楊騰飛

信訪工作是黨委政府聯(lián)系群眾的紐帶，是預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和消除不和諧因素的重要途徑，是展示黨委、政府形象的重要窗口，擔(dān)負(fù)著民意表達(dá)、矛盾疏導(dǎo)、決策參考、群眾監(jiān)督、社會協(xié)調(diào)等多重任務(wù)［1］。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，近年來隨著經(jīng)濟(jì)的增長，我國的人均GDP進(jìn)入了3000美元的關(guān)口，既是黃金發(fā)展期，又是矛盾凸顯期。在這個重大轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快,城鄉(xiāng)發(fā)展，區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡,導(dǎo)致社會矛盾增加,熱點、難點、焦點問題很多,這些矛盾和問題沒有得到及時有效的解決，上訪的人數(shù)和規(guī)模有所增加。這些情況暗示了信訪的一部分原因，還說明了新時期信訪工作的重要性和緊迫性。

一、新時期基層信訪的原因分析

（一）信訪成本低

信訪大多牽涉到利益糾紛，成本是比較低的。與其他渠道相比較而信訪往往只需要一封信和少許車旅費,如果去法院打官司卻要律師費、調(diào)查取證費、訴訟費等各項費用，少則幾百元，多者上千元乃至上萬元。昂貴的訴訟費用是普通基層百姓承擔(dān)不起的。兩位老人就是因為家庭經(jīng)濟(jì)困難，沒有尋求法律手段，從而使得應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)解決的案件也只有通過信訪的途徑來解決。群眾普遍的文化水平不高,司法程序的復(fù)雜和嚴(yán)謹(jǐn)，對他們而言無異于又多設(shè)一道障礙［2］。農(nóng)村居民特別是年齡大的老人，本身文化水平不高，司法程序不是很了解，在我國目前的體制下，司法解決的公平和效率是飽受質(zhì)疑的。而且他們的“清官”情節(jié)嚴(yán)重，寄希望于信訪在領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下得到解決，比較其他方式這樣只需幾個人來街道辦向領(lǐng)導(dǎo)反映，方便快捷、花費少、程序簡單。

（二）基層監(jiān)督體制不完善

我們的基層自治單位的監(jiān)督人員不能有效行使自己的權(quán)力，恰恰相反，在一定程度上這個監(jiān)督權(quán)力還被“剝奪”，而且他們自己的權(quán)利還受到非法侵害，監(jiān)督的權(quán)力不到位，形同虛設(shè)，監(jiān)督員自身權(quán)益還得不到保障。其次我們的監(jiān)督員不潔身自好，把集體存款當(dāng)作自家的一樣去所謂的為夫“看病”。在基層信訪調(diào)查中，某社的保管員貪污本社集體存款1萬元，在本社的社員發(fā)現(xiàn)之后辯稱是為生急病的丈夫墊做醫(yī)療費，是挪用不算是貪污，并表示退還此項存款及一年的利息，她要求集體支付她近幾年來為本社保管錢的相關(guān)報酬，為此社員、集體和她發(fā)生糾紛，最后村里群眾選了幾個代表來到政府要求處理此事。這說明監(jiān)督人員自身的素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高，監(jiān)督形成虛設(shè)，更確切的講是沒有發(fā)現(xiàn)有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在，其他也大抵如此，所以必須完善基層監(jiān)督體制，使監(jiān)督人員也處于被監(jiān)督狀態(tài)，權(quán)利的相互制衡更利于監(jiān)督。最后還要保護(hù)監(jiān)督員的正當(dāng)合法權(quán)益和權(quán)力，提高監(jiān)督人員自身的素質(zhì)和水平，讓監(jiān)督在陽光下運行。

（三）基層信息反饋渠道不夠暢通

基層沒有建立信訪的防范和聯(lián)動機(jī)制，沒有配備專職信訪干部，縱向到底，橫向到邊的工作網(wǎng)沒有形成，信訪信息系統(tǒng)沒有建立起來。各地基本上是被動坐等接訪，沒有主動下訪。專門的部門和信訪電話也是無從談起，民意表達(dá)渠道沒有建立起來。筆者遇到一個老婆婆在泥水中爬行抗議對自己房屋的拆遷，理由是補(bǔ)償金額不符合國家及本市的標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門不受理她的問題，只好采用這樣極端的方式抗議。這雖然為個案，但是在基層是非常有典型性和代表性的，類似事件發(fā)生后群眾沒有渠道去申訴。2010年6月9日大渝網(wǎng)報道的一件事更是發(fā)人深?。汉币晦r(nóng)民自制“土炮”抗議強(qiáng)制拆遷，據(jù)稱該農(nóng)民多次就賠償標(biāo)準(zhǔn)不符合湖北省武漢市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議，A公司就強(qiáng)制進(jìn)行機(jī)器開路，糾集一批人員強(qiáng)制執(zhí)行拆遷，該農(nóng)民多次去向有關(guān)部門和單位反映情況，但是沒有得到回應(yīng)。此后的一個時期內(nèi)，該公司多次動用人力和機(jī)器進(jìn)行暴力拆遷，這個農(nóng)民迫不得已進(jìn)行自衛(wèi)行動，有一次因準(zhǔn)備不當(dāng)遭到毆打。說明信息反饋渠道不夠暢通，人民群眾的利益受到非法侵害時得不到有效的保護(hù)，沒有良好的渠道進(jìn)行伸張正義。在一個法治和人人平等的社會很多看似可行的方式都關(guān)上大門，沒有信息反饋渠道可供選擇。

（四）個別信訪的成功夸大信訪的效率

現(xiàn)實生活中群眾的利益經(jīng)常得不到有效保護(hù)，上訪作為權(quán)利救濟(jì)的一種方式往往能夠引起上級的重視很快得到解決。所以有的人上訪成功致使某些群眾形成一種喜歡上訪的情結(jié),上訪甚至演變成為我國一種獨特的政治文化。在當(dāng)前的信訪當(dāng)事人中,普遍存在著“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”“會哭的孩子多吃奶”的這樣一種心態(tài),于是集體信訪不斷增多［3］。這些筆者在單位調(diào)查期間確實得到了驗證，有的人在拆遷和征地中夸大自己損失，去上訪，就比沒有上訪的多不少補(bǔ)償金額。由于經(jīng)驗和教訓(xùn)，慢慢的信訪的作用被夸大，人數(shù)和規(guī)模增加。

二、新時期基層解決信訪的困境分析

（一）信訪部門無決策權(quán)限

信訪機(jī)構(gòu)只是一個起中介或橋梁作用的機(jī)構(gòu)，沒有解決問題的權(quán)力。成千上萬的上訪案件也僅僅是在信訪部門登記一下而已，信訪部門卻無力解決，只能轉(zhuǎn)送、告知、交辦、上報信訪事件,至于辦理的結(jié)果如何,信訪部門無權(quán)給予信訪案件以處理性的意見和建議，因為他們沒有獨立處理問題的權(quán)限。2005年1月5日國務(wù)院通過了新修訂的 《信訪條例》，5月1日開始施行。對照新舊信訪條例我們?nèi)匀徊磺宄旁L工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)到底是什么，看起來什么都能管，但實際上什么都管不了，根本沒有必要的決策權(quán)限?！缎旁L條例》規(guī)定縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的六項職責(zé)，但對于何種問題必須通過信訪解決并沒有明確［4］。同時現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)較為龐雜和分散,歸口不一,處理協(xié)調(diào)案件能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束力。我國憲法規(guī)定受理信訪是所有國家機(jī)關(guān)包括各級人大及其常委會，人民政府，人民法院和人民檢察院的義務(wù)，但是《信訪條例》所指的信訪僅限于行政機(jī)關(guān)，這造成了各部門又有自己的信訪機(jī)構(gòu)，沒有隸屬關(guān)系，主導(dǎo)部門也難以發(fā)揮應(yīng)有的效用［5］。而在我國的現(xiàn)行體制下直接找行政領(lǐng)導(dǎo)引起他們的重視，這樣才是信訪人員的最終目的所在。

（二）信訪人員法制觀念淡漠

有的案件已經(jīng)過了法律的溯及期限，但是他要求補(bǔ)償，這不是基層能夠解決的，需要國家修訂法律時進(jìn)行考慮。有的社保問題不符合地方的條件，要求過高，地方政府當(dāng)然無權(quán)解決，這樣產(chǎn)生矛盾，有的老人就上訪要求政府解決。長時間缺少法制的傳統(tǒng)在今天造成社會的人情親情觀念深厚，百姓心目中“清官情結(jié)”有些濃厚，很多人渴望出現(xiàn)一位清官來為民請命，為民做主，法制并沒有深入人心。符合事理的不一定合法，造成信訪解決的難度，給工作人員帶來相當(dāng)大的壓力。

（三）信訪部門職能不清

經(jīng)過分析筆者認(rèn)為信訪案件的過程是：人民群眾上訪→信訪處或領(lǐng)導(dǎo)接待→分到相關(guān)部門→部門提交解決方案或處理結(jié)果。信訪的第一個環(huán)節(jié)就是人民群眾由于利益糾紛來到當(dāng)?shù)卣M(jìn)行上訪，這個環(huán)節(jié)比較容易理解，在第二個環(huán)節(jié)中問題就出現(xiàn)了。在單位的調(diào)查期間筆者得到這樣一個信息，信訪辦一個月的時間里很少遇到信訪案件，原來信訪人員的第一選擇往往是本地的行政領(lǐng)導(dǎo)，還有的會去人大，紀(jì)委等部門上訪。那么接待之后是如何解決的呢？信訪部門沒有解決問題的權(quán)力，只是擔(dān)任一個“記錄員”的角色，之后還是向領(lǐng)導(dǎo)匯報和請示如何處理，一般信訪案件會牽涉到幾個部門的協(xié)調(diào)，所以領(lǐng)導(dǎo)看過之后會批示聯(lián)合或協(xié)調(diào)解決，會有一個主導(dǎo)的部門。黨委，人大，政府和信訪辦都有信訪機(jī)構(gòu)或相關(guān)人員，雖然增加了民眾表達(dá)意見的渠道，但是也造成了職責(zé)交叉，互相推諉，遇到“敏感問題”和“老大難問題”時，信訪辦成了名副其實的“信轉(zhuǎn)辦”，各種問題和矛盾得不到有效解決。

三、對基層信訪工作的建議

（一）加快法治進(jìn)程，制定《信訪法》

很多信訪問題與公權(quán)力過大，人民利益得不到有效保障有關(guān)。制度層面，應(yīng)該確定信訪的功能，重構(gòu)信訪機(jī)構(gòu)職能，完善司法救濟(jì)系統(tǒng)，建立多元化的社會糾紛調(diào)解和處理體系。隨著自身利益的保障，解決問題方法的增多，人民群眾會選擇合適的解決問題的途徑，而不是局限于信訪這個路徑，可以減少基層信訪量，促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。白宮為此專門設(shè)有信訪辦公室，處理來信和接待來訪。日本從1953年起建立了“行政交談制度”，接受公民來訪和處理公民來信，了解和研究國民的情緒、意見和要求,幫助解決國民提出的各類問題［6］。學(xué)者李俊認(rèn)為歐洲的監(jiān)察員制度地位顯著，職責(zé)明晰［7］，應(yīng)該是我們學(xué)習(xí)的榜樣。

（二）加大基層普法宣傳

我們這里有很多上訪事件不符合相關(guān)法律規(guī)定，比如城市邊沿拆遷過程中，居民可以選擇房屋補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償，但是有的人簽訂協(xié)議一年以后反悔了，就上訪要求增加補(bǔ)償錢數(shù)，還有的是社保問題不符合相關(guān)政策而得不到希望的結(jié)果。所以筆者認(rèn)為我們應(yīng)該抓好基層普法工作，面向農(nóng)村開展多種形式的法制宣傳活動，解決各種因廣大群眾法律知識缺乏，法制觀念淡薄而造成的矛盾和問題。變被動為主動，定期舉辦信訪干部培訓(xùn)班，加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，不斷增強(qiáng)信訪干部的“思民、信民、愛民”觀念和全心全意為人民服務(wù)的意識。

（三）發(fā)展經(jīng)濟(jì)切實為人民群眾帶來實惠

科學(xué)發(fā)展是穩(wěn)定之源，改善民生是穩(wěn)定之本。經(jīng)濟(jì)問題是基礎(chǔ)，是一切問題產(chǎn)生的根源，把經(jīng)濟(jì)問題解決，其他的問題一般也會得到相應(yīng)的解決。當(dāng)前我國很多信訪問題的產(chǎn)生都或多或少與經(jīng)濟(jì)有關(guān)。近些年的“釘子戶”事件，就是對群眾補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿意。各級政府又有自己的標(biāo)準(zhǔn)，真正到了拆遷戶手中的數(shù)額已經(jīng)被無形中消減了，普通百姓肯定會不滿，采取信訪的方式，解決不好的話會有極端案件的發(fā)生。所以我們的政府必須兼顧人民的利益，讓人民群眾普遍享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。使問題在萌芽狀態(tài)不能成長起來，從本源上遏制信訪問題的發(fā)生。收入增加，人們安居樂業(yè)，就有了保穩(wěn)定、促和諧的能力和基礎(chǔ)［8］。

（四）公開處理結(jié)果，接受人民群眾的監(jiān)督

切實做到“為民所用，情為民所系，利為民所謀”，在兼顧各方利益的前提下，照顧弱勢群體的利益，多向他們傾斜一點，設(shè)身處地為人民群眾著想。把信訪案件的解決結(jié)果公示出來，讓權(quán)力在陽光下運行，提高群眾對政府的滿意度和信任度，把問題解決在過程中。把“三個假如”貫穿到信訪工作中去：假如信訪群眾是選舉人，假如信訪群眾是我們的親屬，假如信訪群眾的困難是我們的困難，我們會怎么辦［4］？牢記群眾利益無小事，維護(hù)公平正義，帶著深厚的感情認(rèn)真處理人民群眾的信訪工作，不推不拖，把不能解決的問題要說明情況，盡可能做到信訪人員滿意，讓他們抱希望而來，懷希望而歸。

（五）提高或整合信訪部門的權(quán)力

建立直接有行政領(lǐng)導(dǎo)下屬或又高于其他部門的權(quán)力，只有這樣才能更好解決信訪問題。2004年5月至10月，于建嶸和他的六人課題組一起對中國的信訪制度進(jìn)行了專項調(diào)查研究，這一調(diào)查是當(dāng)時國內(nèi)最大規(guī)模的針對上訪人群的調(diào)查，結(jié)果顯示，公民通過上訪解決問題的比率只有千分之二［9］。這其實說明了信訪問題解決較少與信訪部門權(quán)力不足有很大關(guān)系，其他部門往往由于上面提到的各種原因解決的效果不理想，信訪部門去解決肯定會更好更有效率。由于目前信訪部門沒有相應(yīng)的權(quán)力，造成解決問題的難度。筆者認(rèn)為，我們可以把信訪部門獨立起來，成為人大下的一個職能部門。人大是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，同時又是一個監(jiān)督機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)信訪部門以后可以更好的開展工作，不受其他部門的干擾，提高信訪案件的執(zhí)行力，減少推諉和扯皮。

（六）提高信訪干部的素質(zhì)

信訪工作者首先要提升心理素質(zhì)，既要講“理”，又要講“情”把人民群眾的事情當(dāng)成自己的家人和朋友的事情，始終給予關(guān)心和關(guān)注，遇到信訪案件設(shè)身處地進(jìn)行心理互換，努力幫助人民群眾處理較為急迫的問題。最后外在表現(xiàn)要熱情開朗，平易近人，做事充滿激情，始終保持樂觀情緒，還要及時調(diào)節(jié)自己心態(tài)，盡力擺脫煩躁、焦慮、悲憤等不良狀態(tài),避免把不良的情緒帶到工作中來。

[1]孟新軍.發(fā)揮信訪工作在構(gòu)建和諧社會中的重要作用[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2006（23）.

[2]康璐.基層信訪——和諧社會的“晴雨表”和“減壓閥”[J].世紀(jì)橋，2009（1）.

[3]謝雪.基層信訪工作的困境及其成因分析[J].焦作師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2010（3）.

[4]李俊.從公民權(quán)利救濟(jì)角度看我國信訪制度改革[J].求索，2007（6）.

[5]梁超.制度性缺陷：現(xiàn)階段我國信訪的突出問題[J].中國黨政論壇，2009（11）.

[6]黃智勇等.信訪——發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要渠道[J].探索與爭鳴,1998(5).

[7]李俊.歐洲監(jiān)察專員制度對我國信訪制度改革的啟示[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2009（6）.

[8]霍高原.標(biāo)本兼治促穩(wěn)定[J].求是，2010(2).

[9]陳兆森.大力解決信訪突出問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2007（6）.