劉 敏

（拉薩師范高等?？茖W校公共教學部，西藏拉薩，850007）

論立法質量的提高

劉 敏

（拉薩師范高等?？茖W校公共教學部，西藏拉薩，850007）

立法質量強調的是立法所能帶來的法律效應和社會效應，其對于法治國家建設、立法形勢判斷和中國特色社會主義法律體系的完善都有著重要的現實意義。立法的合法性、合理性和有效性是立法質量的評價標準。立法觀念、立法制度和立法技術存在的問題制約著我國立法質量的提高。提高我國的立法質量應增強對立法質量的認識論基礎、遵循立法基本原則、完善相關立法制度和發(fā)揮人大代表的作用。

立法；立法質量；立法數量

立法質量一般被認為是與立法數量相對應的一個概念，“立法質量問題主要就是立法的科學化、現代化問題。提高立法質量，主要就是實現立法觀念、制度、技術、形式、內容的科學化、現代化”。［1］我國在2011年宣布中國特色社會主義法律體系已基本形成，這表明我國已解決了有法可依的問題，立法數量基本滿足了社會的需求。但在立法進程不斷加快的背景下，“提高立法質量”這一主題在當今社會的價值日益顯現。立法質量的提高一直是我國民主政治發(fā)展過程中一個相當重要的問題，其對于推進我國法治國家進程和政治文明建設都具有著重要的現實意義。

一、立法質量及其現實意義

當前學界關于立法質量的界定大致存在兩種觀點。第一種觀點認為，立法質量包括立法的“質”和立法的“量”兩部分內容，前者是指法律的內在優(yōu)劣程度，后者是指法律的外在數量多少；第二種觀點認為，立法質量是與立法數量相對應的，其強調的是立法的“質”，即立法要滿足在內容和形式上的雙重標準，實現法律效果和社會效果的統(tǒng)一。亞里士多德對法治的經典闡述其實就涉及到立法質量的問題。在亞里士多德看來，良法是法治建設所必需的要素，而良法本身就應是能夠為人們所服從的高質量法律。當然，立法質量與立法數量二者是辯證統(tǒng)一的關系，前者關注的是立法的適應條件，后者關注的是立法的適應能力，二者是相輔相成的關系，只有二者有機統(tǒng)一起來才能滿足法治社會發(fā)展的需要。在當今社會所討論的立法質量，應屬于第二種觀點，即立法質量所強調的是立法所能帶來的法律效應和社會效應問題。當然，立法質量問題的提出并不意味著忽視立法數量，而是要避免片面追求立法數量，真正把提高立法質量擺在新時期立法工作的更加突出的位置。

（一）立法質量是衡量一個國家法治水平的重要標尺

“實行依法治國，建設社會主義法治國家”在1999年的入憲，標志著我國確立了依法治國基本方略的憲法地位?！罢f到一個國家的軟實力，法治無疑是其中最重要的方面，法治水平則是其最顯著的表現”。［2］法治水平的判斷則涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等各個方面。而立法作為法律運行的起點和法治國家建設的基礎，其質量的高低則自然會成為影響一個國家法治水平的重要標尺。試想，如果立法機關制定的法律本身就存在質量問題，那么以此為依據進行的司法、行政、守法等行為自然不能取得良好的效果，法治國家的建設也將陷入步履維艱的境地。因此，要推動國家法治建設、提升法治國家水平，應首先在提高立法質量這項工作上下功夫，不僅要在新制定的法律上予以質量的關注，而且對現有的法律也要進行及時的修改和廢除。

（二）提高立法質量是對我國當前立法形勢的科學判斷

截至到2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。但在看到這些數字的同時我們也必須清醒的認識到，現行法律中還存在不能完全適合市場經濟發(fā)展、民主政治和社會進步和新形勢的需要，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相互之間的矛盾或不協(xié)調問題依然存在。而法治國家建設、市場經濟發(fā)展和小康社會建設都需要高質量的法律予以保障，立法必須肩負起這些任務。這就要求我們必須充分認清我國當前立法工作面臨的形勢和任務，認識到提高立法質量重要性、緊迫性和艱巨性?？梢哉f，提高立法質量已成為當前立法工作的主要矛盾，也是黨和國家對我國當前立法形勢的科學判斷。

（三）提高立法質量是完善中國特色社會主義法律體系的必然要求

黨的十五大和十六大報告均指出，“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。改革開放30多年來我國立法工作在各方面均取得了良好的法律和社會效果，已初步形成了中國特色社會主義法律體系，為立法工作的順利開展打下了良好的基礎。但我國現在的法律體系只是初步形成，在一定程度上還存在缺失，仍需要通過加強立法工作予以不斷豐富和完善，而提高立法質量仍然是一項重要而緊迫的任務。如2012年的全國人大常委會工作報告則更明確地強調了“提高立法質量是加強和改進立法工作的永恒主題，也是完善中國特色社會主義法律體系的必然要求”。可以說，立法質量是法律體系建設的生命線，只有不斷提高立法質量，才能實現中國特色社會主義法律體系的完善。

二、立法質量的評價標準

立法質量高低的評價標準是什么？這是任何一個有法律的社會都必然要思考和回答的問題，也是相當復雜的、難以給出明確答案的問題。即使是同一個社會、同一個時代的人們，也可能對此問題的看法上存在一定的分歧。筆者認為立法質量的評價標準并不是一成不變的，而是隨著社會發(fā)展而不斷予以豐富和修正的一個系統(tǒng)。就當前而言，立法質量的評價標準至少應包括以下幾點內容：

（一）立法是否合法

立法的合法性與否主要從三個方面加以判斷：第一，立法依據的合法性。立法依據的合法性是立法合法性的重要一環(huán)，其對于立法而言是以“行為合法性證明”而非“內容合法性的證明”存在的。立法依據在于說明立法這種行為的來源、效力位階、權限的正當性。當前立法依據的合法性主要表現為立法行為應當按照憲法和立法法規(guī)定的主體、權限、程序和范圍進行立法。第二，立法的程序合法性。程序本身除了具有工具性價值以外，也具有自身的價值。立法程序本身是法律規(guī)則制度化的過程，除了民主性、公開性、交涉性和自律性等價值以外，合法性也是立法程序所固有的屬性?！翱赡墚斎藗冑澇捎行е贫ǖ囊?guī)則時，與認為制定程序無效的規(guī)則相比，他們會更可能服從前者。換句話說，合法性會通過贊成導致服從”。［3］第三，立法內容的合法性。立法內容的合法性主要表現為立法應以保障公民權利為主，通過限制權力的形式實現權利與權力、權利與義務之間的平衡，法律所體現的應當是最廣大人民的根本利益。

（二）立法是否合理

合理性本身是合乎理性的意思，針對立法而言又具體表現為立法的科學性。立法的合理性一般包括形式合理性和實質合理性兩個層次。形式合理性是指法律在形式上所應當具備哪些良好的品質。一般而言，立法的形式合理性包括明確性、規(guī)范性、協(xié)調性、穩(wěn)定性、完備性等方面的內容。實質合理性是指立法能真正體現正義、自由、秩序、效率、人權等基本法律價值。立法的合理性與否對于立法質量會產生直接的影響，即使在不同時期評價立法合理性的標準不完全相同，但合乎理性、合乎規(guī)律、合乎邏輯等基本內容卻不會發(fā)生改變。如果對立法的合理性進行更細致的劃分，則包括立法權的合理性、立法內容的合理性、立法程序的合理性等內容。只有上述內容達到了“理性”的要求，立法才能得到社會和公眾的認可，并有效調整社會關系。

（三）立法是否有實效

立法的實效是立法者的意圖和期望直接作用于人們的現實生活所產生的實際影響。以往人們在探討立法質量問題時，往往只關注合法理性和合理性這兩個維度，而忽視了實效性這一關鍵因素。實踐是檢驗真理的唯一標準，只有有效的法律才能談得上質量問題，因為法律的生命在于它的實現。如果一部法律在形式上無可挑剔的，在內容上也是合法和合理的，但在現實中卻不能施行，那么這部法律自然也不能被稱為質量的法律。而判斷立法是否有實效的標準則是多重的，如是否恰當調整了社會關系、是否保障了公民權利、是否制約了國家權力、是否樹立了法律權威、是否內化為人們的信仰等。但不可否認的是，關注法律的實際實施效果是檢驗立法質量的重要標尺，我國目前所開展的立法后評估就是對這一問題的直接回應。

三、制約我國立法質量提高的因素

在法律運行和法治發(fā)展的諸環(huán)節(jié)中，立法應屬首要環(huán)節(jié)，立法質量的高低直接影響到法治目標的實現與否。當前我國立法質量不高的重要原因是多方面的，是歷史與現實、觀念與制度、客觀與主觀等多種因素綜合作用的結果。筆者認為，制約我國立法質量提高的上述因素主要具體可分為以下三個方面：

（一）立法觀念

雖然中國特色社會主義法律體系已初步形成，我國的立法工作也邁上了一個新的臺階，但這并不表明我國當前的立法觀念也會自動隨之進步。盡管立法觀念的變革需要一個過程，每種立法觀念都有其產生的歷史背景，但不可否認的是立法觀念如不及時更新必將會對立法質量的提高帶來極大的障礙。以下傳統(tǒng)立法觀念就應當予以變革和更新，否則將影響立法質量的提高。第一，國家利益本位。如果國家利益本位立法觀念不進行革新，憲法中“尊重和保障人權”的條款將有被虛置的危險，立法權的人民性也難以得到體現。第二，立法浪漫主義。如果立法機關不正確行使好立法權，做到“有所為”和“有所不為”的合理兼容，那么浪漫主義立法觀念所帶來的必將是立法權的濫用和立法資源的浪費。第三，重實體輕程序。在當今社會，雖然人們已經日益認識到立法程序的重要價值，但與實體相比較程序無論是在觀念還是在制度建設上仍需進一步加強。

（二）立法技術

從一定意義上講，立法是一個技術設計和運用的過程，技術設計和運用的科學與否直接關系到以法律文本在現實生活中的實踐效果?？梢哉f，立法技術直接關系到立法的質量，并進而影響到法治實踐。立法技術包括立法的整體規(guī)劃技術、立法的結構營造技術和立法的語言表達技術，［4］上述三種技術的運用的好壞都會對立法質量的提高產生影響。在現代社會，隨著立法專業(yè)化和精細化的加強，對立法技術提出了越來越高的要求，如果一部內容不明確、含義不清，行為模式和法律后果不分，權利義務失衡，必然導致執(zhí)法者和守法者無所適從。如關于個人合伙地位的問題，《民法通則若干問題的意見》中規(guī)定由合伙負責人為訴訟代表人，而《民事訴訟法若干問題的意見》規(guī)定個人合伙全體合伙人在訴訟中為共同訴訟人；1989年制定的《環(huán)境保護法》中規(guī)定了造成環(huán)境污染的行為的處罰措施，但由于對獎勵問題只是原則性的提及，從而導致該規(guī)則操作性不強、流于形式；把“光榮”“神圣”等文學用語寫入憲法文本，也顯然是立法技術運用不當所造成的結果。因此，如果對立法技術掌握和運用不好，立法質量的提高也很難實現。

（三）立法制度

立法制度的內容是立法質量高低的最直接、最明顯的標志，健全的立法制度是立法質量最為有效的保障。沒有好的立法制度，便很難制定出符合法治國家要求的良法，進而執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應有的作用。雖然我國2000年通過的《立法法》對中國現行立法制度的有關方面作出了較為具體的規(guī)定，但也存在許多不完善之處。首先，我國《立法法》對立法權限劃分和立法范圍確定過于原則化，一些具體問題還需借助法律解釋才能得以明確；其次，立法程序的民主性不足，雖然強調了立法過程應是公開的、可參與的，但立法信息資料公開和公民參與立法的途徑不甚明確；再次，對立法監(jiān)督的規(guī)定可操作性不強，尤其是社會監(jiān)督幾乎不具有可行性；最后，立法責任不明確，表現在實際操作中，導致立法機關有權無責，立法腐敗和尋租現象叢生。立法制度方面程序規(guī)則的不完善，必然不能為立法質量的提高提供基本保障。

四、提高我國立法質量的思路

目前我國的立法工作正在逐步走向成熟，但是在立法質量方面，仍存在著某些不足或欠缺。如何提高立法質量，使立法工作進一步走向制度化、規(guī)范化和程序化，是當前需要解決的一個問題。當前學術研究中對提高立法質量的諸多建議大都從觀念、制度和技術三個層面進行探討，這一思路雖然針對性較強，但邏輯性不強、體系性不夠是明顯的弊端。筆者認為要提高我國立法的質量，應從以下幾點做起：

一是增強對立法質量的認識論基礎。汪永清認為，提高立法質量涉及立法制度的完善、法律環(huán)境的優(yōu)化、立法活動主體素質的提高等諸多方面，但從根本上說，這是一個認識、把握立法規(guī)律的過程。［5］因此，要提高立法質量首先必須對立法規(guī)律形成科學的認識，以奠定提高立法質量的認識論基礎。而提高對立法質量的認識論基礎包括：尊重認識客體的客觀性，把握立法的客觀依據；發(fā)揮主體性作用，增強法律的引導功能；實現經驗認識向理論認識轉化，加深對立法內在規(guī)律的認識；把握認識的過程性，保證法律的穩(wěn)定性和變動性的統(tǒng)一。

二是遵循立法的基本原則。立法的基本原則是指引和規(guī)范立法行為的重要準繩，遵循立法的基本原則對于提高立法質量有著重要的意義。而遵循立法的基本原則除了要在立法觀念上要貫徹民主、法制、科學三項內容外，還必須從行為實施細化為：“堅持黨的領導，把立法決策同改革與發(fā)展決策結合起來；貫徹全心全意為人民服務的宗旨，以維護人民的最大利益為根本原則；全面體現機構改革精神，對國家機關的權力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督、備而不繁，簡明扼要，防止法煩擾民；堅持和維護以憲法為核心和基礎的社會主義法制的統(tǒng)一?！保?］

三是完善相關立法制度。第一，加強立法規(guī)劃建設。立法規(guī)劃是為立法活動的順利實施而提前做出的部署和安排。而要通過落實立法規(guī)劃提高立法質量，有關方面必須明確責任、加強協(xié)調、密切配合。當然，立法規(guī)劃的效力應是指導性的，而不是強制性的，應根據具體情況加以實施。第二，加強立法前的調研。立法前調研是開展科學立法的重要保障，也是提高立法質量的關鍵所在。立法前調研，應重考察、重效率、重分析，直接深入基層收集資料、了解問題，聽取人民群眾對立法的建議和意見。第三，完善公民參與立法機制。立法機關應通過多種途徑和渠道逐步擴大公民對立法參與，提高公民參與立法的意識、能力和信心，增強信息的共享性和互動性，使公民的參與權和表達權得到保障。第四，開展立法后評估?！斑^去所說的提高立法質量，主要是制定新的法律，一般以立法程序的終結為界，缺乏對法律實施中的跟蹤和評價”。［7］立法后評估不僅可以有針對性地發(fā)現現存法律存在的問題并及時進行修改或廢止，而且還能發(fā)現立法中存在的具有普遍性、規(guī)律性的問題，為提高立法質量提供借鑒經驗。

四是發(fā)揮人大代表的作用。立法活動的具體實施者是立法主體，因此，立法主體能力的大小和履行職能的情況都會對立法質量的提高產生影響。本文所強調的立法主體主要是針對人大代表而言，因為在我國當前立法中人大代表享有實質意義上的決策權。在我國當前人大立法過程中，人大代表在履行職責方面一直備受詬病，原因在于人大代表的認識偏差、能力不足、缺乏監(jiān)督等方面。而要充分發(fā)揮人大代表在提高立法質量中的作用，除了要求強化代表意識、加強代表專業(yè)知識培訓、加強聯(lián)系制度外，最為迫切的就是要建立我國人大代表之間的辯論制度?！傲⒎ㄞq論的直接目的是為了匯集各種意見，整合各方利益，使各種意見和利益都能公正地得到公開闡述和討論的機會”。［8］通過立法辯論不僅可以提高人大代表立法的能力，也能為立法質量的提高提供保障。

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［1］周旺生.試論提高立法質量［J］.法學雜志，1998（5）：4.

［2］張志銘.法治水平代表國家的軟實力［N］.法制日報，2007-01-01.

［3］弗里德曼.法律制度［M］.李瓊英，等，譯.北京：中國政法大學出版社，1994：134.

［4］馬新福，等.立法論——一種法社會學的視角［M］.長春：吉林人民出版社，2005：405.

［5］汪永清.論提高立法質量的認識論基礎［J］.行政與法制，2000（8）：4-7.

［6］楊景宇.關于提高立法質量的思考［N］.人民日報，1998-02-10.

［7］謝文英，郭光輝.立法質量：考評不易［J］.人大建設，2006（8）：48-49.

［8］李店標，沈賞.英國議會立法辯論制度及其啟示［J］.學術交流，2012（2）：48.

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劉敏（1979-），女，講師，研究方向為法學理論。