劉 江

城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題探析

劉 江

隨著我國(guó)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市近郊土地征用這一現(xiàn)象日益凸顯，城市近郊失地農(nóng)民不斷涌現(xiàn)。由于外在政策不完善以及失地農(nóng)民自身等原因?qū)е略撊后w面臨可持續(xù)性生計(jì)問(wèn)題。本文以失地農(nóng)民 “城市人”和 “農(nóng)村人”雙重身份特征為立足點(diǎn)展開(kāi)分析，從宏觀到微觀對(duì)城市近郊失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題進(jìn)行探討，最終嘗試提出解決城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題的對(duì)策。

失地農(nóng)民；可持續(xù)生計(jì)；對(duì)策

隨著我國(guó)城市規(guī)模日趨擴(kuò)大，城市近郊出現(xiàn)大規(guī)模失地農(nóng)民。失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題是失地農(nóng)民眾多問(wèn)題之一。為了確保失地農(nóng)民生計(jì)，安置方式主要從單一的貨幣補(bǔ)償，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的在貨幣補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上實(shí)行住房置換，提供一定的就業(yè)扶持、社會(huì)保障等。失地農(nóng)民的短期生計(jì)問(wèn)題逐漸得到解決，但是其生計(jì)仍不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。近年來(lái)，理論界針對(duì)我國(guó)失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題提出了大量極富啟迪性的觀點(diǎn)、對(duì)策。失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題的解決不僅要授之以魚，更要授之以漁。盧海元提出“土地?fù)Q保障”的思路，以被征地所承載農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)，建立失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化成果的內(nèi)在機(jī)制（盧海元，2003）。納列什.辛格和喬納森.吉爾曼認(rèn)為，“參與式、系統(tǒng)化的可持續(xù)生計(jì)的思想和實(shí)踐，是一個(gè)長(zhǎng)期的目標(biāo)。在短期內(nèi)，它需要能力的開(kāi)發(fā)，需要在政策分析中連接宏觀與微觀、跨越部門藩籬的串聯(lián)協(xié)作，需要設(shè)計(jì)發(fā)展計(jì)劃，調(diào)整實(shí)施方案。”（列什.辛格、喬納森.吉爾曼，2000）可見(jiàn)，要實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)性，核心在于失地農(nóng)民生計(jì)能力的培養(yǎng)。

一、城市近郊失地農(nóng)民的身份特征

（一）失地農(nóng)民概念界定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)和文件精神，失地農(nóng)民應(yīng)為：以農(nóng)業(yè)合作社（村民小組、生產(chǎn)隊(duì)）為單位，經(jīng)核查扣除村民宅基地、農(nóng)村集體二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地和公共建設(shè)用地后，經(jīng)區(qū)國(guó)土資源局確權(quán)認(rèn)定人均實(shí)有耕地不足0.3畝和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地全部征為國(guó)有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的農(nóng)民，即為失地農(nóng)民（喻進(jìn)，2004）。林添福認(rèn)為，失地農(nóng)民是指農(nóng)民賴以生存的土地因工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化進(jìn)程的需要被征用，得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失去土地而轉(zhuǎn)為城市（鎮(zhèn)） 人的人員（周林樹，2008）。郭金豐等把失地農(nóng)民界定為在城市化過(guò)程中失去全部或大部分土地的農(nóng)民（郭金豐、李劍富，2004）。根據(jù)上述界定，本文研究的失地農(nóng)民主要是生活在城市周邊因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張而失去土地的農(nóng)民。顯著的特征是，他們既是土地被征用離開(kāi)農(nóng)村而成為城市人，又是擁有大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，熟悉農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的農(nóng)民。

（二）城市近郊失地農(nóng)民的身份特征

農(nóng)民與土地不可分割，失去土地就等于失去了最基本的生產(chǎn)與生活資料。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程中，如果農(nóng)民失去作為生產(chǎn)資料的土地，那么他們就會(huì)面臨破產(chǎn)，會(huì)離開(kāi)土地甚至?xí)x開(kāi)農(nóng)村而走向城市謀求新的職業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變（孫立平，2003）。由于我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制，失地農(nóng)民雖然失去其賴以生存的土地，但仍然無(wú)法擺脫農(nóng)民的身份特征。

目前，我國(guó)城市近郊失地農(nóng)民面臨著從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的過(guò)程。在此轉(zhuǎn)變過(guò)程前，失地農(nóng)民作為農(nóng)村人，他們有一套農(nóng)村的思維邏輯和行動(dòng)邏輯；在此轉(zhuǎn)變過(guò)程后，他們要面對(duì)的是一套與農(nóng)村邏輯完全不同的城市邏輯。當(dāng)農(nóng)民從土地上“解放”出來(lái)進(jìn)入城市時(shí)，思維和行為上的慣習(xí)很容易導(dǎo)致他們很難適應(yīng)新的城市邏輯。因此，在身份特征上城市近郊失地農(nóng)民表現(xiàn)為失去土地的“城市農(nóng)民”，他們具有“農(nóng)村人”和“城市人”的雙重特征，這種身份特征為該群體可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)埋下了隱患。

二、城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)難的成因

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)難

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)失地農(nóng)民生計(jì)的影響主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

首先，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元分割制度將農(nóng)村和城市分開(kāi)，農(nóng)村和城市各自實(shí)行一套不同的邏輯體系。農(nóng)民在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積累了有利于其生存與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和技能。但隨著被征地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向城市用地，他們生活的環(huán)境也會(huì)被逐漸卷入城市之中。為此，失地農(nóng)民面對(duì)的是一種完全陌生的、與農(nóng)村邏輯完全不同的城市邏輯。城市在就業(yè)、職業(yè)要求等各個(gè)方面都有別于農(nóng)村，失地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積累的生存經(jīng)驗(yàn)在城市邏輯之下并不一定能夠繼續(xù)發(fā)生原有的效用，從而對(duì)失地農(nóng)民生計(jì)產(chǎn)生一定的影響。

其次，由于受城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)社會(huì)保障體系長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村和城市之間實(shí)行兩種不同的制度。帶有“城市人”和“農(nóng)村人”的雙重特征的失地農(nóng)民既不能享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障待遇，又不能再成為耕地農(nóng)民。因此，存在于城市和農(nóng)村夾縫中的失地農(nóng)民最終變成種田無(wú)地、上班無(wú)崗、社保無(wú)份的特殊群體。其生計(jì)也受到嚴(yán)重影響。

（二）安置補(bǔ)償使用不合理影響城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)

根據(jù)相關(guān)研究，城市近郊失地農(nóng)民的日常生活開(kāi)銷比失地之前要高。因此，一定的貨幣補(bǔ)償并不能滿足其相應(yīng)的需求。物價(jià)總體水平的提高以及消費(fèi)成本的增加導(dǎo)致一次性貨幣補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)減少，從而使失地農(nóng)民生計(jì)受到影響。如果一個(gè)家庭沒(méi)有穩(wěn)定的除安置補(bǔ)償費(fèi)用以外的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，那么將來(lái)他們的生計(jì)會(huì)面臨很大的危機(jī)。

國(guó)家給予城市近郊失地農(nóng)民一定補(bǔ)償安置費(fèi)用絕不是讓他們完全用于消費(fèi)直至坐吃山空。許多失地農(nóng)民家庭一次性獲得賠付補(bǔ)償費(fèi)用十幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)甚至更高，但是他們沒(méi)有意識(shí)到消費(fèi)成本增加以及物價(jià)水平的上漲已經(jīng)使得補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)減少。他們對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用沒(méi)有形成一個(gè)正確認(rèn)識(shí)，對(duì)賠款容易產(chǎn)生依賴意識(shí)而不能合理安排、充分利用。最終使得補(bǔ)償費(fèi)越用越少，弱化了他們的可持續(xù)生計(jì)。

（三）人力資本、社會(huì)資本欠缺影響城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在多重分割，包括城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、部門分割及正式勞動(dòng)力市場(chǎng)與從屬勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割。勞動(dòng)力市場(chǎng)分割是根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)中勞動(dòng)力所擁有的不同的人力資本和社會(huì)資本作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，如果從一種勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)向另外一種勞動(dòng)力市場(chǎng)就會(huì)存在資本銜接不當(dāng)，不利于勞動(dòng)力就業(yè)，從而影響生計(jì)。城市市場(chǎng)要求勞動(dòng)力具有較高的文化知識(shí)水平，要有較強(qiáng)的適合現(xiàn)代化發(fā)展的專業(yè)技能，并且要有應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。但是，失地農(nóng)民在人力資本上相對(duì)欠缺，他們文化程度普遍不高，專業(yè)技能不足，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。勞動(dòng)力要找到一個(gè)維持生計(jì)的工作除了要具有比較高的人力資本以外，社會(huì)資本也比較重要。失地農(nóng)民社會(huì)資本比較薄弱，失地農(nóng)民與其交往對(duì)象具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，他們能從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中獲取的信息也就比較單一。薄弱的人力資本和社會(huì)資本，將失地農(nóng)民排斥在城市就業(yè)的邊緣，從而導(dǎo)致其生計(jì)受到影響。

三、實(shí)現(xiàn)城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的對(duì)策

（一）完善城市近郊失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度是按照社會(huì)群體的不同身份（主要以戶籍為基礎(chǔ)）來(lái)設(shè)計(jì)以滿足不同的群體對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求。具體表現(xiàn)為，在城市和農(nóng)村實(shí)行兩套不同的社會(huì)保障制度。這種以戶籍為基礎(chǔ)、以城市和農(nóng)村為劃分標(biāo)準(zhǔn)的保險(xiǎn)制度實(shí)際上沒(méi)有將身份發(fā)生改變的群體納入其保障范圍內(nèi)，比如流動(dòng)農(nóng)民工、失地農(nóng)民等。前文所述，失地農(nóng)民在身份上具有“城市人”和“農(nóng)村人”的雙重特征，是生活在城市和農(nóng)村夾縫中間的群體。作為進(jìn)入城市的“城市人”，他們面對(duì)的是城市高昂的生活費(fèi)用、激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，但是卻享受不到城市人的社會(huì)保障；作為農(nóng)村人，當(dāng)其“進(jìn)入”城市后，他們?cè)械霓r(nóng)村社會(huì)保障并不足以幫助他們應(yīng)對(duì)來(lái)自城市的壓力。所以，目前的社會(huì)保障對(duì)失地農(nóng)民助益并不大。社會(huì)保障的功能之一就是保障勞動(dòng)者力再生產(chǎn)遇到障礙時(shí)給予勞動(dòng)者及其家屬以基本生活、生命的必要保障。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善社會(huì)保障制度，將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻鞘猩鐣?huì)保障體系；或者設(shè)計(jì)一種符合失地農(nóng)民身份特征的社會(huì)保障制度，使其能夠在失地農(nóng)民面對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)和壓力時(shí)提供基本保障。

（二）引導(dǎo)城市近郊失地農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)并合理利用補(bǔ)償安置費(fèi)

失地農(nóng)民具有較強(qiáng)的依賴心理，他們失去土地后仍然存在只要有土地就有保障，失去土地就等于失去了生存的權(quán)利的思想（周明成，2009）。土地被征用后，面對(duì)數(shù)量較大的賠款，失地農(nóng)民往往沒(méi)有一個(gè)合理的認(rèn)識(shí)。所以，需要失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變思路，幫助他們清醒的認(rèn)識(shí)到補(bǔ)償費(fèi)用只能解決暫時(shí)的生計(jì)難題而不能一勞永逸。對(duì)失地農(nóng)民而言，在失去土地之后他們面臨的不再是農(nóng)村、土地，反而他們被卷進(jìn)了城市和市場(chǎng)。因此，必須轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民舊有觀念，幫助他們逐漸樹立起市場(chǎng)觀念。在失地農(nóng)民自身轉(zhuǎn)變能力有限的情況下就需要政府采取積極有效的措施進(jìn)行合理引導(dǎo)，使失地農(nóng)民能夠清醒的認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)，幫助他們轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，破除其等、靠、要的思想，正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)自己，提高適應(yīng)城市和市場(chǎng)的能力。要合理使用補(bǔ)償款，對(duì)未來(lái)有一個(gè)理性規(guī)劃?？梢酝ㄟ^(guò)教育和引導(dǎo)等手段，促進(jìn)失地農(nóng)民合理消費(fèi)、理性投資，幫助其利用賠款資本增加經(jīng)濟(jì)收益，避免坐吃山空的狀況出現(xiàn)。

（三）促進(jìn)城市近郊失地農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

如果將城市近郊失地農(nóng)民擁有的人力資本和社會(huì)資本與其特定的勞動(dòng)力市場(chǎng)相結(jié)合，失地農(nóng)民積累的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)就有助于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，可以通過(guò)失地農(nóng)民“再下鄉(xiāng)”的方式避免職業(yè)變動(dòng)帶來(lái)的沖擊。失地農(nóng)民“再下鄉(xiāng)”指的是，根據(jù)失地農(nóng)民與農(nóng)業(yè)聯(lián)系緊密的特點(diǎn)，通過(guò)各種方式幫助他們繼續(xù)從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的行業(yè)，以保證他們生計(jì)能很好地維持。

失地農(nóng)民“再下鄉(xiāng)”應(yīng)該根據(jù)失地農(nóng)民特點(diǎn)進(jìn)行不同層次的“再下鄉(xiāng)”幫扶。在失地農(nóng)民中有三類人適合繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：其一，大齡失地農(nóng)民，他們?cè)赞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，失地后由于年齡、文化、體力、技能等限制而轉(zhuǎn)業(yè)困難；其二，失地前完全依賴土地為生的純農(nóng)民；（張學(xué)英，2010）其三，新生代農(nóng)民，他們?cè)谖幕陀^念上的更新速度比較快，且以土地以外的其他職業(yè)作為謀生方式。針對(duì)三種不同類型的失地農(nóng)民應(yīng)該采取不同的幫扶方式。第一種類型的失地農(nóng)民可以根據(jù)其意愿進(jìn)行異地安置，將他們安置到城市遠(yuǎn)郊被撂荒的土地上，以此達(dá)到保證此類失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)。對(duì)于第二類失地農(nóng)民在安置上可以采用與第一類同樣的安置方式。針對(duì)第三類農(nóng)民，可以通過(guò)國(guó)家鼓勵(lì)與培訓(xùn)的方式將其打造成為農(nóng)業(yè)工人，將他們安置到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)鏈條中，從而保證他們的可持續(xù)性生計(jì)問(wèn)題。

[1]盧海元.土地?fù)Q保障:妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2003，16（4）：48-54.

[2]列什.辛格，喬納森.吉爾曼.讓生計(jì)可持續(xù)[J].國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)，2000，12(4):56-66.

[3]周林樹.失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008，（4）.

[4]郭金豐,李劍富.失地農(nóng)民：一個(gè)特殊群體及其利益保護(hù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，(7):45-46.

[5]孫立平.斷裂[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003.

[6]張學(xué)英.可持續(xù)生計(jì)視域下的被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2010，（4）.

[7]周明成.失地農(nóng)民職業(yè)規(guī)劃探究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，70(30):19-20.

[8]喻進(jìn).關(guān)于失地農(nóng)民的界定[EB/OL].http://www.wj-agri.gov.cn,2004-05.

責(zé)任編輯：賀春健

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1671-6531（2012）08-0043-02

劉江/中國(guó)青年政治學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院在讀碩士（北京100089）。