張同學(xué)

（中原工學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，河南鄭州 450007）

一、中國公民社會(huì)的界定

我國學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，公民社會(huì)是指公民在國家或政府和營利性企業(yè)之外進(jìn)行自愿結(jié)社和自由交往的社會(huì)公共領(lǐng)域，由各種非政府、非營利性組織所構(gòu)成的民間組織是公民社會(huì)的主體和基礎(chǔ)。公民社會(huì)就是相對獨(dú)立于政治國家的民間公共領(lǐng)域，對這一點(diǎn)學(xué)術(shù)界并無異議。然而對于公民社會(huì)的內(nèi)涵和外延，學(xué)術(shù)界還存在著不同的意見。

結(jié)合轉(zhuǎn)型期中國的實(shí)際情況，本文將中國公民社會(huì)界定為在官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，由公民自愿結(jié)社、自由討論公共問題而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。它大致包括民間組織和公共輿論兩個(gè)層面。

二、中國公民社會(huì)參與政策過程的必然性

中國公民社會(huì)具有參與公共政策過程的必然性。

首先，公民社會(huì)與政策過程的價(jià)值取向是相同的。政策過程是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)以達(dá)成社會(huì)公眾意愿的過程。我國公民享有廣泛的參與政治生活和政治決策的權(quán)利，這被載入憲法和法律，是我國人民主權(quán)原則的重要體現(xiàn)。這一價(jià)值取向決定了公民必然參與和影響公共權(quán)力機(jī)關(guān)的政策過程。公共政策過程以促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為基本原則和目標(biāo)。我國公民社會(huì)是公民權(quán)利產(chǎn)生的空間，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為價(jià)值取向。公民社會(huì)和政策過程相同的價(jià)值取向決定了我國公民社會(huì)必然要參與政策過程。

其次，公民社會(huì)參與政策過程是提升個(gè)體公民參與政策過程效果的必然要求。公民參與政策過程的實(shí)際效果取決于公民的組織性。無組織的公民參與政策過程是軟弱無力和低效的，也會(huì)對政策過程產(chǎn)生負(fù)面影響;公民只有通過民間組織和公共輿論形成一種規(guī)范性的認(rèn)同關(guān)系，放大其行動(dòng)或輿論的影響力，才能在形成公共議程、推動(dòng)政策執(zhí)行和監(jiān)督政策評估中形成有力、有效和理性的參與。因此，公民必然會(huì)通過公民社會(huì)組織或公共輿論形式來參與政策過程，以增大公民參與政策過程的效果。

再次，公民社會(huì)的利益取向決定其必然參與政策過程。維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益是中國公民社會(huì)的目標(biāo)和歸宿。民間組織作為非營利性組織，是公民基于維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益或群體公共利益而自愿結(jié)成的團(tuán)體。因此，公民必然會(huì)通過民間組織積極參與政策過程，向政府提出各種利益要求。同樣，通過公民自由、理性和批判的討論而形成的公共輿論，也是公民向政府提出的關(guān)于公共利益的表達(dá)和要求。公民社會(huì)為公民提供了維護(hù)和增進(jìn)公共利益的組織途徑和輿論途徑。只有通過政策過程，公民社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)自身維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo)追求。

三、中國公民社會(huì)參與政策過程的消極影響分析

公民社會(huì)參與政策過程既具有積極的效果和影響，在某些條件和情況下也會(huì)產(chǎn)生一些消極的效果和影響。對此，身處于公民社會(huì)較發(fā)達(dá)國家的西方學(xué)者有著全面和清醒的認(rèn)識。公民社會(huì)參與政策過程的積極影響主要有增加政策過程的公開性和透明度、促使政策主體從單一到多元、減少政策執(zhí)行中的阻力、增強(qiáng)政策對公眾需求和愿望的回應(yīng)性、有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益各方的動(dòng)態(tài)平衡等五個(gè)方面。迄今，我國學(xué)術(shù)界對公民社會(huì)參與政策過程的消極影響論述較少。中國公民社會(huì)參與政策過程的消極影響概括為以下四個(gè)主要方面。

（一）增加達(dá)成政策共識的難度，增加社會(huì)沖突

公民社會(huì)參與政府的政策過程，經(jīng)常會(huì)增加政策過程中各個(gè)利益涉及群體之間的矛盾和沖突，從而會(huì)增加政府凝聚社會(huì)各界共識、達(dá)成政策一致的難度。如美國學(xué)者Kweit認(rèn)為:“公民參與固然可以滿足人民的實(shí)際需求、落實(shí)民主的精神，但是在實(shí)際的執(zhí)行中卻也會(huì)產(chǎn)生若干問題。例如，有可能增加政治系統(tǒng)內(nèi)的沖突，包括職業(yè)政治家、行政官僚與公民之間的沖突，以及公民之間的利益沖突……”［1］（P42）如果出現(xiàn)了過度參與的情況，即一個(gè)社會(huì)存在太多的強(qiáng)烈關(guān)心并積極參與政策的人和團(tuán)體，很容易擴(kuò)大和加深那些難以緩解的沖突，甚至導(dǎo)致社會(huì)分裂。“一些相關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公民參與帶來的最根本的問題是，它可能對社會(huì)控制產(chǎn)生一定的威脅?！保?］（P11）因此，公民社會(huì)參與政策過程，會(huì)增加政府在實(shí)施社會(huì)控制和維持社會(huì)秩序方面的困難，需要政府更高超地協(xié)調(diào)好各個(gè)利益群體之間的矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序。

（二）使政策偏向于強(qiáng)勢群體，損害弱勢群體和社會(huì)大眾的利益

公民社會(huì)參與政策過程最為突出的消極影響是可能會(huì)有利于社會(huì)強(qiáng)勢群體，而損害弱勢群體和社會(huì)大眾的利益，降低政策的社會(huì)公平性。除了小部分維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益的公益性民間組織以外，大部分民間組織都以代表、維護(hù)和增進(jìn)某一部分社會(huì)成員的利益為宗旨。然而，并不是所有的社會(huì)群體都建立有代表本群體的組織，即使建立了組織，由于各個(gè)組織掌握的資源、參與政策的能力不同以及參與制度的公平性等原因，各個(gè)民間組織或社會(huì)群體對政策過程的影響力各不相同，甚至懸殊很大。擁有充沛資源的社會(huì)強(qiáng)勢群體往往在政策過程中占據(jù)優(yōu)勢地位，造成政府政策向他們的利益傾斜，而弱勢群體和社會(huì)普通大眾的利益往往被忽視。這樣就會(huì)損害社會(huì)的公共利益，造成政策對于各社會(huì)群體的不公平。結(jié)果，“政府的議事日程往往受制于少數(shù)實(shí)力強(qiáng)大且活動(dòng)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的利益集團(tuán);貧困者、少數(shù)族裔、相對于少數(shù)巨型制造商的普通消費(fèi)者等，缺少組織，缺少影響政府的手段，成為了‘沉默的多數(shù)’”［3］（P343）。

在當(dāng)前的中國，公民社會(huì)內(nèi)部各種團(tuán)體參與政策過程以及對政策過程影響力的不平衡現(xiàn)象也有所顯現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一，有一些社會(huì)弱勢群體，比如廣大農(nóng)民、農(nóng)民工，由于要么政策不允許、要么自身能力所限，至今沒有建立自己的代表性組織，他們的利益訴求無法有效地傳送到政策過程中去。雖然在人大、政協(xié)中已經(jīng)有了個(gè)別的農(nóng)民和農(nóng)民工代表、委員，但他們大多是以個(gè)人身份當(dāng)選和履職的，沒有義務(wù)必須為農(nóng)民和農(nóng)民工的權(quán)益建言獻(xiàn)策。第二，已有的很多官辦的社會(huì)團(tuán)體代表性不足，沒有盡全力代表和維護(hù)本群體的利益。比如各級工會(huì)在代表和維護(hù)廣大職工的權(quán)益上有很大的改進(jìn)余地。很多行業(yè)協(xié)會(huì)也存在這個(gè)問題。第三，大量的民間自發(fā)產(chǎn)生的社會(huì)團(tuán)體雖然代表性很強(qiáng)，參與和影響政策過程的態(tài)度積極，但卻被現(xiàn)有體制排除在政策過程之外，他們的社會(huì)影響力以及對政策過程的參與程度和影響力都還十分有限。與之相反，在改革開放中形成的社會(huì)強(qiáng)勢群體積極參與政府的政策過程，憑借他們掌握的權(quán)力、財(cái)富、資本、關(guān)系、知識、話語權(quán)等各種資源，在參與和影響政策過程中擁有明顯的優(yōu)勢地位，經(jīng)常能成功地影響甚至改變政府的決策，使政策更多地體現(xiàn)這些群體的愿望、要求和利益。

（三）增加政策過程中的矛盾，降低政府政策過程的效率

在公民社會(huì)參與政府的政策過程中，各個(gè)社會(huì)群體為了自身的利益各執(zhí)己見，爭辯不休，經(jīng)常會(huì)增加政策過程中各利益涉及群體之間的矛盾和沖突，增加達(dá)成政策一致和共識的困難，結(jié)果會(huì)增加政策過程中的矛盾和協(xié)調(diào)成本，降低政府決策、執(zhí)行和評估等政策環(huán)節(jié)的效率?！罢疀Q策中，公民參與的增加意味著需求的增加，使得共識的建立越加困難，并且花費(fèi)許多時(shí)間去傾聽、溝通，無形之中增加了決策的成本，降低了決策的效率。”［4］（P90）追根究底，這其實(shí)是民主和效率之間固有的矛盾和沖突，是價(jià)值理性和工具理性之間的沖突。

在我國，當(dāng)前公民社會(huì)參與影響政策過程的這個(gè)消極影響也有所顯現(xiàn)，特別是在近幾年政府若干重大決策的出臺(tái)過程中表現(xiàn)得較為突出。具體的表現(xiàn)，一是由于公民社會(huì)的廣泛參與，各利益群體就政策內(nèi)容達(dá)成共識較難，政府說服引導(dǎo)、協(xié)調(diào)整合的工作量增大，導(dǎo)致政策制定出臺(tái)的過程時(shí)間較長;二是在政策的執(zhí)行、評估過程中，由于公民社會(huì)的參與，利益有別的政策參與主體增多，從而矛盾、沖突增加，政府需要處理好多方面的復(fù)雜關(guān)系，造成政策執(zhí)行、評估過程的成本增大，效率降低。

（四）損害政策的科學(xué)性，增加政策過程的非理性因素

自古至今，在民主問題上一直存在著一個(gè)根本的爭議，即多數(shù)人的意見是否就是正確的和應(yīng)該得到服從的。如果對這個(gè)問題持絕對肯定的意見的話，那么就可能產(chǎn)生托克維爾所說的“多數(shù)人的暴政”。現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，過度的民主和參與有時(shí)會(huì)不利于決策的科學(xué)性和理性化。原因有以下幾個(gè)方面。

第一，人類的歷史和經(jīng)驗(yàn)證明，多數(shù)人的意見不一定是正確的，真理有時(shí)候確實(shí)掌握在少數(shù)人手中。這在當(dāng)代社會(huì)主要表現(xiàn)在專家的意見和大眾的意見之間的矛盾，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)紛繁復(fù)雜，社會(huì)問題越來越具有專業(yè)化特征，特別是一些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，一般民眾的認(rèn)知是有限的，這時(shí)就要尊重少數(shù)人即專家的意見。

第二，呈現(xiàn)為公民社會(huì)的公共輿論的意見是否就是社會(huì)大多數(shù)人的真實(shí)意見，也是值得考慮的。首先，能夠參與形成公共輿論的人在任何社會(huì)、任何時(shí)代都是社會(huì)中的少數(shù)人。其次，根據(jù)大眾傳播學(xué)的研究，傳播媒介的公開性和廣泛性所產(chǎn)生的心理壓力和不安全感，可以引起人際傳播中“劣勢意見的沉默”和“優(yōu)勢意見的大聲疾呼”的螺旋式擴(kuò)展，從而出現(xiàn)“沉默的螺旋”。因此，這種表面上呈現(xiàn)壓倒性優(yōu)勢的輿論與其說是公眾的意見，倒不如說是公開的意見。

第三，普通大眾的觀點(diǎn)和意見也不一定都是理性的。不是每一個(gè)公民都是一個(gè)充滿理性、智慧和美德的完美公民，民意并不一定代表著正確的政策取向。有時(shí)候民眾意見的非理性、情緒化會(huì)帶來“輿論的暴政”，壓制住社會(huì)的公共理性精神。

因此，當(dāng)前中國公民社會(huì)參與和影響政策過程，如果過度的話，可能會(huì)損害政策的科學(xué)性、公平性和合理性，增加政策過程的非理性因素。

四、結(jié)語

由于目前中國公民社會(huì)正處于興起的階段，還不發(fā)達(dá)和成熟，公民社會(huì)對于政策過程的參與不多，影響還不大，因此無論是公民社會(huì)參與政策過程的積極影響還是消極影響都還沒有充分顯現(xiàn)出來。從長期看，由于中國特殊的國情以及公民社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的特殊條件，公民社會(huì)參與政策過程在某些方面的消極影響會(huì)尤為明顯。對此，我們要有清醒的認(rèn)識，要在大力推動(dòng)公民社會(huì)參與政策過程的同時(shí)，注意消除在此過程中出現(xiàn)的某些消極影響。

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［1］李圖強(qiáng)．現(xiàn)代公共行政中的公民參與［M］．北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004．

［2］約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2005．

［3］景躍進(jìn)，張小勁．政治學(xué)原理［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2006．

［4］石路．政府公共決策與公民參與［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009．