李建超，張福坤

(重慶市永川區(qū)人民檢察院，重慶402160)

派出基層檢察室對公安派出所監(jiān)督機制的探索

李建超，張福坤

(重慶市永川區(qū)人民檢察院，重慶402160)

加強法律監(jiān)督是法律賦予檢察機關的重要職責。近年來，公安派出所缺乏一種外在的監(jiān)督制約機制，檢察機關對公安派出所的監(jiān)督機制還不健全，尤其是各項法律監(jiān)督手段與措施尚缺少剛性依據(jù)。因此，探索和建立檢察機關對公安派出所的監(jiān)督機制就顯得十分緊迫。檢察機關派出機構(gòu)是實現(xiàn)檢力下沉、延伸法律監(jiān)督觸角的一種有效方式，對公安派出所監(jiān)督是派駐基層檢察室重要檢察職責之一。

檢察室;監(jiān)督;公安派出所

一、檢察機關對公安派出所監(jiān)督的依據(jù)

1.理論依據(jù)

刑事訴訟程序是由一整套的訴訟行為組成，而訴訟主體進行訴訟行為的根據(jù)則來源于法律規(guī)定其必須履行的訴訟職能。在我國的刑事訴訟程序中，刑事訴訟職能的種類主要有:公安機關的偵查職能;檢察機關的控訴職能和法律監(jiān)督職能;人民法院的審判職能;犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人的辯護職能;證人的作證職能;鑒定人的鑒定職能;翻譯人員的翻譯職能;執(zhí)行機關的刑罰執(zhí)行職能等［1］。根據(jù)我國刑事訴訟特有的流程結(jié)構(gòu)，我國控、辯、審三大基本職能之間是一種流程制約關系①有學者形象地稱之為“流水作業(yè)式”的構(gòu)造，參見陳瑞華:《從“流水作業(yè)”走向“以裁判為中心”——對中國刑事司法改革的一種思考》，載《法學》2000年第3期。，具有被動性和滯后性的特征，這就需要一種訴訟職能在訴訟活動的一開始就處于主動啟動狀態(tài)，以對訴訟活動的合法性進行監(jiān)督，監(jiān)督職能存在的合理性決定了其必須配置實現(xiàn)訴訟監(jiān)督功能的責任主體并賦予其相應的權(quán)力。這就是檢察機關法律監(jiān)督職能存在的主要依據(jù)。

2.法律依據(jù)

我國《憲法》第129條規(guī)定:“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！币簿褪钦f，檢察機關作為國家的專門法律監(jiān)督機關，負責對于包括公安派出所在內(nèi)的國家機關實施和執(zhí)行法律的行為實施法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》第5條規(guī)定:“各級人民檢察院行使下列職權(quán):……(三)對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴;對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督?！爆F(xiàn)行《刑事訴訟法》第8條規(guī)定:“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！钡?7條具體明確了對公安機關立案監(jiān)督的有關規(guī)定;第66條、第67條、第68條對檢察機關批捕權(quán)作出規(guī)定。第224條作出了刑罰執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定。此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第371條、380條、412條分別就檢察機關對公安機關的立案監(jiān)督、偵查活動合法性監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督等方面，進行了詳細、具體的規(guī)定。由此可見，派出檢察室負責“對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督”工作是有國家基本法律作為法律依據(jù)的。

二、派出基層檢察室建設對監(jiān)督公安派出所的職能定位

我國《憲法》第129條從國家根本法層面確立了檢察機關的法律監(jiān)督地位?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定:“地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構(gòu)。”該條從檢察機關組織架構(gòu)層面上對檢察室的設立予以授權(quán)，即“其他業(yè)務機構(gòu)”。作為法律監(jiān)督機關的檢察機關，其監(jiān)督職能應輻射到行政權(quán)存在的每個角落。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)權(quán)力的行使應處于法律監(jiān)督之下，這樣才能防止行政權(quán)的不作為和亂作為，保障權(quán)力運行的合法、合理與有序。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置檢察室可以與公安系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、司法行政系統(tǒng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置的公安派出所、人民法庭、司法所等基層政法機構(gòu)相對應，填補法律監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的虛化，共同構(gòu)成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政法體制，更好地實行公檢法司的互相制約、互相配合，使整個法律系統(tǒng)相對完整、順利運行。

檢察機關派出機構(gòu)是實現(xiàn)檢力下沉的一種實現(xiàn)方式，派出基層檢察室作為檢察機關的觸角，是檢察機關司法屬性和工作職能的自然延伸，在方便群眾司法訴求、促進社會矛盾化解、參與社會管理創(chuàng)新、服務基層發(fā)展方面將發(fā)揮更為直接的、獨特的作用。因此派出檢察室要緊緊圍繞檢察職能服務基層，堅持把立足檢察職能、深入推進三項重點工作作為重要任務。根據(jù)高檢院《指導意見》②切實履行好自己的職責任務:一是接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪;二是發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件的線索;三是開展職務犯罪預防;四是受理、發(fā)現(xiàn)公安、法院、行政機關派出機構(gòu)執(zhí)法不嚴、司法不公的問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監(jiān)督;五是開展法制宣傳，依法參與化解涉檢矛盾，參與重點地域社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建;六是監(jiān)督并配合相關部門開展社區(qū)矯正工作，促進社會管理創(chuàng)新。從派出基層檢察室的職權(quán)內(nèi)容上看，其職權(quán)內(nèi)容應具有復合性，不能是單純某個檢察機關職能部門的派出機構(gòu)或職權(quán)機構(gòu)，而應該是檢察機關整體職能的派出機構(gòu)，應包含檢察機關的綜合職能。同時，派出基層檢察室應立足于檢察機關的職能定位，其職責就是行使法律監(jiān)督權(quán)。

三、檢察機關及檢察室對公安機關法律監(jiān)督過程中存在的問題

1.監(jiān)督理念缺位

“重實體輕程序”的觀念在司法實踐中仍然根深蒂固。懲罰犯罪與保障人權(quán)是當代刑事訴訟的兩大價值。目前不論是在制度上還是在司法實踐中，我國偵查訊問制度對犯罪嫌疑人的權(quán)利保障力度都依然嚴重不足，其根本原因是我國在刑事訴訟偵查訊問的價值選擇上深受中國幾千年專制法律傳統(tǒng)的影響和大陸法系的職權(quán)主義偵查模式的影響，更加重視刑事訴訟打擊犯罪，保證社會安全的價值，而犧牲了刑事訴訟保障人權(quán)的另一重要價值。相對而言，檢察機關對于公安機關移送案件中的實體錯漏情形能夠及時監(jiān)督，以求得實體的公正，而對于違反法定程序等情形一方面無從得知，另一方面未引起足夠重視，導致程序監(jiān)督力度不足。我國2012年的《刑事訴訟法》已經(jīng)將“尊重和保障人權(quán)”寫入法條?！白鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”是我國憲法確立的一項重要原則。公、檢、法要將“尊重和保障人權(quán)”與“懲罰犯罪”放在同等重要的位置。要加強偵查中犯罪嫌疑人的權(quán)利保障，就必須引導偵查人員樹立人權(quán)保障意識，強化程序意識，不斷規(guī)范偵查行為，切實維護犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。派出基層檢察室在這方面應加大監(jiān)督力度。

現(xiàn)代檢察制度也是以權(quán)力的分立與制衡的憲政理論作為理論基礎的，檢察機關設立派出檢察室強化法律監(jiān)督職能的內(nèi)在動因是檢察機關在行政權(quán)與審判權(quán)制衡中防止權(quán)力的濫用，其監(jiān)督職能應輻射到行政權(quán)存在的每個角落。從檢察室“法律監(jiān)督觸角”含義上看，應該正確?！胺杀O(jiān)督的觸角”是一個形象比喻，應是指派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室干警與群眾“零距離”接觸，及時獲取掌握農(nóng)村涉檢信息，并迅速向“總部”報告，“總部”迅速反應行動，相關職能部門和力量同步跟進，法律監(jiān)督職能在廣大農(nóng)村充分發(fā)揮作用。處理不好自己的監(jiān)督職能定位就會超出一個“觸角”所能承擔的工作范疇，也會造成與基層檢察院其他業(yè)務部門的工作重疊，從而喪失其獨特的“觸角”功能。

3.監(jiān)督渠道單一

當前我國對偵查訊問權(quán)的權(quán)力制約機制不夠完善，偵查訊問權(quán)極為廣泛而不受控制，從而造成偵查機關主導了整個偵查訊問過程。目前，我國對偵查訊問權(quán)的權(quán)力制約主要依靠檢察機關的監(jiān)督權(quán)。然而，實踐證明，這種制約機制存在一定的弊端，缺乏剛性制約。檢察院機關對于偵查訊問機關的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，而且主要是通過閱卷或者接受犯罪嫌疑人的控告了解偵查訊問過程從而進行監(jiān)督。這種偵查監(jiān)督的滯后，導致檢察機關對大部分案件介入的有限和被動。也就是說，根據(jù)現(xiàn)行法律在明確檢察機關承擔法律監(jiān)督職責的同時，卻沒有賦予檢察機關相應的知情權(quán)。監(jiān)督渠道的不暢使檢察機關難以實現(xiàn)對公安機關的偵查和立案活動全面有效的監(jiān)督。

4.監(jiān)督實效缺乏

派出基層檢察室在監(jiān)督工作中，在公安派出所執(zhí)法中對于嚴重違法行為，法律有明確規(guī)定的書面監(jiān)督方式，即應依法發(fā)出《糾正違法通知書》，并跟蹤督促整改。但動輒用《糾正違法通知書》，在現(xiàn)有公安機關的內(nèi)部考核機制下，很容易挫傷公安派出所辦理刑事案件的積極性，甚至長期以后可能造成公安派出所對檢察機關開展監(jiān)督工作的消極抵制。采用一種什么樣的處理方式，一方面將一般違法的行為解決在公安派出所范圍內(nèi)，不輕易上報，這樣以一種監(jiān)督對象能夠接受的方式將出現(xiàn)的問題及時解決，既可減少公安派出所違法行為的發(fā)生，提高辦案的質(zhì)量，又達到了監(jiān)督的效果;另一方面這種通報意見一般不向上級公安機關上報，糾正內(nèi)容不列為公安機關內(nèi)部考核目標。這有利于調(diào)動公安派出所自身糾錯的積極性，在實踐中收到較好的效果。

四、設立派出基層檢察室對公安派出所監(jiān)督機制的構(gòu)建

(一)界定監(jiān)督范圍

派出基層檢察室對公安派出所的監(jiān)督范圍限定在公安派出所的刑事執(zhí)法辦案活動，主要包括對刑事立案活動、偵查活動和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。

1.立案監(jiān)督是人民檢察院對公安機關的立案活動是否合法進行的監(jiān)督。當前存在立案監(jiān)督不到位的重要原因是公安派出所與檢察機關之間的信息不對稱。派出基層檢察室建立后，應當每月對轄區(qū)內(nèi)公安派出機構(gòu)是否存在有案不立、不該立案而立案及對在逃、另案處理的情況進行全面了解，并向本院偵查監(jiān)督部門通報。對自行發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督案件線索，應當逐件填寫《執(zhí)法活動監(jiān)督線索登記表》，規(guī)定的時間內(nèi)移送本院偵查監(jiān)督部門辦理。情況緊急的應當立即移送并報告檢察長，并跟蹤了解辦理情況。本院偵監(jiān)部門應當在辦結(jié)后規(guī)定時間內(nèi)將辦理情況和結(jié)果書面反饋派駐檢察室。

2.偵查監(jiān)督是對轄區(qū)內(nèi)公安派出機構(gòu)的偵查活動實施監(jiān)督。2012年《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都對刑事偵查中證據(jù)來源的合法性作了明確的規(guī)定，但現(xiàn)實中違法取證的現(xiàn)象仍然屢禁不止。派出基層檢察室建立后，要充分發(fā)揮檢察機關履行偵查監(jiān)督的傳統(tǒng)重要信息來源——群眾舉報以及控告申訴和探索建立與公安派出所的案件信息共享平臺來實施監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)情節(jié)較輕的違法情形，由派駐檢察室主任口頭提出糾正意見并做好記錄;發(fā)現(xiàn)情節(jié)較重的違法情形，應及時移送本院偵查監(jiān)督部門并建議發(fā)出糾正違法通知書。

鄭文成公嘗語，曾赴京見一儒士，云：“汝國《牧隱集》最好，可與黃蘇頡頑?！盵15](徐居正《筆苑雜記》，P302)

3.刑罰執(zhí)行監(jiān)督。據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，公安派出所承擔被判處管制、剝奪政治權(quán)利、宣告緩刑、假釋以及暫予監(jiān)外執(zhí)行等罪犯的監(jiān)管。針對實踐中出現(xiàn)的一些脫管、漏管現(xiàn)象，應當加強檢察機關對公安派出所刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督，主要包括對非監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行的監(jiān)督。

(二)明確監(jiān)督方式

派出基層檢察室對公安派出所的監(jiān)督方式應從傳統(tǒng)方式中解放出來，開拓思路。

1.要正確處理好派出基層檢察室與派出所的關系。要堅持各司其職、各負其責的原則，有所為有所不為，不大包大攬，不失職，不越權(quán)，防止“錯位”和“越位”。不以監(jiān)督者自居，妥善處理好監(jiān)督與配合的關系。要立足職能，對于意見不一致但確實事關一方社會穩(wěn)定、維護人民權(quán)益的重大事項，主動加強溝通，召開工作例會集中討論促使問題得到有效解決。

2.要加強派出基層檢察室與公安派出所的溝通配合。通過建立信息銜接制度、舉行聯(lián)席會議、信息通報等工作機制，使各個機構(gòu)之間信息共享，資源共用，緊密配合，相互支持，形成維護社會和諧穩(wěn)定的合力。當前各地貫徹中央關于行政執(zhí)法與刑事司法信息銜接機制的部署，以不同層次的銜接機制，深入推進執(zhí)法信息的銜接。檢察室應盡早地融入由這些機制搭建的平臺，如利用網(wǎng)絡和公安機關建立刑事案件信息共享平臺，將公安派出所的刑事案件從案件受理到整個偵查活動及時納入檢察機關的監(jiān)督視野，使檢察機關的刑案知情權(quán)和監(jiān)督引導權(quán)得到落實。

3.創(chuàng)新工作方式。派出基層檢察室要積極配合公安派出所開展業(yè)務培訓，公安派出所可邀請社區(qū)檢察室派員列席治安分析、案件質(zhì)量講評等會議。

(三)突出監(jiān)督實效

人民檢察院對公安派出所刑事執(zhí)法活動進行審查后，認為其刑事執(zhí)法活動違反法律規(guī)定，根據(jù)其違法程度的不同，采取相應糾正處理措施。

派出基層檢察室在監(jiān)督工作中，對公安派出所執(zhí)法中輕微違法偵查行為或輕微程序瑕疵等問題，可以口頭糾正、書面通報等形式提出檢察意見或建議。

派出基層檢察室可對公安派出所一段時間刑事執(zhí)法活動中發(fā)生的違法行為，進行歸類總結(jié)，并以發(fā)文書定期通報的方式向公安派出所進行定期提醒、糾正。具體包括一定期限內(nèi)(如月度、季度等)公安派出所立案、偵查、執(zhí)行環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的一般違法行為，以便于公安派出所及時糾正［2］。

對刑事執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的嚴重違法行為，如訊問工作不啟用錄像監(jiān)控，應當嚴格按照法律規(guī)定向該派出所的上級公安機關發(fā)出《糾正違法通知書》，該公安機關應予以及時糾正，并將糾正情況反饋檢察機關。發(fā)送《糾正違法通知書》是檢察機關對公安派出所監(jiān)督處理機制中最嚴厲的一種監(jiān)督處理方式，按照目前公安機關的內(nèi)部辦案規(guī)定，接受《糾正違法通知書》的公安機關應當向上級公安機關備案，并列入公安機關內(nèi)部考核范圍［3］。因此，這種監(jiān)督具有較強的權(quán)威性和制約度。

［1］汪建成，王明達.刑事訴訟職能研究［J］.政法論壇，2001，(1).

［2］上海市虹口區(qū)人民檢察院課題組.對公安派出所監(jiān)督制度的構(gòu)建［J］.人民檢察，2010，(21).

［3］李軍.偵查權(quán)下沉之檢察監(jiān)督制約模式研究［D］.華東政法大學，2010.

The Exploration of Local Procuratorate’s Supervision Mechanisms to Local Police Station

LI Jian-chao，ZHANG Fu-kun

It is an important responsibility for the procuratorate to strengthen the legal supervision.For recent years，the local police station is lack of external supervision and restraint mechanisms，at the same time，the procuratorate’s supervision mechanism is not perfect，especially the procuratorial organs of the various laws supervision measures were still lack of rigid basis.Therefore，it’s very urgent and necessary to explore and establish the procuratorate to local police station supervision mechanism.Procuratorate dispatched institutions is a way to achieve procuratorate power decentralization and to extend legal supervision scope.It’s one of important responsibilities to supervise local police station.

Local Procuratorate;Supervision;Police

DF834

A

1008－7966(2012)06－0016－03

2012－09－13

2012年重慶市人民檢察院檢察理論重點課題前期研究成果(CQJC2012B08－2)

李建超(1966－)，男，重慶長壽人，檢察長;張福坤(1982－)，男，山東膠南人，干警。

［責任編輯:杜娟］