喻冰清

（湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢430068）

1 問(wèn)題的提出

我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率會(huì)達(dá)到58%，必然導(dǎo)致原來(lái)祖祖輩輩依靠土地進(jìn)行生產(chǎn)、生活的農(nóng)民失去了賴以生存的可靠保障，最終形成一個(gè)新的特殊群體——失地農(nóng)民。目前我國(guó)的失地農(nóng)民數(shù)量在4 000萬(wàn)人以上，到2020年，這個(gè)數(shù)字將達(dá)到1億。［1］中央和各地方政府不斷出臺(tái)新的政策解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會(huì)保障等各方面的問(wèn)題。但是，由于各地政策和處理方式有所差異，導(dǎo)致失地農(nóng)民的問(wèn)題沒(méi)有完全得到妥善解決。

“失地農(nóng)民”這一群體有其自身的尷尬特性：農(nóng)民身份，卻失去了農(nóng)民生活生產(chǎn)必備的土地；居住在城鎮(zhèn)化改造后的社區(qū)，卻又不能完全等同于城市居民。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅是生活的依靠，更是就業(yè)、醫(yī)療的主要保障，是農(nóng)民的核心生存利益所在。由于城鄉(xiāng)二元制度的長(zhǎng)期存在，農(nóng)村相關(guān)的社會(huì)保障制度難以很好地執(zhí)行與落實(shí)，導(dǎo)致占大多數(shù)人口的農(nóng)民成了社會(huì)發(fā)展的犧牲品。

城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展也在一定程度上影響了農(nóng)民生活、生存方式。城鎮(zhèn)化使農(nóng)民在短時(shí)間內(nèi)失去維系生產(chǎn)生存的土地，在短期內(nèi)又難以學(xué)會(huì)新技術(shù)完成職業(yè)的轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地置換的錢(qián)無(wú)法保障子孫后代的生活，而因經(jīng)濟(jì)條件的限制，他們也無(wú)法像城鎮(zhèn)居民一樣享受高質(zhì)量的生活水平。由此，因失地引起的一系列問(wèn)題在一定程度上可能導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，從而影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。目前，我國(guó)因征地引起的矛盾已經(jīng)逐漸成為影響農(nóng)村穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題更是農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)。

2 失地農(nóng)民社會(huì)保障存在障礙的主要原因

2.1 土地征地制度不完善

《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。目前國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有三種形式：征地單位安置、失地農(nóng)民所在集體安置和一次性貨幣補(bǔ)償。前兩種方式均無(wú)法短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，失地農(nóng)民處于游離于土地之外沒(méi)有固定居所的狀態(tài)，這不但影響了他們的正常生活，更在一定程度上影響了社會(huì)的安定。現(xiàn)在，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償大多采取一次性貨幣安置政策，這種補(bǔ)償方式看似有效，但實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)失地農(nóng)民的保障進(jìn)行長(zhǎng)期考量。

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但是通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民獲得的土地一次性貨幣補(bǔ)償費(fèi)僅是其1～2年的收入。此種一次性貨幣安置的方式，走的是國(guó)有企業(yè)下崗職工買(mǎi)斷工齡一樣的老路，但失地農(nóng)民工的境遇還不如下崗職工，因?yàn)閷?duì)于下崗職工而言，有技術(shù)的人可以憑借技術(shù)實(shí)現(xiàn)二次就業(yè)，即便無(wú)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，他們也可以享受社會(huì)保障給予的支持。

2.2 社會(huì)保障制度發(fā)展水平低

我國(guó)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系已經(jīng)建立，但是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)仍處在試點(diǎn)階段，對(duì)于失地農(nóng)民這一特殊群體的保障制度發(fā)展更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他人群。農(nóng)民社會(huì)保障包括農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障三個(gè)方面。

我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定：養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。［2］截至2011年，湖北省已經(jīng)有65個(gè)縣（市、區(qū)）列入國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)范圍，占103個(gè)縣（市、區(qū)）的63%，到2012年可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的全面覆蓋。［3］由于政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳不到位、失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件的有限等原因，失地農(nóng)民對(duì)保障的信任不足，害怕政策隨意變動(dòng)而自己得不到相應(yīng)的保障，因此近年來(lái)在參保人數(shù)不斷上升的同時(shí)，退?，F(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

我國(guó)有世界最大的基本醫(yī)療保障安全網(wǎng)，特別是覆蓋8.3億農(nóng)民的新型合作醫(yī)療體系已經(jīng)形成。［4］雖然醫(yī)療保障的覆蓋面廣，但是基本醫(yī)療保障因各種現(xiàn)實(shí)原因難以惠及絕大多數(shù)的農(nóng)民。由于農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)保障意識(shí)普遍淡薄，繳納新型農(nóng)村合作醫(yī)療的費(fèi)用即便不高，在沒(méi)有疾病困擾的時(shí)期也被視為浪費(fèi)。而那些貧困家庭，家庭成員一旦得了重病，即使去醫(yī)院就診，也無(wú)能力支付除報(bào)銷(xiāo)外的醫(yī)療費(fèi)用。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以大病統(tǒng)籌為主，而門(mén)診、跌打損傷等不在該保險(xiǎn)范圍內(nèi)。此外，在征地地區(qū)大部分青壯年在外打工，倘若生病也只會(huì)在打工地治療，家鄉(xiāng)的新農(nóng)合沒(méi)有太大作用，這在一定程度上也降低了外出打工者的參保熱情。

2.3 戶籍制度不完善

失地農(nóng)民身份是現(xiàn)行戶籍制度的產(chǎn)物。由于二元戶籍制度以及與之相適應(yīng)的二元養(yǎng)老、醫(yī)療制度將失地農(nóng)民這一尷尬身份暴露無(wú)遺。據(jù)調(diào)查表明，目前只有24.2%的失地農(nóng)民認(rèn)為自己已成為城市人，28.8%的人認(rèn)為自己還是農(nóng)民，而更多的人對(duì)自己的身份持模糊態(tài)度。［5］這一模糊的身份使他們無(wú)論身在何處，都既難享受與城鎮(zhèn)居民一樣的居民待遇，又無(wú)法像真正的農(nóng)民一樣靠土地生活。另外，長(zhǎng)期以來(lái)只有具備城鎮(zhèn)戶口才能在城市實(shí)現(xiàn)就業(yè)，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民不僅難以融入當(dāng)?shù)丨h(huán)境，更難找到合適的工作。這一制度致使農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口無(wú)論是生活方式、生活理念還是生活體驗(yàn)均不一樣，失地農(nóng)民難以融入城市，無(wú)法平等享受應(yīng)有的權(quán)利和保障。

3 失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策

3.1 完善征地制度

各地級(jí)政府應(yīng)該合理確定征地范圍和原則，切實(shí)按照國(guó)家《土地管理法》的要求征用農(nóng)民土地。征地前應(yīng)對(duì)土地的使用做合理規(guī)劃，科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償辦法以及給付辦法，充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置的作用；征地過(guò)程中應(yīng)給予失地農(nóng)民生活安置補(bǔ)償費(fèi)，確保他們失地后有固定住所可以居住，維持正常的日常生活；征地后還應(yīng)建立征地補(bǔ)償監(jiān)督核查制度，保證失地農(nóng)民得到合理補(bǔ)償。

3.2 完善社會(huì)保障制度

應(yīng)當(dāng)以立法的形式提高農(nóng)村社會(huì)保障制度保障水平，拓寬保障范圍，加強(qiáng)保障力度。無(wú)論是新農(nóng)保還是新農(nóng)合的試點(diǎn)過(guò)程中，都應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜地處理好試點(diǎn)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，為失地農(nóng)民今后的生存發(fā)展夯實(shí)保障基礎(chǔ)。目前，我國(guó)社會(huì)保障基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部分組成。個(gè)人繳納部分主要由個(gè)人意愿決定，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)廣泛宣傳，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參保；集體補(bǔ)助部分一般由村集體、其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織和個(gè)人對(duì)參保人員當(dāng)年度或上年度的繳費(fèi)給予補(bǔ)助或資助，應(yīng)在充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧集體成員生活所需；政府補(bǔ)貼是失地農(nóng)民社會(huì)保障最重要的組成部分，這不但是政府對(duì)失地農(nóng)民的一種保護(hù)政策，更是對(duì)其為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共利益而犧牲個(gè)人利益的有效補(bǔ)償方式。但是，就當(dāng)前這種社會(huì)保障金的籌集渠道來(lái)看，這塊的資金十分有限且難以落實(shí)，必須進(jìn)行多元化集資來(lái)增加我國(guó)社會(huì)保障基金存量。

3.3 完善失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制

解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是從根本上解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能相對(duì)較差。因此，解決失地農(nóng)民的就業(yè)難題，就是要加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。政府部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的教育，在他們有了工作崗位之后，跟蹤了解其工作情況，以讓他們真正從土地的束縛中解脫出來(lái)，積極參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

3.4 加強(qiáng)戶籍政策的建設(shè)

應(yīng)逐步實(shí)施戶籍改革，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民應(yīng)及時(shí)給予其城鎮(zhèn)戶口認(rèn)定，為其他相關(guān)事宜的銜接和處理創(chuàng)造先決條件。［6］在戶籍制度改革過(guò)程中，一方面政府應(yīng)該注意減少不同戶籍人口性質(zhì)的區(qū)別，取消城鄉(xiāng)戶口的差異，杜絕出現(xiàn)收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)等變相出賣(mài)戶口的現(xiàn)象產(chǎn)生；另一方面，應(yīng)加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶條件，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，使失地農(nóng)民在有固定住所的城市能擁有和普通居民一樣的生存權(quán)利和就業(yè)機(jī)會(huì)，以增強(qiáng)其城市的歸屬感。

［1］王 瓊，李 薇.我國(guó)失地農(nóng)民失地保障研究［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2012（6）40－42.

［2］國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)［EB／OL］.［2009－09－04］htt p：／／www.gov.cn／zwgk／2009－09／04／content＿1409216.ht m.

［3］湖北農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)新政策［EB／OL］.［2011－08－30］http：／／www.hzins.com／study／studytag／word－6242－35－2.ht ml.

［4］2012年夏季達(dá)沃斯論壇，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺發(fā)言實(shí)錄［EB／OL］.［2012－09－12］http：／／finance.sina.co m.cn／hy／20120912／143513118271.sht ml.

［5］李 斌，段蘭英.失地農(nóng)民市民化過(guò)程中的身份認(rèn)同［J］.石家莊學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（3）：5－10.

［6］魯金萍，蒲春玲.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探討［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005（7）：93－95.