武漢市江岸區(qū)財(cái)政局 喻 凱

在基層行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制管理，有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。本文擬以武漢市江岸區(qū)在基層行政事業(yè)單位推行會(huì)計(jì)委派制管理試點(diǎn)工作為例，分析改革中遇到的難點(diǎn)問題，提出完善建議，以利于進(jìn)一步深化改革。

武漢市江岸區(qū)在總結(jié)反思2000年第一輪以“財(cái)務(wù)集中核算”、“零戶統(tǒng)管”為主要形式的會(huì)計(jì)委派制改革的基礎(chǔ)上，2007年對(duì)全區(qū)15條街道和部分10人以下的基層行政事業(yè)單位推行了新一輪的會(huì)計(jì)委派制管理試點(diǎn)工作，其主要特點(diǎn)是:委派會(huì)計(jì)人員編制管理與受派單位、與財(cái)政部門相脫離，實(shí)行市場(chǎng)化操作，處理好“獨(dú)立性”與“服務(wù)性”的關(guān)系；在制度方面也進(jìn)行了一些探索，先后制定了《江岸區(qū)會(huì)計(jì)委派制管理試行辦法》、《江岸區(qū)委派會(huì)計(jì)人員工作職責(zé)》、《江岸區(qū)行政事業(yè)單位報(bào)賬員保障工作職責(zé)》、《江岸區(qū)會(huì)計(jì)委派單位報(bào)賬工作暫行管理辦法》等一系列制度，初步明確了各方職責(zé)；此外還制定了委派會(huì)計(jì)人員下戶服務(wù)登記制度，將會(huì)計(jì)管理寓于服務(wù)之中。從幾年來(lái)實(shí)際改革效果看，由于明確了委派會(huì)計(jì)人員相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督地位，并注重加強(qiáng)對(duì)委派會(huì)計(jì)人員的日常管理，新一輪的會(huì)計(jì)委派制度改革工作發(fā)揮了“三個(gè)有利于”的作用:一是有利于發(fā)揮委派會(huì)計(jì)人員的職能作用，有效提高了這些基層街道和小規(guī)模行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性，明顯提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，顯著強(qiáng)化了基層行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作；二是有利于幫助受派部門單位依法理財(cái)，規(guī)范預(yù)算管理和財(cái)政資金使用，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理；三是有利于強(qiáng)化內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有效降低了基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制管理難點(diǎn)

（一）頂層設(shè)計(jì)難點(diǎn)“頂層設(shè)計(jì)”不同于改革初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”。雖然會(huì)計(jì)委派制改革經(jīng)過了前后十余年的探索，但是在制度的頂層設(shè)計(jì)方面仍然缺位，造成了改革推進(jìn)過程中困難重重、步履維艱。如會(huì)計(jì)委派相關(guān)制度規(guī)定與《公司法》等一些涉及企業(yè)的法律法規(guī)有相抵觸，在《會(huì)計(jì)法》的全文中也沒有提及會(huì)計(jì)委派制這一概念。由此造成了對(duì)改革試點(diǎn)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，一些街道和部門單位的領(lǐng)導(dǎo)不理解、不支持這項(xiàng)改革，認(rèn)為是在剝奪單位部門的財(cái)務(wù)自主權(quán)，對(duì)委派會(huì)計(jì)試點(diǎn)工作消極應(yīng)付，導(dǎo)致會(huì)計(jì)委派制工作發(fā)展較慢、差別較大。又如會(huì)計(jì)委派制工作與公共財(cái)政改革的有效銜接也不夠，會(huì)計(jì)委派制度體系設(shè)計(jì)時(shí)沒有考慮到與公共財(cái)政管理制度的有機(jī)融合。目前會(huì)計(jì)委派制主要工作還是資金支付和會(huì)計(jì)核算，沒能真正做到對(duì)預(yù)算執(zhí)行信息及時(shí)反饋和控制，沒有真正從強(qiáng)化預(yù)算管理的角度推進(jìn)改革。

（二）機(jī)制缺位難點(diǎn) 目前會(huì)計(jì)委派制工作還處在一個(gè)不斷探索、不斷完善的過程中，由于會(huì)計(jì)委派制度“頂層設(shè)計(jì)”的缺位，造成會(huì)計(jì)委派運(yùn)行機(jī)制方面還存在一些盲區(qū)和誤區(qū)。如財(cái)政主管部門雖然出臺(tái)了一些相關(guān)會(huì)計(jì)委派制試點(diǎn)管理政策文件，如《會(huì)計(jì)委派制管理試行辦法》、《委派會(huì)計(jì)人員工作職責(zé)》、《行政事業(yè)單位報(bào)賬員保障工作職責(zé)》等，對(duì)委派會(huì)計(jì)人員、單位報(bào)賬員的職權(quán)進(jìn)行了一些規(guī)定，但是由于改革試點(diǎn)工作還處于摸索前行的階段，對(duì)各方職權(quán)規(guī)定的還不夠規(guī)范和準(zhǔn)確，缺乏科學(xué)、詳實(shí)的應(yīng)用指引等操作指導(dǎo)性文件，造成了在具體操作過程中，經(jīng)常會(huì)遇到改革主體權(quán)限界定模糊、執(zhí)行監(jiān)督乏力、考核管理松散等難題。運(yùn)行機(jī)制存在漏洞、不夠嚴(yán)密和規(guī)范，制約了會(huì)計(jì)委派制試點(diǎn)工作的實(shí)施效果。

（三）主體管理難點(diǎn) 委派會(huì)計(jì)人員是會(huì)計(jì)委派制改革中重要的主體。如何有效、規(guī)范的管理好委派會(huì)計(jì)人員是提高改革成效的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前管理中的突出矛盾主要表現(xiàn)為:一方面，會(huì)計(jì)委派制度設(shè)計(jì)的局限性與調(diào)動(dòng)委派會(huì)計(jì)人員積極性之間的矛盾。目前會(huì)計(jì)委派制改革試點(diǎn)工作中，委派會(huì)計(jì)人員全部通過人才市場(chǎng)面向社區(qū)公開招聘，招錄人員與人才市場(chǎng)簽訂勞務(wù)合同，實(shí)行委派會(huì)計(jì)聘任制，人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門負(fù)擔(dān)，列入預(yù)算管理。由于人員管理方式與政府公務(wù)員不同，委派會(huì)計(jì)人員合同工的薪酬水平與政府機(jī)關(guān)公務(wù)員薪酬水平還有較大差距，也沒有建立固定的薪酬增長(zhǎng)機(jī)制，個(gè)人醫(yī)療、提干、住房以及退休后人員管理都無(wú)法明確保障，影響了委派會(huì)計(jì)的積極性。另一方面，會(huì)計(jì)委派工作要求的高質(zhì)量與委派會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)之間的矛盾?？陀^說(shuō)，由于薪酬水平和用人方式的限制，委派會(huì)計(jì)崗位還難以吸引高水平財(cái)務(wù)人員的興趣，造成委派會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)還不是很高，缺少科班出身、精通核算、具有管理經(jīng)驗(yàn)的人才，這些人為因素都在一定程度上影響了工作成效。

二、基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制管理完善建議

（一）著力于頂層設(shè)計(jì)，有效對(duì)接制度，打造齊抓共管的改革合力 當(dāng)前需從頂層設(shè)計(jì)的角度入手，首先要探索研究制定《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派法》，從立法角度確立會(huì)計(jì)委派制的合法地位，明確規(guī)定政府財(cái)政主管部門、委派會(huì)計(jì)、受派單位之間關(guān)系，為深化會(huì)計(jì)委派制改革提供充分的法律政策依據(jù)。其次要加強(qiáng)會(huì)計(jì)委派制與其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)法律法規(guī)的有效對(duì)接。如在基層行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制管理試點(diǎn)工作中，在堅(jiān)持貫徹《會(huì)計(jì)法》、會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的前提下，協(xié)調(diào)處理好會(huì)計(jì)委派制與《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)的關(guān)系，調(diào)整和完善會(huì)計(jì)委派制相關(guān)內(nèi)容和方式，研究試行一系列會(huì)計(jì)委派制度應(yīng)用指引，并積極爭(zhēng)取將會(huì)計(jì)委派制納入《會(huì)計(jì)法》的管理體系之中，促使會(huì)計(jì)委派制成為《會(huì)計(jì)法》體系的重要組成部分。第三，要進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)委派制改革試點(diǎn)工作與其他財(cái)政改革的協(xié)調(diào)配合。要將會(huì)計(jì)委派制管理與實(shí)行部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制等財(cái)政管理制度改革銜接起來(lái)，這不但能解決基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱、會(huì)計(jì)信息失真、預(yù)算外資金管理松弛等問題，而且還能推動(dòng)財(cái)政管理體制改革的進(jìn)展，起到互動(dòng)雙贏的改革效果。

（二）著力于機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)督制衡，打造“管理型”導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制 會(huì)計(jì)委派制要從“核算型”向“管理型”轉(zhuǎn)化，徹底扭轉(zhuǎn)財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)只是單純的核算機(jī)構(gòu)的觀念，防止各部門單位各自為政，使委派會(huì)計(jì)人員在監(jiān)督方面有標(biāo)準(zhǔn)，管理有依據(jù)，處理好監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系，做到服務(wù)與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中，提高會(huì)計(jì)工作質(zhì)量，提高監(jiān)督水平。為此，一要強(qiáng)化委派會(huì)計(jì)人員職責(zé)，這是依法理財(cái)?shù)那疤?。委派?huì)計(jì)人員承擔(dān)的主要職責(zé)應(yīng)包括監(jiān)督受派單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，對(duì)受派單位上報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)告的合法性、真實(shí)性負(fù)責(zé)；監(jiān)督受派單位國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)情況，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；監(jiān)督受派單位執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)情況，對(duì)發(fā)生的違法違紀(jì)行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任等。二要明確賦予委派會(huì)計(jì)人員管理權(quán)限，這是依法理財(cái)?shù)谋Ｕ?。委派?huì)計(jì)人員應(yīng)被授予的管理權(quán)限主要包括監(jiān)督檢查受派單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)運(yùn)行和資金收支情況；直接參與制定受派單位的財(cái)務(wù)管理制度規(guī)定；參與制定受派單位的年度預(yù)決算方案；聯(lián)簽批準(zhǔn)受派單位重大財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目。三要建立健全受派單位定期反饋委派會(huì)計(jì)人員工作情況機(jī)制，這是對(duì)從業(yè)人員的監(jiān)督。受派單位要對(duì)委派會(huì)計(jì)人員的工作態(tài)度、工作質(zhì)量、工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方面進(jìn)行評(píng)比打分，直接反饋給財(cái)政主管部門，作為評(píng)價(jià)委派會(huì)計(jì)人員工作成效的重要依據(jù)之一。通過雙向互動(dòng)，促進(jìn)會(huì)計(jì)委派制改革向“管理型”導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。

（三）著力于以人為本，提升綜合素質(zhì)，打造精益求精、凝聚人心的工作團(tuán)隊(duì) 打造精益求精、凝聚人心的工作團(tuán)隊(duì)，要從提高委派會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)、解決其后顧之憂入手，建立健全學(xué)習(xí)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)、長(zhǎng)效保障機(jī)制。一要建立完善學(xué)習(xí)機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)委派會(huì)計(jì)人員“德”與“業(yè)”的培訓(xùn)，采取自學(xué)與集中脫產(chǎn)學(xué)相結(jié)合的形式，學(xué)習(xí)內(nèi)容應(yīng)涵蓋會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)、思想政治、工作協(xié)調(diào)能力等方面，重點(diǎn)學(xué)習(xí)最新的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策法規(guī)，同時(shí)要強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)人員“德”的教育，堅(jiān)持以德為先，自覺遵守會(huì)計(jì)職業(yè)道德操守。要定期開展學(xué)習(xí)效果的測(cè)試，檢測(cè)學(xué)習(xí)效果，建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)檔案，避免學(xué)習(xí)培訓(xùn)流于形式、走過場(chǎng)，要讓委派會(huì)計(jì)人員時(shí)時(shí)繃緊學(xué)習(xí)這根弦，這樣才能保證工作精益求精。二要建立完善委派人員考核評(píng)價(jià)機(jī)制?？己嗽u(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)包括學(xué)習(xí)培訓(xùn)情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作情況、遵紀(jì)守法情況等?？己嗽u(píng)價(jià)采取平時(shí)考核和年終考核相結(jié)合的形式，平時(shí)考核分季度進(jìn)行，平時(shí)考核兩次不稱職則年終考核不稱職，予以待崗、辭退處理。要重視考核結(jié)果的運(yùn)用，建立與薪酬掛鉤的績(jī)效工資制度，合理拉開考核績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)差距，進(jìn)一步加大激勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)工作積極性。三要建立長(zhǎng)效保障機(jī)制。探索會(huì)計(jì)委派制機(jī)構(gòu)建設(shè)新途徑，可以考慮設(shè)立會(huì)計(jì)委派局，類別為科級(jí)全額事業(yè)單位，由本級(jí)財(cái)政部門主管，這樣將會(huì)計(jì)委派機(jī)構(gòu)和委派會(huì)計(jì)人員納入體制內(nèi)管理，可以徹底解決委派會(huì)計(jì)人員后顧之憂，進(jìn)一步凝聚、激發(fā)工作戰(zhàn)斗力。