劉 穎，王及斐

生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation）這一概念是由20世紀(jì)初馬歇爾提出的“庇古稅”延伸而來的。目前，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯坎徽搰?guó)內(nèi)外都處于早期階段，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的概念?！董h(huán)境科學(xué)大辭典》中將自然生態(tài)補(bǔ)償定義為：“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力。”國(guó)外與我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償概念比較相似的是“生態(tài)服務(wù)費(fèi)（Payment for E-cosystem Services）”，簡(jiǎn)稱 PES。因此，我們可以將生態(tài)補(bǔ)償理解為資源環(huán)境保護(hù)的一種經(jīng)濟(jì)手段，其補(bǔ)償方式主要有政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償。

一、甘肅省生物多樣性生態(tài)環(huán)境狀態(tài)與補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

（一）甘肅省生物多樣性生態(tài)環(huán)境

甘肅省位于長(zhǎng)江、黃河上游，處于東部季風(fēng)區(qū)、西北干旱區(qū)和青藏高原區(qū)，天然降水量少，海拔一般在1000米以上，地域狹長(zhǎng)，以高原和山地為主，水土流失和土地沙化情況非常嚴(yán)重，干旱、半干旱地區(qū)的面積占全省面積的57%，因此成為全國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的省份之一。高度的地理環(huán)境空間異質(zhì)性孕育了豐富的動(dòng)植物資源，生態(tài)類型繁多，野生動(dòng)植物和濕地資源豐富。全省共有各類脊椎動(dòng)物872種，占我國(guó)3110種（不含海魚）的27.8%。昆蟲有4000余種，大約占我國(guó)昆蟲種數(shù)的10%。其中，列為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的脊椎動(dòng)物108種，占國(guó)內(nèi)保護(hù)種類348種的31.0%，一類保護(hù)的29種，占國(guó)內(nèi)一類保護(hù)種的31.9%，二類保護(hù)的79種，占國(guó)內(nèi)二類保護(hù)種的30.7%。大熊貓、金絲猴、野馬、野駱駝、雪豹、藏原羚等珍稀野生動(dòng)物均有分布，馴養(yǎng)和繁殖的野馬、高鼻羚羊等珍稀瀕危動(dòng)物，在全國(guó)乃至世界都占有重要的地位［1］。

作為全國(guó)中藥材的主要產(chǎn)區(qū)之一，甘肅省的中藥材資源比較豐富?，F(xiàn)有藥材品種9500多種 （包括野生），居全國(guó)第二位,素有“中草藥基因庫”之稱。尤以當(dāng)歸、黨參、紅（黃）芪、大黃、甘草五大名優(yōu)中藥材享譽(yù)中外。定西的岷縣、渭源、隴西縣分別被相關(guān)主管部門命名為“中國(guó)當(dāng)歸之鄉(xiāng)”、“中國(guó)黨參之鄉(xiāng)”以及“中國(guó)黃芪之鄉(xiāng)”。其中當(dāng)歸、黨參、紅（黃）芪、大黃、板藍(lán)根以及甘草等產(chǎn)量居全國(guó)前列的中藥材占國(guó)內(nèi)總產(chǎn)量分別為 95%、60%、50%、60%、65%、25%。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，甘肅中藥材的種植面積已位居全國(guó)第一，占全國(guó)藥材種植面積的 1/3 以上［2］。

（二）甘肅省生物多樣性的生態(tài)補(bǔ)償法律制度

甘肅省對(duì)于生物多樣性的生態(tài)補(bǔ)償方式采取了與當(dāng)前國(guó)內(nèi)外通行的保護(hù)方式一致的措施，主要是建設(shè)自然保護(hù)區(qū)。丹堡讓水河自然保護(hù)區(qū)甘肅省最早的一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，于1963年建立。后以此為基礎(chǔ)，在1978年對(duì)其地域范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，建立了白水江國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，主要對(duì)大熊貓、金絲猴等瀕危動(dòng)物和北亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)。之后甘肅省加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)，目前基本形成了門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。

2007年12月20日，我省頒布了《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，該條例第四條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的方針，實(shí)行誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)的原則。”第十四條中規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人非法采集國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)的農(nóng)業(yè)野生植物或者破壞其生長(zhǎng)環(huán)境。禁止采集、出售、收購國(guó)家一級(jí)保護(hù)農(nóng)業(yè)野生植物，因特殊需要申請(qǐng)采集國(guó)家一級(jí)保護(hù)農(nóng)業(yè)野生植物的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理。采集、出售、收購國(guó)家二級(jí)保護(hù)農(nóng)業(yè)野生植物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)采集地縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門審核，向省農(nóng)業(yè)行政主管部門申請(qǐng)辦理采集、出售、收購許可證?！背酥?，退耕還林等相關(guān)政策也對(duì)維持生物多樣性的生態(tài)補(bǔ)償也起到了積極地作用。

二、生物多樣性生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律制度缺失的理論分析

自然世界中的眾多生物種群是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它們不但為人類提供基本的生活材料，還能維持水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候。同時(shí)，隨著科技的發(fā)展，越來越多的生物資源被人類開發(fā)利用，造福人類。但是，這些重要資源的處境卻日益惡化，據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃署估計(jì)，在未來的幾十年中，地球生物將有25%處于滅絕的危險(xiǎn)。目前，各國(guó)政府都致力于進(jìn)行生物多樣性的研究與保護(hù)，其中，生態(tài)補(bǔ)償就是重要管理機(jī)制之一［3］。

生物多樣性的保護(hù)與其他資源諸如森林、水域、濕地、土地等的保護(hù)是緊密相連的，它們共同構(gòu)成了和諧的自然生態(tài)系統(tǒng)。在本部分內(nèi)，筆者僅僅從物種多樣性這一層次上對(duì)生物多樣性的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行評(píng)析。

1.保護(hù)對(duì)象范圍過窄。野生動(dòng)植物是生物多樣性的具體體現(xiàn)，它維系著生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。我國(guó)目前對(duì)于野生動(dòng)植物的保護(hù)僅僅局限于對(duì)珍貴瀕危野生動(dòng)植物的保護(hù)，雖然從全國(guó)到甘肅省普遍建立了自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)，但是其范圍也僅僅被限定為瀕危珍稀野生動(dòng)植物，其余生態(tài)物種都被排除在外，嚴(yán)重忽略了對(duì)于普通野生物種的保護(hù)。然而普通野生動(dòng)植物也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。比如，在甘肅景泰和靖遠(yuǎn)縣的荒漠以及半荒漠草原上，人們熱衷于成群地捕殺蝎子，而一只蝎子每年可捕殺上萬只有害昆蟲。這種大規(guī)模、掠奪式的捕捉，使蝗蟲失去了天敵，對(duì)草原和農(nóng)田帶來了直接的危害。我們應(yīng)當(dāng)用生態(tài)可持續(xù)理論來考慮問題，而不應(yīng)當(dāng)僅僅注重野生動(dòng)植物本身的價(jià)值，更不應(yīng)當(dāng)忽視對(duì)生物資源的有效保護(hù)，僅僅在其存在受到嚴(yán)重危害、變成瀕危資源時(shí)才進(jìn)行保護(hù)，這樣的方式對(duì)于我們維護(hù)良性的生態(tài)環(huán)境是極為有害的。

2.生物多樣性保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制途徑過于單一。目前，全國(guó)對(duì)生物多樣性保護(hù)一般都是通過建立自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行的。由于各類物種的生存環(huán)境特征有較大差異，有的物種甚至不適合通過專門建立自然保護(hù)區(qū)的方式來進(jìn)行保護(hù)?；谀壳斑@種單一的補(bǔ)償途徑，這些物種就當(dāng)然地被排除在補(bǔ)償范圍之外，其生存環(huán)境也無法得到有效的保護(hù)。在自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)過程中，也同樣存在很多問題。甘肅省的生物多樣性環(huán)境也因此不斷惡化。祁連山水源涵養(yǎng)林地處于西北干旱區(qū)，它們是經(jīng)過嚴(yán)酷的自然選擇而保存下來的生物頂級(jí)群落，對(duì)于促進(jìn)降水以及涵養(yǎng)水源等發(fā)揮著重要作用。然而近年來，祁連山生態(tài)狀況整體惡化，其原因除了自然因素外，主要是人為因素造成的。其中主要依靠自然保護(hù)區(qū)維系生態(tài)保護(hù)工作，但保護(hù)工作卻存在諸如管理體制不順暢、事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足等問題［4］。

3.自然保護(hù)區(qū)相關(guān)制度不完善。作為目前最主要的生物多樣性保護(hù)和補(bǔ)償途徑，自然保護(hù)區(qū)的建立和經(jīng)營(yíng)直接影響到地區(qū)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。然而，在自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)過程中，仍然存在一些問題。

首先，保護(hù)觀念落后。雖然從國(guó)家到地方相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)，但是在現(xiàn)實(shí)操作中仍然存在問題。一些地方只看重短期效益，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的意義和長(zhǎng)期效益認(rèn)識(shí)不足，在保護(hù)區(qū)建立之后不夠重視，丟掉了很多加快發(fā)展的機(jī)會(huì)。同時(shí)，保護(hù)區(qū)的建立會(huì)削弱當(dāng)?shù)鼐用竦纳罨A(chǔ)，但是由于對(duì)于保護(hù)區(qū)建立的重要性和相關(guān)規(guī)定宣傳不足，致使保護(hù)區(qū)周圍的群眾法制觀念淡薄，保護(hù)區(qū)內(nèi)偷砍、偷獵現(xiàn)象屢禁不止，生物資源流失嚴(yán)重。

其次，對(duì)生物多樣性的保護(hù)投入不夠。甘肅省自然保護(hù)區(qū)的資金由于主要由專管部門設(shè)法解決，而不是直接由國(guó)家財(cái)政撥付，因此普遍存在資金短缺情況。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)有限，直接導(dǎo)致基本設(shè)施建設(shè)和管理手段嚴(yán)重滯后，甚至一些國(guó)家級(jí)和省級(jí)保護(hù)區(qū)的建設(shè)也受到很大影響，原因就在于省內(nèi)配套資金無法解決。有的自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有設(shè)施甚至無法進(jìn)行保護(hù)區(qū)最基本的管理和維護(hù)工作。

再次，行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明晰，資源權(quán)屬不清。按照甘肅目前確立的自然保護(hù)區(qū)管理體系，環(huán)保和林業(yè)機(jī)構(gòu)都有權(quán)進(jìn)行管理。但是，由于他們彼此之間和垂直各層級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分不明確，經(jīng)常出現(xiàn)“都要管”或者“都不管”的情況。此外，自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置不明確，一些自然保護(hù)區(qū)甚至沒有設(shè)置專門的管護(hù)機(jī)構(gòu)，由林業(yè)部門或者林場(chǎng)代管，影響了保護(hù)區(qū)工作的正常進(jìn)行。而一些保護(hù)區(qū)的區(qū)域劃分不明晰，核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、功能區(qū)等界限不明，也影響了對(duì)于生物資源的有效保護(hù)。

最后，自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)矛盾突出。如前所述，目前很多管理者對(duì)于自然保護(hù)區(qū)建立的重要性認(rèn)識(shí)不夠，因此在與地方經(jīng)濟(jì)利益相沖突時(shí)，由于管理者的短視而選擇實(shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)收益，阻撓在能帶來巨額收入的風(fēng)景名勝區(qū)建立自然保護(hù)區(qū)。另外，為了增加財(cái)政收入，一些地方政府在已經(jīng)建立的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)申請(qǐng)建立風(fēng)景名勝區(qū)，給保護(hù)區(qū)的管理帶來困難，造成保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的破壞，增加了管理的難度，并且在管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分上也會(huì)產(chǎn)生混淆。

三、建立并完善生物多樣性生態(tài)補(bǔ)償法律制度

（一）繼續(xù)對(duì)資源進(jìn)行有效管理，提高資源利用率

生物多樣性生態(tài)補(bǔ)償中的相當(dāng)一部分問題是由資金不足引起的。因此，應(yīng)當(dāng)廣開渠道，多方籌集資金。比如，可通過稅收將資源的開采和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)相結(jié)合，在實(shí)施過程中，堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”的原則。此外，還可以效仿其他國(guó)家征收生態(tài)稅。甘肅省規(guī)定從2007年12月1日起，試行征收草原植被恢復(fù)費(fèi)制度，這在全國(guó)也是首次嘗試。按照該規(guī)定在省境內(nèi)草原上從事地質(zhì)勘查、修路、探礦、影視拍攝等活動(dòng)，或者采挖野生植物的企業(yè)或個(gè)人，將強(qiáng)制繳納植被恢復(fù)費(fèi)。這項(xiàng)規(guī)定將盈利性的一些社會(huì)實(shí)體和個(gè)人在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)必須履行的生態(tài)環(huán)境社會(huì)責(zé)任納入法制化軌道。我們可以此為契機(jī)，不斷推廣，將這種企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的范圍擴(kuò)大，即可以增強(qiáng)開發(fā)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，刺激其保護(hù)生態(tài)環(huán)境減少污染的積極性，還可以廣籌資金，彌補(bǔ)國(guó)家和地方財(cái)政資金撥付不足的缺失。

此外，可以通過稅收杠桿將資源的開發(fā)和使用同督促使用者或者受益者主動(dòng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的保護(hù)相結(jié)合，比如征收生態(tài)稅費(fèi)，強(qiáng)制要求其對(duì)于資源開發(fā)過程中對(duì)環(huán)境的破壞而產(chǎn)生的修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行繳納，督促使用者和開發(fā)者為節(jié)省成本主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高資源的開發(fā)和利用效率。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)相關(guān)資源（比如水、土地、森林、礦產(chǎn)等）生態(tài)稅費(fèi)的征收辦法進(jìn)行完善，保證征收的稅費(fèi)中相當(dāng)比例能夠?qū)嶋H用于生態(tài)補(bǔ)償，并且在資金流向上向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜［5］。

（二）進(jìn)行生物物種登記，擴(kuò)大生物多樣性的保護(hù)范圍

不論是珍稀瀕危物種，還是普通生態(tài)物種，都是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的一部分，也都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大生物多樣性的保護(hù)范圍，增加對(duì)普通物種的保護(hù)。首先，可以引入生物物種登記制度，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的生物物種進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，并且進(jìn)行及時(shí)的基因登記。其次，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)的進(jìn)行分類保護(hù)，相關(guān)使用人受益人也應(yīng)當(dāng)給予與其價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（三）評(píng)估生物多樣性真實(shí)價(jià)值，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前對(duì)于生物多樣性的估值存在不同方法和不同標(biāo)準(zhǔn)。在價(jià)值估算方面，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，綜合考慮生物多樣性的直接和間接價(jià)值，從而確定生物物種的真實(shí)價(jià)格和價(jià)值，并以此為依據(jù)建立物種資源的有償使用機(jī)制。比如黑龍江省規(guī)定，生態(tài)效益由主要受益者、政府和公眾各自按一定比例分擔(dān)補(bǔ)償，補(bǔ)償比例為8：2。甘肅省可以借鑒這一方法，在“誰受益誰補(bǔ)償”的原則下，主要的補(bǔ)償由受益者承擔(dān)，同時(shí)，政府和社會(huì)公眾從公共事業(yè)資金中進(jìn)行財(cái)政撥付給予補(bǔ)貼。

（四）加快自然保護(hù)區(qū)建設(shè)

全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)從1999年開始進(jìn)行全國(guó)各省自然保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的制定，并由國(guó)家環(huán)?？偩謪R集成冊(cè)出版，甘肅省也規(guī)劃進(jìn)一步新建自然保護(hù)區(qū)，并不斷擴(kuò)大其面積，使全省重要生態(tài)資源和生物物種得到全面有效的保護(hù)［6］。甘肅省應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃有步驟、有計(jì)劃的實(shí)行，并且可以將自然保護(hù)區(qū)按照生態(tài)現(xiàn)狀分為禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，進(jìn)行分類管理。同時(shí)，通過制定專門的《生態(tài)補(bǔ)償法》和相關(guān)地方規(guī)章，建立完善的管理制度。

[1]甘肅省統(tǒng)計(jì)局.甘肅省情研究報(bào)告.2006(3).

[2]劉英.對(duì)甘肅西部大開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新的八點(diǎn)建議[EB/OL].http：//thesis.cei.gov.cn/modules/showdoc.aspx?DocGUID=afa822cf91af403197ed9d6ce0ffc2f2&word=&title=

[3]張雪萍,曹慧聰,周海英.沙地資源管理理論探析[J].經(jīng)濟(jì)地理,2003(6).

[4]王鄱,張葆英.甘肅省生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀調(diào)查[N].甘肅日?qǐng)?bào)，2009-05-25(1).

[5]王福興，姜麗秋.生物多樣性保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)地理，2008(7).

[6]李文軍,韓念勇.中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游管理[J].人類環(huán)境雜志，2001（1）.