楊 俊，張曉云

論集體土地征收中的政府責(zé)任

楊 俊，張曉云

土地是農(nóng)民生活的最后保障，對集體土地的非法征收，將剝奪農(nóng)民生存的保障基礎(chǔ)。近年來，在集體土地征收過程中，暴露出一些突出問題其重要原因是當(dāng)前一些地方政府在土地征收中的責(zé)任缺失。因此，應(yīng)在責(zé)任政府的視野下，以當(dāng)前土地管理法的修改為契機(jī)，明確政府在土地征收中的責(zé)任，規(guī)范并監(jiān)督其行為，以更好地保障農(nóng)民的權(quán)益，維護(hù)社會的公平和正義。

集體土地征收；政府責(zé)任；構(gòu)建

土地征收問題是我國《土地管理法》修改的重點(diǎn)問題。該法自1986年6月25日六屆人大常委會第十六次會議通過后，歷經(jīng)1988、1998、2004年三次修改。當(dāng)前確定的修法核心之一就是改革現(xiàn)行土地征收制度。而中國農(nóng)村土地制度改革的實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)型的制度變遷。改革初期，“政府主導(dǎo)型”模式對開啟和推動市場化進(jìn)程起到了巨大作用，但在市場經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)初步形成的今天，這種模式已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。目前我國80%的違法用地都是地方政府行為，而農(nóng)村集體土地征收中觸動的深層社會問題從各方面折射出政府責(zé)任的缺失，因而破解這些深層社會問題，必須從完善政府責(zé)任入手。也就是說，關(guān)注并及時解決農(nóng)村集體土地征收中的問題是各級政府尤其是基層政府的職責(zé)，這對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)和諧社會的構(gòu)建都是非常必要的。

一、集體土地征收中政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

（一）集體土地征收中政府在被征收土地上存在的問題

1.征地權(quán)適用不規(guī)范。我國土地所有制是分屬于國家所有和農(nóng)村集體所有，但在建設(shè)用地的使用方面卻有很大的不同。我國的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地必須先經(jīng)過國家征收，即先將土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，才能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，國家征收農(nóng)村集體土地的過程實(shí)際上是農(nóng)民和地方政府的博弈過程，其表現(xiàn)為：在集體土地征收中，農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是希望在其所有的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，盡可能獲得較多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；而代表國家行使征地權(quán)的地方政府，則希望順利、快速、大量、低價征收農(nóng)民的土地，因?yàn)楫?dāng)前中央政府考察地方政府的政績主要是看經(jīng)濟(jì)增長的情況，因此盡可能獲得土地出讓收入是地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇。這個博弈過程導(dǎo)致了政府土地出讓的收入和農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償呈負(fù)相關(guān)系。同時，地方政府為了吸引外來資金，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，相互間大搞競爭，競相為投資商提供更為有利的投資環(huán)境，于是降低土地轉(zhuǎn)讓價格以吸引外來資金成為各地政府博弈的著眼點(diǎn)，同時也成為投資商力求減少支出的砝碼，為此，政府在征收土地時不得不盡量減少土地補(bǔ)償支出，而結(jié)果卻是損害了廣大被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.征地程序不規(guī)范。我國現(xiàn)行的土地征收程序主要規(guī)定在《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中。雖然我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收程序和以前的立法相比較已規(guī)定了一些法定程序，但目前我國的立法規(guī)定過于簡單、粗糙，而且在具體制度的設(shè)計(jì)上還存在一些漏洞。例如，《土地管理法》第四十八條規(guī)定的政府在征地補(bǔ)償過程中的公告和聽證程序。既然政府的征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，那么聽證程序在征地過程中所起的作用就是流于形式了，根本保障不了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。而一些市場經(jīng)濟(jì)國家在政府取得土地的過程中，原土地所有人有權(quán)參與全過程，擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)，對土地賠償問題的爭議，可以協(xié)商、申訴甚至由法院仲裁。我們用法律來規(guī)定土地征收的程序，目的就是要用程序正義約束政府享有的征收權(quán)，以防止政府濫用征收權(quán)，侵犯農(nóng)民的私權(quán)利。因此，在目前我國土地征收程序中，將政府居于主導(dǎo)地位的制度安排是不符合立法精神的。同時，由于征地程序不規(guī)范，導(dǎo)致征地過程中法定的征地程序被違法、違規(guī)操作，有些地方政府甚至為了經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，不斷擴(kuò)張和膨脹土地征收權(quán)，利用征地制度和供地之間的巨大利潤空間，以地生財(cái)。資料顯示，2001-2003年，全國土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政收入的35%。2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的46%。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。2010年全國土地出讓金突破2萬億元［1］。

3.角色錯位。政府角色是指政府在管理社會的過程中應(yīng)發(fā)揮的作用和職能，通俗地講，政府職能是指政府應(yīng)該做什么，什么不能做，政府職能意味著政府責(zé)任。當(dāng)政府行為不合乎其應(yīng)有的功能時，就會發(fā)生政府角色的錯位。在實(shí)踐中這種角色錯位有兩種表現(xiàn)：其一，職能錯位。在集體土地征收程中政府本應(yīng)該保持中立地位，其主要職能應(yīng)該是出臺和征地相關(guān)的政策法規(guī)并采取相關(guān)措施。但實(shí)踐中，在集體土地征收過程中一些地方政府卻將自己處于主導(dǎo)和控制的地位，從而導(dǎo)致了政府和被征地農(nóng)民之間的沖突和矛盾［2］。其二，立場錯位。在集體土地征收程中，政府本應(yīng)站在維護(hù)農(nóng)民和開發(fā)商雙方利益的立場上，但由于現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定的局限性，實(shí)踐中政府壟斷著土地一級市場，集體土地所有權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民無權(quán)更改集體土地的用途，若要變更集體土地的用途必需經(jīng)過政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)，從而導(dǎo)致地方政府一手以低價從農(nóng)民集體那里征地，一手以“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等方式將土地實(shí)行獨(dú)家市場化出讓，此種做法不僅損害農(nóng)民的利益，而且也導(dǎo)致大量土地被圈占，給中央政府耕地保護(hù)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府的這種行為實(shí)屬于立場錯位。由于我國目前土地監(jiān)督檢查機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了一些地方政府利用制度的缺陷而大量違法征地，隨之而來的就是侵害農(nóng)民合法權(quán)益的事件的發(fā)生［3］。正如孟德斯鳩在《論法的精神》第一卷第五章中所說：“腐敗往往不是由人民開始?！惫矙?quán)力腐敗對社會產(chǎn)生極壞的刺激和示范，形成社會與公共權(quán)力的共同腐敗。

二、集體土地征收中政府責(zé)任缺失引發(fā)的深層次問題

（一）耕地面積減少和社會可持續(xù)發(fā)展問題

部分土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途，是目前中國高速城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中不可避免的結(jié)果。但是，政府在保障我國城市化和工業(yè)化發(fā)展用地的同時，也應(yīng)該利用手中的行政權(quán)，采取相應(yīng)措施來保護(hù)因城市化和工業(yè)化發(fā)展而導(dǎo)致的日益減少的土地資源。因?yàn)橥恋厥侨祟惿婧桶l(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，土地的利用情況關(guān)系到糧食安全問題，同時也影響到社會穩(wěn)定和國家大局。2010年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，涉及到的違法、違規(guī)的土地面積73.35萬畝，有13個省區(qū)違法占用的耕地已經(jīng)超過了1萬畝，而國家和省級重點(diǎn)工程項(xiàng)目的違法用地分別占到了全國違法用地面積的4成，違法占用耕地面積5成以上［4］。

（二）滋生農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素

隨著法治國家的建設(shè)，廣大農(nóng)民的土地權(quán)益意識也越來越強(qiáng)，目前因農(nóng)村土地征收而引發(fā)的矛盾已經(jīng)成為社會的焦點(diǎn)。而分析各種事件的原因，其主要緣由是地方政府亂征收農(nóng)民的土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以滿足農(nóng)民的生存和發(fā)展的需要，農(nóng)民利益沒有合理的表達(dá)渠道，國家與民爭利，土地征收費(fèi)用在不少地方不能全額發(fā)放等。

三、集體土地征收中政府責(zé)任的構(gòu)建

（一）深化為人民負(fù)責(zé)任的意識

觀念是行動的先導(dǎo)，觀念創(chuàng)新在一定程度上推動著新事物的產(chǎn)生和新制度的創(chuàng)立。相對于以管理為中心、以行政為手段的傳統(tǒng)政府而言，現(xiàn)代政府是一種新的政府組織運(yùn)行模式，它要求政府遠(yuǎn)離社會經(jīng)濟(jì)生活的具體細(xì)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會服務(wù)。在2011年11月14日國務(wù)院召開的深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議上，溫家寶指出，各部門和各級政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，進(jìn)一步減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動直接干預(yù)［5］。同時，現(xiàn)代政府是一個服務(wù)型政府、責(zé)任型政府。在責(zé)任政府之下，政府責(zé)任的履行和實(shí)現(xiàn)，需要政府工作人員的責(zé)任感作為補(bǔ)充。在馬克斯·韋伯看來，政府工作人員要正確履行公共權(quán)力所施予的責(zé)任，必須具有“激性、責(zé)任感和恰如其分的判斷力”［6］。這種責(zé)任感來自于政府工作人員對公共利益的體認(rèn)，來自于自己的良知和為公共利益服務(wù)的信念。

（二）創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境

地方政府在整個征地過程中的適當(dāng)角色就是盡可能地遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外，只需做好其監(jiān)管者和引導(dǎo)者的角色，成為健全集體土地征收市場機(jī)制的有力推動者，保障土地依法交易。至于其他事項(xiàng)，應(yīng)交給交易的雙方自行協(xié)商解決，以此消除地方政府對土地資源管理部門的干涉，遏制行政權(quán)力進(jìn)入市場。例如，重慶開創(chuàng)的“地票”制度就是典型的做法。所謂“地票”，是包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。以農(nóng)村土地交易所為土地流轉(zhuǎn)平臺，符合“地票”要求的土地可直接進(jìn)入市場，它打破了當(dāng)前先征收集體土地后轉(zhuǎn)化為國有土地再上市的制度，地方政府僅扮演引導(dǎo)、規(guī)范、中介和服務(wù)的角色，土地一級市場和二級市場巨大的收益差直接留在農(nóng)民手中。

（三）調(diào)整利益格局，增進(jìn)農(nóng)民利益

在目前的《土地管理法》修改草案中，提出了同地同價足額補(bǔ)償?shù)脑瓌t，要求“根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定”，在進(jìn)一步的修法過程中，我們建議：一要確立以市場定價為基礎(chǔ)的征收補(bǔ)償制度。以市場定價為基礎(chǔ)的征收補(bǔ)償制度，就是要在集體土地征收補(bǔ)償價值中充分體現(xiàn)土地的總體價值，即不僅要考慮到土地的自然資源價值和生態(tài)價值，還要充分考慮被征收土地的地類、農(nóng)用地等級、產(chǎn)值、人均耕地?cái)?shù)量、土地區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。二要預(yù)留發(fā)展用地，探索對農(nóng)民實(shí)施財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。浙江紹興縣就是此模式的典型代表。實(shí)踐證明，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。此次《土地管理法》修改稿中不僅提到了中央政府和地方政府的土地收益分成問題，還將農(nóng)民等利益主體如何參與土地出讓收益的分配的問題列入考慮范圍。如，農(nóng)民社保問題和土地可以考慮采取掛鉤制度。

四、結(jié)語

2011年12月27日，溫家寶總理出席了在北京召開的中央農(nóng)村工作會議，在系統(tǒng)總結(jié)黨的十六大以來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得的巨大成就、闡述工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中繼續(xù)做好“三農(nóng)”工作需要把握好的若干重大問題時，他強(qiáng)調(diào)：“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪?！蓖恋貦?quán)益是廣大農(nóng)民作為社會主體存在的條件，而讓農(nóng)民最大限度地享有土地權(quán)益是政府的責(zé)任，地方政府所有的政策措施都應(yīng)圍繞這一宗旨展開。因此，在集體土地征收的過程中，政府在制定完善相關(guān)法律制度和政策管理制度時，必須始終把農(nóng)民的利益放在首位，同時也應(yīng)該充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段并嚴(yán)格執(zhí)法，彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷，從根本上保障廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，使土地資源能夠得到優(yōu)化配置和合理流動，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的目的。

[1]于猛.土地財(cái)政不可持續(xù)[N].人民日報，2010-12-28.

[2]張曉云，楊俊.我國農(nóng)村土地征用過程中地方政府責(zé)任探析[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2009(3).

[3]江明生.農(nóng)村征地中政府責(zé)任的缺失與加強(qiáng)[J].理論探索,2010(5).

[4]國土網(wǎng).國家土地督察公告（第4號）[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn.zwgk/zytz//201104/t20110419_843738.htm，2011-4-19.

[5]中工網(wǎng).國務(wù)院召開深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議[EB/OL].http://news.workercn.cn/c/2011/11/14/111114184904992054943.html，2011-11-14.

[6]馬克斯·韋伯.學(xué)術(shù)與政治[M].馮克利，譯.北京：三聯(lián)書店,2005：76-77.

[7]劉守英.建議根本改革征地制度[J].中國改革，2008(10).

D63-3

A

1673-1999（2012）08-0004-02

楊俊(1973-)，男，河南新蔡人，碩士，安徽科技學(xué)院（安徽鳳陽233100）講師；張曉云(1979-)，女，吉林通化人，碩士，安徽科技學(xué)院（安徽鳳陽233100）講師。

2012-02-17

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“集體土地使用權(quán)抵押制度研究”（AHSKF09-10D26）；安徽省教育廳2009年度優(yōu)秀人才項(xiàng)目“失地農(nóng)民補(bǔ)償問題與地方政府利益研究”（2009SQRS086）；安徽省教育廳2011年度人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目 “土地征收中地方政府角色定位的行政法研究”；安徽科技學(xué)院第六批重點(diǎn)建設(shè)課程項(xiàng)目 “經(jīng)濟(jì)法”（ZDKC1101）。