策后拍屁股”的現(xiàn)象屢見不鮮。

在監(jiān)督方面的失范行為最終導(dǎo)致對決策的實(shí)施效果不能進(jìn)行客觀、有效的分析評價(jià)，而一旦問題出現(xiàn)，對決策效果的反饋也往往未能在第一時(shí)間進(jìn)入地方政府視野，無法及時(shí)找出問題的原因所在，對決策進(jìn)行調(diào)整和修正。而有效的被監(jiān)督與自我監(jiān)督行為是形成責(zé)任追究制度的基本前提。監(jiān)督行為失范導(dǎo)致在出現(xiàn)決策失誤時(shí)，不能實(shí)施對地方政府及其相關(guān)部門、相關(guān)人員的問責(zé)，導(dǎo)致某些官員逃避責(zé)任，長此以往，地方政府的責(zé)任性缺失，加大了其與公眾之間的隔閡。

此外，在決策執(zhí)行中行為失范的另一體現(xiàn)為:執(zhí)行人員手中握有自由裁量權(quán)，其在執(zhí)行過程中有權(quán)對政策進(jìn)行一定的調(diào)整，以提升執(zhí)行效率。然而，對于地區(qū)性公共決策尤其是地區(qū)性的社會(huì)福利方面的決策而言，由于親疏遠(yuǎn)近的差序格局的存在，難免產(chǎn)生違規(guī)操作等失范行為。譬如2010年江西省全面推行的城鄉(xiāng)低保聽證評議制度，在對基層干部及親屬享受低保進(jìn)行備案登記時(shí)發(fā)現(xiàn)全省竟有7000余干部親屬違規(guī)“吃低?！?。這不僅導(dǎo)致政策失真，同時(shí)也加劇了社會(huì)不公平，公眾與地方政府之間的矛盾隨之加深。

三、規(guī)范地方政府決策行為的路徑

基于已有的理論研究成果及時(shí)政分析，本部分?jǐn)M從協(xié)商民主的理論視角出發(fā)，對規(guī)范地方政府在決策過程中的行為提出以下路徑:

(一)規(guī)范公眾參與代表選擇的行為

實(shí)現(xiàn)民主決策的關(guān)鍵因素是受決策影響的利益主體均能參與到?jīng)Q策過程中。首先，地方政府作為公共決策制定的核心，應(yīng)改變傳統(tǒng)的長官意識(shí)。隨著改革的深入，公共問題呈現(xiàn)日益復(fù)雜化的趨勢，同時(shí)公民的參與意識(shí)日漸增強(qiáng)，這要求地方政府在決策過程中應(yīng)積極轉(zhuǎn)變決策理念，主動(dòng)接受、包容其他利益主體參與決策過程。其次，在選擇公眾代表時(shí)，在其自愿參與的基礎(chǔ)之上，地方政府遵循公開、公平的原則，根據(jù)地區(qū)人口規(guī)模、年齡、性別等基礎(chǔ)因素隨機(jī)選擇公眾代表。特別是在關(guān)于水價(jià)、電價(jià)等關(guān)乎公眾切身利益等的公共問題上，地方政府必須給予一定的機(jī)會(huì)和資源，保障因經(jīng)濟(jì)收入低、受教育程度低的弱勢群體和邊緣群體的參與:包括通過對公共財(cái)政的分配與劃撥，對相關(guān)弱勢群體提供一系列的資金補(bǔ)助，保證其有基本的經(jīng)濟(jì)能力參與決策的討論。再次，公開參與的公眾代表的身份等相關(guān)信息，保證選擇行為的規(guī)范性與平等性。

(二)規(guī)范討論協(xié)商過程中的行為

為規(guī)范地方政府在決策過程中的決策行為，保證討論協(xié)商的公平性，最根本是要保證公眾享有實(shí)質(zhì)上的平等權(quán)利，即“平等的政治影響機(jī)會(huì)”。首先，選擇除地方政府以及其他利益相關(guān)主體以外的第三方作為中立的主持人，保證公眾享有實(shí)質(zhì)上的平等權(quán)利，即“平等的政治影響機(jī)會(huì)”，公眾享有均等的機(jī)會(huì)闡明支持自己觀點(diǎn)的理由。地方政府不享有決策優(yōu)先權(quán)，決策方案是通過各主體之間理性的討論、說服和協(xié)商而最終確定的，決策的合法性取決于多元主體是否對其認(rèn)可并達(dá)成共識(shí)。其次，對相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士采取客觀的立場，地方政府應(yīng)保證其在決策過程中占有一席之地，尊重專家、學(xué)者及相關(guān)團(tuán)體對公共問題的專業(yè)分析和對公共決策科學(xué)性的判斷，以減少?zèng)Q策失誤。再次，采取多種決策方式，并使之制度化、法律化?！皡f(xié)商程序制度化的核心是存在公民能夠?yàn)檎巫h程提出問題并參與這些問題討論的舞臺(tái)(arena)”［8］，如各種規(guī)劃小組、共識(shí)會(huì)議、陪審團(tuán)、聽證會(huì)、懇談會(huì)等，為公眾參與提供多樣化的參與渠道，并使之制度化、法律化。同時(shí)，地方政府可借助地方政府網(wǎng)站、微博、論壇等電子溝通平臺(tái)，收集、聚合民意，對公眾提出的利益表達(dá)進(jìn)行回應(yīng)，打破因地域等問題造成的政府與公眾之間的界限，增強(qiáng)決策的透明性和全面性。

(三)規(guī)范決策執(zhí)行中的行為

對地方政府決策過程的監(jiān)督是保障決策行為科學(xué)化、民主化、透明化的重要舉措，同時(shí)也有利于保障在執(zhí)行過程中對決策效果的評價(jià)能及時(shí)反饋到地方政府，從而對決策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。首先，地方政府應(yīng)建立并完善相應(yīng)的法律制度保障公眾監(jiān)督，特別是保障社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)利，完善公眾對失誤決策的投訴渠道與地方政府對投訴的回應(yīng)反饋機(jī)制;強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督職能，不干涉新聞媒體報(bào)道事件真相的權(quán)利;同時(shí)，積極利用報(bào)紙、宣傳欄、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒介，及時(shí)公開通過討論協(xié)商而達(dá)成的關(guān)于公共決策的報(bào)告，接受公眾的監(jiān)督。其次，公開決策執(zhí)行的過程與程序，允許公眾有權(quán)利和渠道對政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行討論和批評，以制約因?yàn)E用自由裁量權(quán)而導(dǎo)致的背離公共利益的狀況。再次，明確決策權(quán)限與責(zé)任，權(quán)責(zé)一致。完善個(gè)人問責(zé)制，責(zé)任追究到人才能有效避免濫用決策權(quán)力的行為。

隨著地方政治的發(fā)展，公眾要求參與的呼聲也會(huì)越來越高，地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，包容各主體的參與意愿，同時(shí)保障其參與權(quán)利。除應(yīng)規(guī)范地方政府在決策過程中的行為，通過與公民、社會(huì)組織等受決策影響的利益主體之間的對話、協(xié)商達(dá)成公共決策解決公共問題外，地方政府還應(yīng)加大對教育的投入，教育程度和受教育水平的提高有利于培養(yǎng)公眾基本的認(rèn)知技能、表達(dá)自己觀點(diǎn)并對其他觀點(diǎn)形成公共判斷的能力、對相關(guān)的文化社會(huì)資源能夠有效加以利用的能力等，從而有利于提高決策的科學(xué)化。同時(shí)，積極培育成熟的地區(qū)公民社會(huì)，為其提供參與公共決策的渠道，創(chuàng)造良好的公民組織參與決策的氛圍;通過建立、完善相應(yīng)的法律法規(guī)保障社會(huì)組織的合法地位，加大對其發(fā)展的政策、資金支持，積極、充分利用社會(huì)組織的橋梁作用，了解民意，收集民意。這不僅有利于地方政府減少?zèng)Q策失誤，降低決策執(zhí)行成本，還是提升地方政府的公信力、合法性，增強(qiáng)其責(zé)任性，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

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