沈 鵬，李光菊

（1.安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽蕪湖，241003；2.安徽蕪湖縣人民檢察院，安徽蕪湖，241100）

近日來，四川宜賓礦難、鞍鋼集團(tuán)爆炸事故和河北“2· 28”重大爆炸事故等安全生產(chǎn)事故接連發(fā)生，造成人身傷亡，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重等后果，影響惡劣。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：第一，事故單位安全生產(chǎn)責(zé)任制未能落實(shí)，安全生產(chǎn)管理混亂；第二，相關(guān)職能部門對(duì)非法違法生產(chǎn)行為監(jiān)管不力；第三，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)危害安全生產(chǎn)犯罪后不及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理，往往“以罰代刑”，縱容事故責(zé)任人逃脫刑事責(zé)任追究。其中，前兩點(diǎn)是安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的主要原因，也是安全生產(chǎn)領(lǐng)域所一再?gòu)?qiáng)調(diào)的須認(rèn)真落實(shí)和強(qiáng)化的制度措施。故，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，嚴(yán)格安全監(jiān)管，對(duì)于改善安全生產(chǎn)環(huán)境，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)還是大有可望的。但是，在當(dāng)今的行政執(zhí)法過程中一些行政執(zhí)法主體受地方保護(hù)主義或部門保護(hù)主義影響，存在著有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的弊病，甚至為了某種利益，把應(yīng)向公安、司法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件不移送或者“以罰代刑”。這種現(xiàn)象的發(fā)生是安全生產(chǎn)刑法之立法缺失、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法未能有效銜接的結(jié)果。眼下，正逢安全生產(chǎn)“十二五“規(guī)劃開局之際，構(gòu)建安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接機(jī)制”），以刑事司法制約監(jiān)督行政執(zhí)法，對(duì)于落實(shí)國(guó)家安全生產(chǎn)方針政策，促進(jìn)行政執(zhí)法合法化，完善法律監(jiān)督，促進(jìn)司法能動(dòng)性等均具有重要意義。

一、“兩法銜接機(jī)制”的界定

（一）“兩法銜接機(jī)制”的含義

本文“兩法銜接機(jī)制”是指安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，將涉嫌構(gòu)成危害安全生產(chǎn)犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，使其進(jìn)入到刑事司法程序之中，通過刑事偵查，起訴，并最終得以審判的一種制度。這一制度旨在強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法程序向刑事訴訟程序的過渡和銜接［1］。

（二）《安全生產(chǎn)法》中涉及刑事犯罪的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱安全生產(chǎn)法）公布施行以來，對(duì)建立安全生產(chǎn)法律體系，完善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提高安全生產(chǎn)保障能力，防止和減少安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著安全生產(chǎn)工作的日益深化，該法在施行中遇到了一些新情況、新問題，亟需加以解決，其中較為突出的問題是如何完善安全生產(chǎn)法律責(zé)任，特別是其中所涉及到的犯罪與刑罰問題。當(dāng)前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”，不移送涉嫌犯罪案件的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，這種現(xiàn)象的存在，不僅嚴(yán)重妨害了“兩法銜接機(jī)制”的健康發(fā)展，而且影響了刑事司法程序的順利進(jìn)行，既不利于有效打擊刑事犯罪，也與我國(guó)的法治建設(shè)背道而馳。鑒于此，我們將《安全生產(chǎn)法》中有關(guān)刑事犯罪的規(guī)定做一簡(jiǎn)要列舉，并對(duì)應(yīng)《刑法》中有關(guān)安全生產(chǎn)之罪名。以期在“兩法銜接機(jī)制”中發(fā)揮應(yīng)有作用。

1.《安全生產(chǎn)法》第79條：“承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)工作的機(jī)構(gòu)，出具虛假證明，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！边@里所涉及的犯罪，對(duì)有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)來說，主要是指構(gòu)成《刑法》第229條規(guī)定的提供虛假證明文件罪。

2.《安全生產(chǎn)法》第80、81、83條之規(guī)定，對(duì)應(yīng)的是《刑法》第135條所規(guī)定的重大勞動(dòng)安全事故罪。

3.《安全生產(chǎn)法》第90條：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的從業(yè)人員不服從管理，違反安全生產(chǎn)規(guī)章制度或者操作規(guī)程，造成重大事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！边@里所涉及的犯罪，主要是指構(gòu)成《刑法》第134條規(guī)定的重大責(zé)任事故罪。

4.《安全生產(chǎn)法》第84、85條之規(guī)定，對(duì)應(yīng)的是《刑法》第136條所規(guī)定危險(xiǎn)物品肇事罪。

5.《安全生產(chǎn)法》第88條所涉及的犯罪，主要是觸犯了《刑法》第136條規(guī)定的關(guān)于危險(xiǎn)物品肇事罪和《刑法》第139條規(guī)定的消防責(zé)任事故罪。

綜上，我們可以很清晰地發(fā)現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》與《刑法》聯(lián)系緊密，在“兩法銜接機(jī)制”中，全面認(rèn)識(shí)《安全生產(chǎn)法》所涉及的罪與罰，有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件時(shí)能夠及時(shí)移送刑事司法機(jī)關(guān)處理，使相關(guān)責(zé)任人得到應(yīng)有的懲罰。從而構(gòu)建良好的安全生產(chǎn)環(huán)境，保障安全生產(chǎn)法治建設(shè)的順利進(jìn)行。徒法不足以自行，要使“兩法銜接機(jī)制”發(fā)揮功效，我們還必須認(rèn)清在該機(jī)制中所存在的一些問題，并找到相應(yīng)的解決路徑。

二、“兩法銜接機(jī)制”中存在的主要困境

（一）立法上存在的不足

1.安全生產(chǎn)行政立法中行政法律責(zé)任缺乏情節(jié)輕重的因素。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中的違法情節(jié)至關(guān)重要，情節(jié)輕重，是罪與非罪的界限。然而，在安全生產(chǎn)行政立法中我們卻看到好多涉及違法行為與犯罪行為并存的條款并未對(duì)情節(jié)之輕重進(jìn)行明確。如《安全生產(chǎn)法》第九十一條：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人在本單位發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故時(shí)，不立即組織搶救或者在事故調(diào)查處理期間擅離職守或者逃匿的，給予降職、撤職的處分，對(duì)逃匿的處十五日以下拘留；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。”該條在規(guī)定了行政處分、行政處罰后直接規(guī)定刑事責(zé)任的承擔(dān)問題，可以看出，該條在罪與非罪的界限上劃分不明，此將直接影響執(zhí)法人員對(duì)案件性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，繼而對(duì)案件是否移送司法機(jī)關(guān)處理不得而知。

2.檢察監(jiān)督功能無法有力發(fā)揮。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但該規(guī)定過于原則，實(shí)際操作性差，加之“兩法銜接”的法律依據(jù)效力位階較低，剛性不強(qiáng)，制約了檢察監(jiān)督在“兩法銜接”工作中有效開展。之前最高檢制定的或最高檢與其他相關(guān)部門聯(lián)合制定的有關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定均未涉及到檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督制約問題。繼而，在司法實(shí)踐中遇到一些具體問題時(shí)，因缺乏可操作性，監(jiān)督權(quán)不能得到很好地實(shí)施。

3.證據(jù)能力問題。證據(jù)審查是訴訟的核心，如果不解決銜接過程中證據(jù)法律地位及證明規(guī)則問題，顯然不利于行政執(zhí)法案件進(jìn)入刑事司法程序［2］。在國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的條件，程序及違規(guī)責(zé)任給予了明確，但是對(duì)于案件進(jìn)入刑事司法程序后，之前由行政執(zhí)法人員所收集的證據(jù)在刑事程序中是否具有證據(jù)能力的問題，若有，則證據(jù)的地位如何，以及如何轉(zhuǎn)化的問題，該《規(guī)定》都未能詳細(xì)規(guī)定。

4.“兩法銜接機(jī)制”的有關(guān)規(guī)定或過于籠統(tǒng)或位階較低。目前，我國(guó)關(guān)于“兩法銜接機(jī)制”方面的規(guī)定有：（1）法律，如《行政處罰法》、《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，兩法分別涉及到行政犯罪移送問題和對(duì)行政犯罪案件立案的檢查監(jiān)督問題，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，在銜接機(jī)制上不具有可操作性。（2）行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件，如國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和最高人民檢察院會(huì)同監(jiān)察部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》等，因這些規(guī)定在《立法法》上的效力位階較低，實(shí)踐中可操作性也不強(qiáng)。

（二）實(shí)施中存在的問題

1.行政機(jī)關(guān)在移送涉嫌犯罪案件的時(shí)候，往往受利益驅(qū)使，有案不移，以罰代刑，將涉嫌犯罪的案件用行政處理方式予以解決，從而在實(shí)踐中出現(xiàn)“案件發(fā)生多，查處少；行政處罰多，移送司法機(jī)關(guān)少；查處一般犯罪分子多，追究幕后主犯和職務(wù)犯罪分子少；判緩刑多，判實(shí)刑少”的“四多四少”［3］。

2.現(xiàn)有“兩法銜接機(jī)制”運(yùn)行效率不高。目前，除少數(shù)地方采用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立信息共享機(jī)制外，多數(shù)依舊采用聯(lián)席會(huì)議、抄送備案等費(fèi)時(shí)費(fèi)力的銜接方法。導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)不能及時(shí)介入，終因時(shí)過境遷而致犯罪分子逍遙法外。

3.檢察監(jiān)督受阻。由于信息不通、溝通不暢導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)了解當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法部門的執(zhí)法狀況，對(duì)于應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件也因此而無法給予監(jiān)督。作為監(jiān)督相對(duì)方的行政執(zhí)法部門則因接受監(jiān)督觀念不強(qiáng)，常常以無法律依據(jù)為由拒絕接受監(jiān)督，或給予監(jiān)督者在監(jiān)督過程中設(shè)置重重障礙。

三、解決“兩法銜接機(jī)制”困境的出路

（一）完善相關(guān)立法

1.立法機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)行政立法時(shí)應(yīng)將什么是嚴(yán)重后果、何謂重大損失等法律情節(jié)進(jìn)行明確界定。同一違法行為，根據(jù)情節(jié)的輕重，可分為違法與犯罪。故而，明確界定相關(guān)情節(jié)，有利于行政執(zhí)法人員辨明違法行為是否達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而判斷是否移送；有利于安全生產(chǎn)行政責(zé)任與刑事責(zé)任進(jìn)行銜接。

2.明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行刑銜接的法律監(jiān)督權(quán)。為了“兩法銜接機(jī)制”的有效開展，我們認(rèn)為有必要通過修改《憲法》和《檢察院組織法》來明確檢察機(jī)關(guān)的地位和檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。如此，方可保證檢察機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中的主導(dǎo)地位。

3.明確證據(jù)的轉(zhuǎn)換。我們認(rèn)為，在證據(jù)的轉(zhuǎn)換上，偵查人員應(yīng)依據(jù)證據(jù)種類的不同采取不同的轉(zhuǎn)換方式，如實(shí)物證據(jù)，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)審查后可以直接適用；而涉及到言詞證據(jù)時(shí)，一般情況下應(yīng)由偵查機(jī)關(guān)重新訊（詢）問。

4.提高法律位階。由于“兩法銜接機(jī)制”跨越了行政與司法兩個(gè)權(quán)力領(lǐng)域，涉及到了犯罪和刑罰相關(guān)事項(xiàng)。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，對(duì)該事項(xiàng)只能制定法律。故，我們認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定一部全面而系統(tǒng)的行刑銜接法律，如《安全生產(chǎn)行政刑法》，用于規(guī)范銜接機(jī)制所涉部門、工作機(jī)制、內(nèi)容和監(jiān)督制約方法等。

（二）建立相關(guān)的銜接工作機(jī)制和平臺(tái)

比如，建立安全生產(chǎn)違法犯罪信息共享機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、專人負(fù)責(zé)審查機(jī)制、案件跟蹤辦理機(jī)制、案件移送監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。建立并運(yùn)行上述機(jī)制，從有利于打擊危害安全生產(chǎn)犯罪、預(yù)防職務(wù)犯罪的大局出發(fā)，加強(qiáng)工作聯(lián)系，密切協(xié)調(diào)配合，切實(shí)解決有案不立，有案不結(jié)，有案不移送問題，促進(jìn)執(zhí)法資源合理利用，形成合力，創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境［4］。

（三）打破檢察監(jiān)督制約瓶頸，完善檢察監(jiān)督

建立介入調(diào)查制度，便于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，增加行政執(zhí)法過程的透明度。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系，建立健全事故通報(bào)、案件線索移送和案件信息共享制度，緊緊依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的支持和配合，發(fā)現(xiàn)和查辦隱藏在重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職等職務(wù)犯罪［5］。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法案件公開、公正、公平性的監(jiān)督，有利于樹立安全生產(chǎn)執(zhí)法的權(quán)威性，有利于加大違法犯罪行為追究力度，更加有利于維護(hù)安全生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定。

另外，我們認(rèn)為，有必要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)執(zhí)法人員的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，提升他們的執(zhí)法理念。相關(guān)途徑有：（1）對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員與刑事司法人員開展相應(yīng)的培訓(xùn)工作，以提高執(zhí)法、司法人員的業(yè)務(wù)水平。（2）安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)可通過舉辦業(yè)務(wù)座談會(huì)、工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、相互學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)和技能，不斷總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，提高執(zhí)法水平。（3）開展“兩法銜接”工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。（4）組織運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，及時(shí)更新新法新規(guī)，發(fā)布最新案情，組織開展有關(guān)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的學(xué)習(xí)和有關(guān)法律法規(guī)的研討活動(dòng)，進(jìn)一步提高兩法之銜接。

綜上，我們對(duì)“兩法銜接機(jī)制”概念進(jìn)行了界定，簡(jiǎn)要梳理了《安全生產(chǎn)法》中涉及的刑事犯罪問題，并就現(xiàn)行法律框架下和司法實(shí)踐中，該機(jī)制所存在的問題作了簡(jiǎn)單論述，并在所提問題的基礎(chǔ)上有所思考，提出了一些完善建議?？傊晟瓢踩a(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，規(guī)范行政

執(zhí)法，嚴(yán)格依法司法，對(duì)于遏制安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，構(gòu)建安全生產(chǎn)法治體系具有重大意義。

［1］ 陳寶富.行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的檢察法律監(jiān)督［EB/ OL］.（2008-11-17）［2012-02-09］.http://www.cnyffz.com/ webadmin/Wj_Web_Print.asp?u=2598&s=4&d=64013.

［2］ 陳興義.行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的構(gòu)建和完善［J］.人民檢察官，2007（7）.

［3］ 李云.也談檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的完善［J］.中國(guó)檢察官，2010（15）.

［4］ 巨學(xué)軍.臨朐縣規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接［EB/ OL］.（2011-08-24）［2012-02-09］.http://www.aqsc.cn/102-986/102987/211211.html.

［5］ 蔡仕強(qiáng).預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的對(duì)策司考［EB/OL］.（2010-11-09）［2012-02-09］.http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=12444.