董廣輝

（中國人民大學公共管理學院，北京，100872）

淺析中國大部門體制改革

董廣輝

（中國人民大學公共管理學院，北京，100872）

通過了解相關材料后得出行政管理體制改革的必要性。因為中國政府部門職能分工的狀況不能很好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的需要。同時，目前經(jīng)濟運行中存在的一些突出問題也與政府機構(gòu)改革相對滯后。在此通過了解主要針對包括了對大部制改革的西方經(jīng)驗、在中國實行大部門體制的原因、主要內(nèi)容、優(yōu)點、缺點和困難意義進行了陳述。

大部門體制改革；政府職能

隨著市場經(jīng)濟體制改革的進行，中國的政治體制改革也必然要進行，只有這樣中國經(jīng)濟才能夠更加順利地發(fā)展。中國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變在經(jīng)濟和政治體制改革中的中介地位與聯(lián)動作用促使中國選擇了一條積極穩(wěn)妥的路，即以經(jīng)濟體制改革推動和促進政治體制改革，以政治體制改革回應和發(fā)展經(jīng)濟體制改革，進而努力實現(xiàn)二者之間的“相互依賴、相互配合”。實踐證明，這一思路是可行的，并且應該在這次行政體制改革過程中遵循這個法則。本篇論文的主要目的在于通過閱讀相關書籍、論文、雜志后初步形成對大部制改革的認識，從而分析大部制改革在中國這片土地上的生存問題。著重從實施的原因、具體內(nèi)容、主要優(yōu)缺點和面臨的困難等談一些粗略的觀點。

一、大部門體制改革的內(nèi)涵

所謂大部門體制改革：就是在政府部門的結(jié)構(gòu)設置中，將那些職能相似，業(yè)務范圍差不多的相關機構(gòu)合并到一起，從而可以有效地避免機構(gòu)重疊，政出多門，職能交叉，全責脫節(jié)等現(xiàn)象，這樣可以有效地提高政府行政管理的效率，降低行政管理運行成本，更好地為祖國人民服務。［1］因此，真正的大部門體制改革是“要實現(xiàn)職能與權(quán)限的統(tǒng)一，同時應該做到的是職權(quán)與責任的統(tǒng)一”。［2］所以我們應該在具體實行大部門體制改革的過程中，注意在給部門進行充分授權(quán)的過程中，同時也要與嚴格的責任問責制相聯(lián)系。

二、實施大部門體制改革的原因

（一）經(jīng)濟政治發(fā)展不協(xié)調(diào)

“經(jīng)濟的高速發(fā)展需要相應的政治體制配套運行，這樣才會更加有利于經(jīng)濟政治協(xié)調(diào)發(fā)展”。［3］例如：一般而言，人們認為環(huán)境污染嚴重是經(jīng)濟發(fā)展方式存在問題，然而經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的是如此遲緩，其背后的原因是政府部門過多參與微觀經(jīng)濟運行、公共服務職能薄弱的結(jié)果。

（二）職能職責不能夠合理確定

“中國政府機構(gòu)之間職能交叉，職能錯位、缺位、越位現(xiàn)象十分常見”。［4］因此造成了職能不確定的現(xiàn)象，進而導致了責任不明確，不利于政府更好地為人民服務。

職能交叉的話，政府機構(gòu)對于有利可圖的事情都爭著搶著去做，但是對于承擔更大責任和無利可圖的事情卻又彼此推卸，不愿承擔。同時如果一件事情看似有多個部門負責，容易造成政出多門，不利于監(jiān)督管理，同時部門過多，職責分散也不利于統(tǒng)一管理和加強政府權(quán)威。

（三）西方大部制改革的啟示

結(jié)合西方發(fā)達國家尤其是英法兩國的實踐，我們認為實施大部制改革的最大優(yōu)點是通過將相關事務集中交給一個部門行使，可以使事務得到有效協(xié)調(diào)，從而做到事權(quán)集中，減少互相推諉的現(xiàn)象，同時可以在保存業(yè)務人員的同時減少輔助人員，從而使大部制下的業(yè)務人員數(shù)量多于小部制下的業(yè)務人員數(shù)量。［5］

三、大部門體制改革的主要內(nèi)容

（一）決策機構(gòu)整合

“大部制改革就是將職能、性質(zhì)相近的機構(gòu)整合到一起。因而也就要求我們進行職能整合和機構(gòu)整合”。［6］但是在整合過程中我們應該注意的是要逐步推進，從比較成熟的部門作為試點，然后慢慢推行，這樣可以防止由于行動過急過快而發(fā)生反彈。

（二）執(zhí)行機構(gòu)改革

中國傳統(tǒng)的方法往往是政策決策和執(zhí)行相統(tǒng)一、相一致。也就是政策制定執(zhí)行都由同一個部門、同一批公務人員來完成。這樣的缺點很明顯，由于受到部門利益的驅(qū)使，往往以部門利益為重，不能夠把被服務對象的利益放在首位進行考慮。這樣很容易造成部門之間的利益協(xié)調(diào)困難等問題的產(chǎn)生。因而就需要更多的時間精力去進行協(xié)商解決。

（三）監(jiān)督機構(gòu)改革

現(xiàn)代西方發(fā)達國家的經(jīng)驗告訴我們，要想進行完善的機構(gòu)改革，必須建立完整的監(jiān)督機制，并且不斷完善。另外，對于完善國務院各部門組織法的問題應給予高度重視，將組成部門職責權(quán)限，機構(gòu)設置，人員編制，運作機制，領導方式等問題都應該在組織法中給予明確的規(guī)定。從而使政府運行模式不斷法制化。

（四）服務方式改革

我們了解，中國行政辦事機構(gòu)繁多，對于像行政審批、行政服務等事項往往存在手續(xù)繁多、耗時耗力等缺點。對于綜合管理部門中具體履行微觀審批職能的相應機構(gòu)，以及與之相關的行政服務事項，都應該采取“一站式”辦公方式，集中辦理。加強電子辦公系統(tǒng)的監(jiān)察，發(fā)揮電子政務的可貴作用。

四、大部門體制改革的優(yōu)點

（一）理順政府與社會、政府與市場的關系

實施大部門體制改革，我們發(fā)現(xiàn)這將會跳出原來存在的政府機構(gòu)改革的模式，我們將進行的是“小政府、大服務”的新型模式，從而實現(xiàn)突破。［7］這樣做可以使政府工作人員擺脫原來受較小部門利益的影響，也就是說只從自己部門利益進行思考和行事。改革后，將更加注重政府宏觀調(diào)控的作用，主要改變以往從部門利益出發(fā)的缺點，著眼于公共利益，思考如何創(chuàng)造一個有利于不同行業(yè)、不同利益主體之間的和諧相處，互補協(xié)調(diào)發(fā)展的制度環(huán)境。從而做到突出政府的公共服務功能，加強政府宏觀調(diào)控的作用，較為有效地應對現(xiàn)實的社會問題。

（二）機構(gòu)精簡職能優(yōu)化

實行大部制改革后我們可以將職能相近的部門進行歸類管理，從而優(yōu)化其職能，使其能夠職能明確，這樣的話，既可以利于政府管理，又有利于人民群眾的自身利益。原來的部門之間的部門分化，部門本位主義，部門之間相互封鎖的弊病，另外根據(jù)帕金森定律的內(nèi)容，我們很容易發(fā)現(xiàn)部門的自我膨脹的特性。如若實行了大部門體制，就有利于人、財、物在更大部門之間流動，從而可以抑制眾多部門之間爭搶編制、經(jīng)費、級別等相關問題。

（三）決策執(zhí)行分開，提高公共服務效能

根據(jù)上述英法等實行大部制體制改革多年的國家的分析可知，他們的行政機構(gòu)的政策制定和執(zhí)行程序是分開的。這樣做的優(yōu)點是可以使行政機關人員在政策制定和執(zhí)行過程中不會輕易受到部門利益的影響。使決策者可以從更加宏觀的角度審視和把握政策問題，而執(zhí)行者也會不受影響地全心全意地執(zhí)行公共政策。

在政策執(zhí)行過程中，我們可以相應地引入競爭機制，打破政府壟斷公共法服務的供給局面。讓非盈利組織可以通過合同出租、承包、憑單等方式參與公共服務的供給，從而能夠更好地滿足公共服務的需求。

這樣從總體上看，就可以使信息的獲得更加全面可靠，決策者的構(gòu)成更加科學，視野也就更加廣闊。決策執(zhí)行的分開可以減少非決策因素的影響，從而使決策更加接近于“應然”狀態(tài)，從而提高政府決策的科學性和有效性。

（四）加強宏觀調(diào)控，更好地解決社會問題

這次改革，中國中央政府下大力度，并且著重從民生方面考慮現(xiàn)實需求，幫助老百姓真正地做一些關系民生的大事。從交通運輸、住房、環(huán)境污染等方面改變了相關部委，重設了這些部門，可以說在構(gòu)建和諧政府、服務政府、責任政府的大路上邁出了堅實的一步。因而獲得廣大人民群眾的支持。

（五）為地方政府進行行政改革創(chuàng)造條件

如果推行了大部門體制改革，這樣就統(tǒng)一了事權(quán)，有利于執(zhí)行效果的提高。如果中央不實施大部制改革，那么，地方是很難實行的。這樣會造成“上有錢根線，下有一根針”的尷尬局面。如果基層面對上面多個部門，從而以不同形式、不同內(nèi)容向上級部門報告工作，那么也就必然造成混亂情況。所以必然要進行“從上到下”的改革。中央政府的成功推行大部制改革，有利于整個國家進行大部門體制改革，從而為地方政府創(chuàng)立良好條件。

五、大部門體制改革將要面臨的困難和阻力

（一）劃分標準難以確定

前文提到，大部門體制改革是將職能相近的部門歸類管理，加大橫向覆蓋的范圍，側(cè)重于橫向的宏觀管理戰(zhàn)略和政策制定的大部門的管理體制。然而在實際操作過程中必然面對著這樣的問題即這種所謂的職能相近，部與部之間邊界的劃定是一個很嚴重的問題。

（二）協(xié)調(diào)之路必然漫長

如果國家啟動了大部制，那么，一個偌大的部門必然有多個原來的小部門組合而成，因此我們必將面臨著，如何整合這個重新組成的部門，使其能夠有效并且高效地運轉(zhuǎn)。［7］我們知道，一個大部門只有真正地實行了一體化，才能夠真正有效地運行。

（三）帕金森定律的困惑與現(xiàn)實考慮

英國著名學者帕金森在《帕金森定律：組織病態(tài)之研究》中因定位這種現(xiàn)象在任何組織中都無法改變而以定律揭示，政府機構(gòu)不斷膨脹、工作效率不斷下降是一個普遍現(xiàn)象，任何國家概莫能外。［8］政府機構(gòu)擴張的基本特點，一是機構(gòu)內(nèi)部的規(guī)模不斷擴大，機構(gòu)越來越多，公職人員不斷增加，二是內(nèi)部的等級逐漸細化。政府內(nèi)部行政機構(gòu)與行政層級增加，延長了行政過程，本來在一個部門或只經(jīng)一個行政層次就可以解決的事情，現(xiàn)在變得需要經(jīng)過幾個部門或幾個行政層次才能解決。結(jié)果加大了行政開支，增加了行政工作時間，降低了政府工作的效率。

（四）監(jiān)督體制的重新設計

在西方，議會起到了監(jiān)督政府部門的作用，在結(jié)構(gòu)設計上反映了這點要求。在中國，實行的是黨對政府的監(jiān)督，并且黨對政府工作的分管往往是根據(jù)政府的職責來確定的。政府職責的變化，必然也會帶來監(jiān)督機構(gòu)的相應變化，因而有效的監(jiān)督體制的設計將成為改革成敗的重要影響因素。

（五）各方面阻力巨大防患未然

在中國這么多次的改革實踐過程之中，我們深刻地發(fā)現(xiàn)了這樣一個道理：人們長期習慣于歸口管理，無論是公務人員還是領導干部，都也已形成了這樣一種思維方式和工作方式，這種觀念不易改變。對于大部制這種決策執(zhí)行相互分開的結(jié)構(gòu)，可以說是其相當大的優(yōu)點。然而，我們卻同時發(fā)現(xiàn)，一般機構(gòu)，都愿意爭做決策機構(gòu)，不愿意做執(zhí)行機構(gòu)，這種情況下有可能造成的是加劇了機構(gòu)重疊。

（六）行政管理體制改革制度缺失

改革是一個過程，需要把握好體制改革的力度和節(jié)奏。但是從長期的行政管理體制改革的經(jīng)驗看，我國缺乏法律制度保障。政府機構(gòu)職能的缺位、錯位、越位現(xiàn)象仍然很明顯，面對新的改革這一點如果沒有法律的界定，那么勢必又會陷入以前的改革不好的境地。機構(gòu)改革無法用法律形式固定下來。并且中國目前的《行政組織法》還是1982年制定的，經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國經(jīng)濟得到了前所未有的發(fā)展，但是《行政組織法》卻還是在計劃經(jīng)濟體制下的狀態(tài)，無法適應社會主義市場經(jīng)濟體制下的中國行政管理體制。

本文主要結(jié)合中國市場經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)狀，重點分析了大部門體制改革的原因和勢在必行的緊張形勢，尤其是在這種職能交叉、錯位、不到位等嚴重問題的情勢下，中國政府對職能的重新界定，對機構(gòu)進行重新調(diào)整，把職能相同或者相似的部門合并起來，這樣不僅方便管理，節(jié)約政府財政開支，市政府更加有效率，與此同時，方便人民群眾，真正地做到利為民所謀，權(quán)為民所用。

大部門體制改革是一種發(fā)端于英國的機構(gòu)設置方式，多年來被人們廣泛運用，實踐證明，它具有相當程度的可行性。尤其是改變了決策執(zhí)行一體化的問題，分離了決策執(zhí)行機構(gòu)，這樣不容易受部門利益的驅(qū)使，可以更加公正地為廣大人民群眾服務。實行大部制改革后可以發(fā)現(xiàn)對于政治經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題更加有利于解決，因為他可以防止政出多門，過多過細地干預經(jīng)濟?？梢哉f要是中國經(jīng)濟健康平穩(wěn)地長足發(fā)展，那么這種改革是十分必要的。

當然，本文也絕對沒有避諱大部制改革的缺點和在具體操作執(zhí)行的過程中面臨的問題，文章主要從五個方面加以簡單概括。職能相似的歸類為同一個部門，但是我們會很模糊這樣的概念。因此，確立一個標準十分重要。還有就是大部制改革是將那種部門之間的協(xié)調(diào)問題轉(zhuǎn)換到部門內(nèi)部，那么由于多個不同組織文化下各個部門很難做到協(xié)調(diào)一致，這樣無論是從利益還是觀念上都會產(chǎn)生相當?shù)淖璧K作用。這樣就要求我們加快建立責任政府，完善組織法等制度建設。在人才培養(yǎng)方面，也要求有所轉(zhuǎn)變，原來要求的專才最高領導，也逐漸將轉(zhuǎn)型為“相關專業(yè)的通才領導”。

相信只有通過科學化、民主化、法治化相統(tǒng)一的運作，中國的以大部門體制為符號的行政管理體制改革一定會取得成功，逐步實現(xiàn)2020年行政管理體制改革的基本完善。

［1］馬美紅.為什么大部制改革受到褒揚［J］.運輸經(jīng)理世界（政策篇），2008（1）.

［2］朱光磊，賈義猛.“大部門體制”不能包治百病［J］.中國報道，2008（3）.

［3］李四方.“大部制”改革研究綜述及前瞻［J］.當代社科視野，2008（2）.

［4］董方軍，王軍.大部門體制改革：背景、意義、難點及若干設想［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2008（2）.

［5］薛剛凌.行政體制改革研究［M］.北京大學出版社，2006.

［6］李軍鵬.大部門體制的推進策略［J］.中國行政管理，2008（3）.

［7］施雪華，孫發(fā)鋒.政府“大部制”面面觀［J］.中國行政管理，2008（3）.

［8］丁煌.西方行政學說史［M］.武漢大學出版社，2007：221-227.

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董廣輝（1984-），女，碩士研究生，研究方向為行政管理。