潘軍

（加利福尼亞大學(xué)伯克利分校法學(xué)院，美國伯克利，CA94720；江蘇建筑學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇徐州，221116）

聯(lián)合國大陸架界限委員會評析

潘軍

（加利福尼亞大學(xué)伯克利分校法學(xué)院，美國伯克利，CA94720；江蘇建筑學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇徐州，221116）

在當(dāng)今紛繁復(fù)雜的國際政治環(huán)境中，大陸架界限委員會已由最初一個咨詢性的技術(shù)機構(gòu)，演化為一個被西方學(xué)者稱為集技術(shù)、法律及政治為一身的“混合體”。它在200海里以外大陸架的劃界技術(shù)、劃界的法律地位以及與此相關(guān)的國際政治領(lǐng)域發(fā)揮著獨特的重要作用。在周邊海域形勢復(fù)雜、不利的情況下，盡管困難重重，中國應(yīng)積極利用1982年《聯(lián)合國海洋法公約》及大陸架界限委員會制訂的相關(guān)規(guī)則，最大限度地爭取海洋權(quán)益。

大陸架界限委員會；技術(shù)；法律；政治

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的重要成果之一是創(chuàng)設(shè)了200海里以外大陸架制度（以《公約》第76條為核心），并按照《公約》第76條第8款及《公約》附件2，建立了審議200海里以外大陸架外部界限的國際性權(quán)威機構(gòu)——大陸架界限委員會（Commission on the Limits of the Continental Shelf，以下簡稱“委員會”）。該委員會是按“公平地區(qū)代表制”，由21名海洋地質(zhì)、地球物理及水道測量等領(lǐng)域的專家組成，專家由締約國從其國民中選出，委員應(yīng)以個人身份任職。［1］《公約》希望通過大陸架界限委員會的設(shè)立，能把沿海國200海里以外大陸架外部界限的確定問題上可能遇到的困難減少到最低限度。

沿海國提交的“200海里以外大陸架劃界申請案”（以下簡稱“劃界案”）應(yīng)由3部分組成：執(zhí)行摘要、主文和支持性科學(xué)技術(shù)資料。［2］其中執(zhí)行摘要（Executive Summary）應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）以適當(dāng)比例畫出的海圖，其上應(yīng)以坐標(biāo)標(biāo)出沿海國的領(lǐng)?；€和擬議中的200海里以外大陸架外部界限。這些海圖和坐標(biāo)應(yīng)由聯(lián)合國秘書長予以公布；（2）沿海國劃定其200海里以外大陸架外部界限所適用的《公約》第76條的具體條款；（3）在沿海國準(zhǔn)備劃界案過程中曾向其提供咨詢意見的大陸架界限委員會委員的名單；（4）是否存在《大陸架界限委員會議事規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》）附件1規(guī)定的相向或相鄰國家間的劃界爭端。沿海國關(guān)注的是大陸架界限委員會在以下幾方面的審核工作：（1）審議劃界案的效率；（2）劃界案涉及的保密性；（3）小組委員會審核程序及內(nèi)容的公正性；（4）核準(zhǔn)劃界案的標(biāo)準(zhǔn)；（5）違反工作程序（如瀆職）對有關(guān)國家造成利益損害時的救濟方式。

表面上看，大陸架界限委員會是一個咨詢性的技術(shù)機構(gòu)，但在當(dāng)今錯綜復(fù)雜的國際政治環(huán)境中，該機構(gòu)的作用遠(yuǎn)非如此，它至少在技術(shù)、法律及政治3個層次上發(fā)揮作用。雖然沿海國200海里以外大陸架的外部界限是由沿海國自身劃定，但為了獲得國際社會的認(rèn)可，沿海國無法避開大陸架界限委員會，因為根據(jù)《公約》第76條第8款，①《公約》第76條第8款：從測算領(lǐng)海寬度的基線量起200海里以外大陸架界限的情報應(yīng)由沿海國提交根據(jù)附件2在公平地區(qū)代表制度基礎(chǔ)上成立的大陸架界限委員會。委員會應(yīng)就有關(guān)劃定大陸架外部界限的事項向沿海國提出建議，沿海國在這些建議上劃定的大陸架界限應(yīng)有確定性和拘束力。只有在委員會的“建議（recommendations）”下劃出的界限才具有確定性和約束力。一些西方學(xué)者把大陸架界限委員會稱為一個集技術(shù)、法律及政治為一身的“混合體”，［3］是200海里以外大陸架劃界領(lǐng)域中的“無冕之王”（the king without crown），此種觀點雖有些言過其實，但大陸架界限委員會在當(dāng)今國際政治中的地位和作用可見一斑。

一、技術(shù)分析——委員會是200海里以外大陸架外部界限“技術(shù)、程序標(biāo)準(zhǔn)”的“制訂者”和沿海國提供的各種“技術(shù)數(shù)據(jù)”的“審核者”

（一）制訂技術(shù)、程序標(biāo)準(zhǔn)

實踐證明確定大陸架外部界限的復(fù)雜性和艱巨性是制定《公約》時難以想像的。加拿大著名海洋法專家Ted L.Mc-Dorman曾指出，《公約》第76條關(guān)于200海里外大陸架外部界限公式的措詞產(chǎn)生了諸多意義上的復(fù)雜性及科學(xué)上的不確切性。［4］因此，提交大陸架外部界限劃界申請案具有高度技術(shù)復(fù)雜性和高難度性，對發(fā)展中國家（特別是最不發(fā)達(dá)國家）而言困難更大。大陸架界限委員會自1997年成立以來，為推進(jìn)200海里以外大陸架劃界的實施進(jìn)行了一些重要的基礎(chǔ)性工作，主要有：制訂和修訂《大陸架界限委員會議事規(guī)則》，制訂《大陸架界限委員會科學(xué)和技術(shù)準(zhǔn)則》、《大陸架界限委員會內(nèi)部行為守則》、《審議提交大陸架界限委員會的劃界案的工作方式》，通過了關(guān)于沿海國200海里以外大陸架外部界限劃界申請案和初步信息提交程序及期限方面的SPLOS/72、SPLOS/183等文件，從而為沿海國提交200海里以外大陸架外部界限劃界申請案提供了技術(shù)和程序上的保障。

在大陸架界限委員會制訂的諸多文件、規(guī)則中，最重要的當(dāng)屬《大陸架界限委員會科學(xué)和技術(shù)準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）。制訂《準(zhǔn)則》目的，一是為各沿海國提供準(zhǔn)備各項申報資料的方向和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，二是對委員會根據(jù)哪些科學(xué)及技術(shù)證明來做出“建議”提出說明及澄清。事實上，《準(zhǔn)則》已將《公約》中相關(guān)規(guī)定加以詳細(xì)解說，等于是《公約》第76條的執(zhí)行細(xì)則。

（二）審核技術(shù)數(shù)據(jù)

大陸架界限委員會的主要職能是審核沿海國為200海里以外大陸架的界限所提出的各種資料，并按照《公約》第76條和1980年8月29日第三次聯(lián)合國海洋法會議通過的最后文件附件2①第三次聯(lián)合國海洋法會議最后文件的附件2——《關(guān)于使用一種特定方法劃定大陸邊外緣的諒解聲明》。該聲明主要是考慮到孟加拉灣南部國家大陸邊特殊的地質(zhì)、地理特征，適用《公約》第76條第4款的規(guī)定將使該沿海國一半以上的大陸邊被排除在大陸架范圍以外，因此特別作出規(guī)定，要求大陸架界限委員會在對這些國家大陸邊邊緣的劃定問題提出建議時，以該聲明的規(guī)定為準(zhǔn)。提出建議，并經(jīng)相關(guān)沿海國的請求，在編制上述資料時，提供科學(xué)和技術(shù)咨詢意見。

技術(shù)審核的內(nèi)容包括：1.確認(rèn)沿海國在劃定其擬議中的200海里以外大陸架外部界線時使用的《公約》第76條中的具體標(biāo)準(zhǔn)。2.根據(jù)《準(zhǔn)則》的規(guī)定，對沿海國在劃界申請案中提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，以核實：（1）沿海國用以劃定大陸架外部界限的各定點坐標(biāo)是否為原始數(shù)據(jù)；（2）上述坐標(biāo)是否正確；（3）連接上述各定點的劃出的各直線是否超過60海里；（4）沿海國在申請案中提供的數(shù)據(jù)在質(zhì)量和數(shù)量方面是否能夠論證沿海國擬建立的200海里以外大陸架外部界限的合理性。3.如果小組委員會得出結(jié)論，為了審議劃界申請案它需要更多的資料和數(shù)據(jù)，它可以通過小組委員會主席通知沿海國，沿海國應(yīng)在小組委員會制定的期限內(nèi)提供所需的數(shù)據(jù)和資料。

二、法律分析——委員會是沿海國200海里以外大陸架外部界限的“合法性”的“決定者”

沿海國只有在大陸架界限委員會所提出的“建議”的基礎(chǔ)上劃定的200海里以外大陸架的外部界限，才具有確定性和拘束力。可見，這種“建議”具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和強制性。因此，該委員會的職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個一般性的咨詢性技術(shù)機構(gòu)所能被賦予的權(quán)力。

（一）技術(shù)數(shù)據(jù)的合法性

《公約》第76條對大陸架所下的法律定義的用意，要包括大部分底部為巖石而且是海底陸塊自然延伸的大陸邊，以及陸塊及其海底自然延伸所形成的楔形沉積。關(guān)于沉積厚度的規(guī)定，其用意是讓各國有機會盡量擴展大陸架的外部界線，劃定從陸塊形成的楔形沉積的有效朝海界限。沿海國可以正當(dāng)?shù)亟Y(jié)合《公約》第76條所規(guī)定的各種計算方法所得出結(jié)果，盡量擴展其大陸架的范圍。之后由委員會決定，沿海國提交的劃界申請案，包括所依據(jù)的數(shù)據(jù)，是否符合《公約》第76條和《大陸架界限委員會科學(xué)和技術(shù)準(zhǔn)則》的規(guī)定。

委員會考慮到一些國家沒有現(xiàn)代技術(shù)來收集高質(zhì)量數(shù)據(jù)所牽涉到的問題，允許沿海國在確定其所提議的界限時，可以采用多種技術(shù)方法，從不同來源收集數(shù)據(jù)。委員會建議在展開工作的早期階段，所有有關(guān)國家盡量采用世界大地測量系統(tǒng)系列中一種通用的平面基準(zhǔn)，例如WGS84或后來的WGS基準(zhǔn)面。如果沿海國由于國內(nèi)法律，不能采用這種基準(zhǔn)面作為收集初級數(shù)據(jù)的大地測量參照系統(tǒng)，委員會允許其在不同的基準(zhǔn)面之間作適當(dāng)轉(zhuǎn)換。此舉的重要意義在于，平衡各沿海國由于科技發(fā)展水平的差異導(dǎo)致的大地勘測技術(shù)的差異性，以其最大限度地適用《公約》第76條。從聯(lián)合國大陸架界限委員會官方網(wǎng)站目前所公布的各沿海國提交的200海里以外大陸架劃界申請案的執(zhí)行摘要和初步信息中，基于不同大地測量參照系統(tǒng)、技術(shù)方法繪制的海圖、坐標(biāo)系統(tǒng)可謂琳瑯滿目，且均獲認(rèn)可。

（二）申報程序的合法性

《公約》附件2第4條規(guī)定，擬按照《公約》第76條劃定其200海里以外大陸架外部界限的沿海國，應(yīng)將這種界限的詳情連同支持這種界限的科學(xué)和技術(shù)資料，盡早提交聯(lián)合國秘書長并由其遞交大陸架界限委員會，而且無論如何應(yīng)于本《公約》對該國生效后10年內(nèi)提出。由于提交200海里以外大陸架外部界限劃界案高度的技術(shù)復(fù)雜性和難度性，《公約》第11次締約國會議（2001年，紐約）通過了延長申請期限的決議，規(guī)定凡是在1999年5月13日以前正式批準(zhǔn)或加入《公約》的國家，都可以從這一天開始起算法定的10年提交期限。任何錯過最后申報期限的國家都將錯過獲得聯(lián)合國和《公約》認(rèn)可的機會。在大陸架界限委員會或《公約》締約國會議未作出新的決議之前，沿海國原則上應(yīng)遵守該期限的規(guī)定，否則將承擔(dān)不履行《公約》義務(wù)的責(zé)任。委員會的“建議”應(yīng)以書面形式遞交給聯(lián)合國秘書長，并通過聯(lián)合國秘書處遞交給提出劃界申請案的沿海國。在委員會的“建議”與沿海國外大陸架劃界案不一致的情況下，沿海國應(yīng)于一個合理期間內(nèi)向委員會提出修正的或新的劃界申請案。

此規(guī)定導(dǎo)致了2009年5月13日前各沿海國提交劃界案和初步信息的“混亂”局面，各沿海國傾其所能使出渾身解數(shù)（包括外請專家、制造輿論……），在“大限”前日夜奔忙，一時間大陸架界限委員會門庭若市、不可開交。各種長期未能得到有效解決的海域主權(quán)爭端、劃界糾紛等均浮出水面，利益沖突國之間甚至怒目相向……這種局面是不可避免的，但也是暫時的，是國際海洋秩序全面調(diào)整前的一次激烈的“震蕩”。對于這次震蕩，尚不能斷言是否能引發(fā)利益沖突國之間更大的沖突，但就全球范圍看，新海洋秩序的確立是一種確定無疑的趨勢，任何國家不可能、也沒有能力阻擋，務(wù)實的做法是如何利用現(xiàn)有規(guī)則獲取最大利益。

三、政治分析——委員會是沿海國政治力量就200海里以外大陸架外部界限問題“角逐”的“政治舞臺”

（一）沿海國政治力量的角逐

200海里以大陸架有豐富的礦藏和海洋資源，加之涉及主權(quán)權(quán)利，對其的劃界因此成為了國際上十分重視和爭議激烈的問題。沿海國必定使出渾身解數(shù)，最大限度主張自己的利益（盡管有些手段略顯低劣），大陸架界限委員會也就必然成為沿海國政治力量角逐的新舞臺。

例如，2009年9月11日，聯(lián)合國大陸架界限委員會正式宣布，該委員會下屬的一個工作小組已經(jīng)著手審議日本提出的西太平洋大陸架延伸申請。如果申請獲得通過，日本將憑借面積不足10平方米的“沖之鳥”礁獲得1550平方公里的領(lǐng)海以及43萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。從大陸架界限委員會不顧有關(guān)國家的反對，正式開始審議“日本劃界案”觀之，其中政治力量的博弈可見一斑，盡管最近事態(tài)的發(fā)展已表明“沖之鳥”礁獲得委員會認(rèn)可并擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的可能性不大。

（二）委員會瀆職的可能性

委員會章程明確規(guī)定，除非委員會另有決定，大陸架界限委員會、委員會的輔助機構(gòu)以及小組委員會的會議應(yīng)以不公開的方式舉行。大陸架界限委員會、委員會的輔助機構(gòu)以及小組委員會的工作應(yīng)以一致同意方式完成，因此，在實體性事項上，應(yīng)以協(xié)商的方式達(dá)成一致，除非一切通過協(xié)商達(dá)成一致的努力均已失敗，否則，該實體性事項不應(yīng)被交付表決。對實體性事項，委員會，它的輔助機構(gòu)以及小組委員會都應(yīng)以各自出席會議并參加表決的成員的2/3多數(shù)票通過。對于委員會言，實體性事項應(yīng)包括小組委員會的建立、對于小組委員會關(guān)于沿海國劃定大陸架外部界限的建議的通過以及向?qū)＜乙筇峁┮庖姟?/p>

在程序性事項上的決定，除非另有規(guī)定，應(yīng)以出席會議并參加表決的成員的過半數(shù)票作出。在對一個問題是屬于程序性事項還是實體性事項產(chǎn)生疑問時，應(yīng)由主席作出裁定，如果有成員對主席的裁定提出異議，表決就應(yīng)進(jìn)行，除非出席會議并參加表決的成員過半數(shù)反對主席的裁定，主席裁定有效。在一個事項（選舉除外）的表決中，如果贊成和反對的票數(shù)相等，則關(guān)于該事項的建議或動議應(yīng)視為被否決。［5］

如果某些委員出于某些原因提出了某些傾向性的意見，或作出了傾向性的會議程序、人員安排，導(dǎo)致不能達(dá)成協(xié)商一致而付諸表決，并產(chǎn)生了不公平的結(jié)論，如果這些原因是非正當(dāng)?shù)模ㄈ缑褡迩楦?、受大國利益?qū)動等），就會產(chǎn)生瀆職的可能性。

（三）委員會專業(yè)的欠缺性

誠然，根據(jù)《公約》附件2建立的大陸架界限委員會全部由科學(xué)家組成，這一點目前因《公約》的規(guī)定是無法改變的。然而，即使委員會不是法院，但其核心職能之一必然是解釋或適用《公約》的相關(guān)條款，這本質(zhì)上是一項法律任務(wù)。其結(jié)論便是：在某些利益沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，由技術(shù)專家來保證法律上的公平正義。這不能不說是《公約》規(guī)則的一個嚴(yán)重缺陷，且極易引發(fā)更嚴(yán)重的利益沖突。由于沒有法律專家成員，該委員會招致了國際范圍內(nèi)廣泛的批評。（如在日本劃界案中，“沖之鳥”礁的法律地位——依《公約》121條①《公約》第121條 島嶼制度1.島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。2.除第3款另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。3.不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。是否享有劃界效力，本應(yīng)作為審議的先決條件，但卻不被由非法律專家的技術(shù)專家組成的委員會采納，盡管我國對此已正式提出反對聲明。）

四、中國與CLCS

中國的200海里以外大陸架的范圍極其有限，在東海和南?？赡艽嬖趯儆谥袊?00海里以外的大陸架。中國2002年開始對大陸架外部界限工作實施了國家專項計劃。在200海里以外大陸架外部界限劃界的事項上，中國已經(jīng)并將繼續(xù)和聯(lián)合國及大陸架界限委員會發(fā)生不可避免的、密切的工作聯(lián)系。

（一）按“公平地區(qū)代表制”，有中國籍委員參與大陸架界限委員會工作

目前在聯(lián)合國大陸架界限委員會中任職的中國籍委員是國家海洋局第二海洋研究所的資深科學(xué)家呂文正研究員，他可直接以個人身份參加有關(guān)委員會（包括各種小組委員會）對有關(guān)沿海國200海里以外大陸架外部界限劃界申請案及初步信息的審議、咨詢等。

（二）中國提交了部分海域2 0 0海里以外大陸架外部界限的初步信息

中國常駐聯(lián)合國代表團于2009年5月11日向聯(lián)合國秘書長正式提交了《中華人民共和國關(guān)于確定二百海里以外大陸架外部界限的初步信息》（以下簡稱《信息》），涉及中國東海部分海域200海里以外大陸架的外部界限，共17頁，包括12條、4個附圖與8個附表。

《信息》稱，中國正在進(jìn)行提交200海里以外大陸架劃界案的準(zhǔn)備工作。中國提交的上述初步信息，不影響中國今后根據(jù)《公約》第76條的規(guī)定以及《大陸架界限委員會議事規(guī)則》和《大陸架界限委員會科學(xué)和技術(shù)準(zhǔn)則》提交的劃界案。中方保留今后其他海域提交200海里以外大陸架外部界限信息資料的權(quán)利。

中國政府同時重申：中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。中國政府將繼續(xù)根據(jù)一貫主張和立場維護(hù)海洋權(quán)益，同時堅持與海上鄰國國際法基礎(chǔ)上，按照公平原則通過和平談判進(jìn)行海洋劃界。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》確立了包括200海里以外大陸架法律制度在內(nèi)的一系列全新的國際海洋法律制度，為建立全球范圍內(nèi)新的國際海洋秩序打下了堅實的國際法基礎(chǔ)。在沖破舊制度和歷史遺留問題的束縛時，新海洋秩序的確立必然要經(jīng)歷一個激烈震蕩、緩慢調(diào)整的過程。大陸架界限委員會——這個新的歷史時期的弄潮兒，必定會在新海洋秩序確立的過程中發(fā)揮它獨特、重要的作用，完成時代賦予它的歷史使命。

［1］《聯(lián)合國海洋法公約》附件二第2條第1款［EB/OL］.http:// www.un.org/zh/law/sea/los/index.shtml.

［2］《大陸架界限委員會議事規(guī)則》（CLCS/40/Rev.1），第47條［EB/OL］.http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N08/309/23/PDF/N0830923.pdf?OpenElement.

［3］ Ted L.McDorman.The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf:A Technical Body in a Political World［J］. The International Journal of Maritime and Coastal Law，2002，17（3）：301-324.

［4］ 李令華.世界及我國外大陸架劃界面臨挑戰(zhàn)［J］.海洋開發(fā)與管理，2004（4）：22-23.

［5］《大陸架界限委員會議事規(guī)則》，第35～41條［EB/OL］.http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/309/23/PDF/N0830923.pdf?OpenElement.

D993.5

A

教育部2009年人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“基于聯(lián)合國海洋法公約框架下中國未來海洋權(quán)益的外大陸架法律問題研究”（09YJA820068）

潘軍（1967-），男，碩士，副教授，研究方向為國際法、海洋法。