王啟鳳

（瀘州醫(yī)學院人文社科學院，四川瀘州，646000）

試析我國行政問責制的倫理構建路徑

王啟鳳

（瀘州醫(yī)學院人文社科學院，四川瀘州，646000）

行政問責制能否很好地發(fā)揮作用，對我國建設責任政府有著至關重要的意義。在此通過對行政問責制的內涵界定和存在的問題進行闡述，分析其主要原因在于行政人倫理意識、行政文化及倫理立法的缺失。從倫理的視角，思考完善我國行政問責制的路徑，即從行政人、社會公眾、行政組織內部和行政倫理立法等方面著手，增強行政人員的責任感和倫理意識，切實做到向人民負責。

行政問責；責任政府；倫理

行政問責制是在2003年非典時期由于上千名官員被免職才引起社會各界的廣泛關注。隨后，從中央到地方陸續(xù)頒布了行政問責規(guī)章制度和辦法。我國逐漸從“風暴問責”向“制度問責”過渡，政府管理也逐見成效。然而，法律和制度永遠都無法把行政行為固定在某些一成不變的模式中，它必須為行政行為留下一定的自由空間，而這個空間有可能成為行政主體發(fā)揮創(chuàng)造性的前提，也有可能成為行政主體濫用權力的機會，所以，倫理規(guī)范顯得相當重要［1］。本文從行政問責制的理論背景和現(xiàn)實要求出發(fā)，以倫理的視角，提出行政問責制構建的一些想法和思路。

一、行政問責制的內涵界定及現(xiàn)實要求

行政問責制誕生的時間較短，理論界對其涵義的界定爭議頗多。因此，對其涵義和現(xiàn)實要求的探尋是政府管理中有效實施行政問責制的必要前提。

（一）行政問責制內涵的界定

學術界對問責制的探討比較多，其中一致的看法認為，問責就是追究分內應做之事，“問責制”即追究責任的制度。而行政問責制（administrative accountability system）只是問責制中的一個分支，學術界對其界定和內涵卻有著不同的理解。寧波大學周亞越教授認為，行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果的一種規(guī)范［2］。從中可看出，行政問責的客體是各級政府及其公務員；行政問責的主體包括行政機關的上級領導、人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等；行政問責的范圍從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等；行政問責的程序是指如何問的問題，即要對問責的程序進行規(guī)定，使其有規(guī)可循，而不要僅憑個人的主觀意愿；行政問責的后果是承擔相應的責任。

（二）行政問責制的現(xiàn)實要求

1.建設責任政府的要求

隨著民主觀念和人民參與意識的提高，民主政治成為世界的潮流，人民授權給政府，政府代表人民行使權力，政府應該向人民負責，因此，責任政府成為時代的要求。學者張成福認為，人們對責任政府的期望和要求表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）責任政府意味著政府能積極地滿足和實現(xiàn)公民的正當要求；（2）責任政府要求政府承擔道德的、政治的、行政的、法律上的責任；（3）責任政府意味著一套對政府的控制機制［3］。在政府和人民的被授權與授權關系中，如果政府無法回應公民的期待和信任，就有可能出現(xiàn)責任危機和信任危機，因此，政府的政策和行為就應以社會公眾的利益為出發(fā)點，對社會公眾負責。一個政府只有在真正履行了責任的時候才是合理、合法的，也正是在這種要求下，對行政人員問責成為了一種必然。

2.建設市民社會的要求

傳統(tǒng)的“大政府、小社會”體制下，整個社會的各項事務由政府計劃安排，一切聽從政府的指揮和命令。整個社會的所有行業(yè)都被整合到一個以官職為本位的統(tǒng)一單調的行政科層體系中去，這是一種缺乏生機與活力的“纖維化”體系，或者叫做“沒有社會的國家（state without society）”［4］。這樣的體系常常有個致命的弱點，那就是社群缺乏自組織（self-organized）能力，遇事只能依賴于政府的命令。隨著社會的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟逐漸形成，政府也要轉變自身的職能，通過管理來推動社會逐漸走向成熟，使社會具有較強的自組織能力，實現(xiàn)社會的自治，即建立市民社會。“市民社會這一名稱始終標志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會組織，這種社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”［5］。而在這個過程中，政府應該對自己的工作要做到公開和透明，讓廣大的民眾能夠對政府行為進行監(jiān)督、參與到社會事務的管理中來。

二、我國行政問責制存在的問題分析

由于我國行政問責制還處在探索時期，所以存在著許多的不足，如問責主體不明，問責對象狹窄，問責程序操作性不強等。目前，許多學者對這些微觀層面的具體問題已經(jīng)探討得比較多了，因此，本文從宏觀層面上對行政問責制存在的問題進行分析。

（一）行政問責制是一種被動的善后程序

2003年12月23日，重慶中國石油川東鉆探公司發(fā)生“井噴”特大事故，造成大量人員傷亡，幾萬民眾的正常生活受到影響。2004年2月5日，北京密云縣舉辦迎新春燈展，由于領導和管理措施沒有很好落實，導致云虹橋上人員擁擠、踩踏，造成37人死亡、37人受傷。隨后，中國石油天然氣集團公司黨組書記馬富才，密云縣委副書記、縣長張文相繼引咎辭職。2008年6月，貴州省甕安縣發(fā)生了圍攻政府部門的嚴重打、砸、燒群體性事件，縣委書記王勤、縣長王海平、甕安公安局長申貴榮等被免職。從這幾年對行政首長的處理來看，目前我國的行政問責制僅僅是一種善后處罰制度，停留在一種消極的路徑依賴，只發(fā)揮著有限的作用，而不能有效地約束權力［6］。行政問責制不僅僅是一種被動的善后處罰制度，而是一種提前預防措施，其本質是為了使政府官員樹立責任觀念，切實做到向人民負責。

（二）行政問責制缺乏法律保障

行政問責制在我國處于起步階段，現(xiàn)在，還沒有一部關于行政問責制的全國性法律，問責的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務員法》以及《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》中的相關規(guī)定。此外，各地根據(jù)自己的情況出臺了行政首長問責的暫行辦法。這些規(guī)范性文件雖然為行政問責提供了一定的依據(jù)，但是其法律效力卻相對較低、問責標準不明確，而且不同的地方性規(guī)章對行政問責的對象、主體、程序、范圍、步驟及責任形式和懲罰力度的規(guī)定都極其不一致，缺乏統(tǒng)一性和科學性。而且有的規(guī)定和辦法內容過于籠統(tǒng)，不夠詳細，因此在實際操作起來難度較大，隨意性也較高，沒有體現(xiàn)民眾知情權、參與權、表達權的尊重。由于缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)和具體的問責標準，問責制在一些地方和部門成了一種擺設，問責結果難以服眾。

（三）行政人倫理意識的缺失

行政問責制的最終目的是要使政府及行政人員對其所做的一切向公眾有所“交代”，是讓握有公共權力的政府行政人員對其行動負責，使行政人員樹立倫理意識，以道德規(guī)范約束自己，以人民的利益為上，為人民謀利益。通過對我國行政問責制現(xiàn)在還處于一種善后程序的狀態(tài)分析，產(chǎn)生這種問題的主要原因是行政人員自身在行使權力的過程中，道德意識不強，對自己的行為約束不夠，對權力的認識也不正確，容易濫用權力。此外，行政人員是一個獨特的群體，社會對行政人員的行政行為做出了特殊的規(guī)范，因此，行政人員應該具有職業(yè)意識，建立特殊的職業(yè)道德——行政道德。然而我國行政人員的行政職業(yè)意識方面卻是相當?shù)娜?。學者張康之認為，行政人員之所以會出現(xiàn)各種腐敗和失范現(xiàn)象，原因是行政人員的職業(yè)群體不像其他的職業(yè)群體那樣，擁有來自這個群體的每一個個體的職業(yè)意識，因此，要塑造行政人員的人格和職業(yè)意識，培養(yǎng)他們的倫理觀念和道德體系。

（四）“民本位”行政文化的缺失

行政文化潛移默化地影響著行政人員的倫理品德，對其產(chǎn)生消極或積極的作用。我國深受2000多年封建思想的影響，傳統(tǒng)的封建政府職能主要是統(tǒng)治職能，要求全國上下都一致服從政府的統(tǒng)治，要求全社會的資源都服從政府的統(tǒng)一支配，政府的意志主導一切。這種“人治”的思想也深深地影響現(xiàn)今人們的觀念，以至于行政人員在行使權力時很少受到社會公眾的監(jiān)督和問責。長期以來的“官本位”行政文化對行政人員的影響，以至于他們在行使權力的時候只知道對上級負責，任何事情以上級馬首是瞻，而且形式主義盛行，工作不求，不務實，在工作中缺乏透明度，重人治而輕法治。這種政府機構內部的文化氛圍沒有責任和公眾的概念，使行政人員長期以來也不會對自己的行為進行反思，權力不受約束。而且在我國常常有以集體承擔責任的方式來代替?zhèn)€人承擔責任，導致無人負責，因此，在整個行政機構內部就缺乏“民本位”的行政文化。

三、我國行政問責制的倫理構建路徑分析

學者特里·L·庫珀（Terry L.Cooper）認為，在公共組織中，保持負責任的行為有兩種方法：內部控制和外部控制［7］。要完善我國行政問責制，也應從內外兩方面加強對公共行政官員的控制來實現(xiàn)，即制度與倫理。其中，倫理是一種非正式的制度，它是軟性的、內在的和價值層面的，倫理規(guī)范強調的是從行政人員內心層面起到約束作用，減少“失責”行為的發(fā)生，“防患于未然”。因此，可以探索行政問責制的倫理構建路徑。

（一）增強行政人員倫理意識

增強官員倫理意識就要重塑官員的行政價值和道德意識，良好的行政道德習慣地養(yǎng)成是一個漸進的過程，在這個過程中，主體首先要接受一種善的觀念，然后將這種觀念內化，抑制自己內心的惡的想法，經(jīng)過無數(shù)次的強化，從而形成良好的品德。黑格爾（George Wilhelm Friedrich Hegel）曾指出：“對倫理事物的習慣，成為取代最初純粹自然意志的第二天性”，“在習慣中，自然意志和主觀意志之間的對立消失了，主體內部的斗爭平息了，于是習慣成為倫理的一部分”［8］。由于道德習慣并不是天生的，是靠慢慢培養(yǎng)的，因而培養(yǎng)良好的品德必須從培養(yǎng)良好的習慣做起。要強化行政人員的倫理意識和人民利益至上的觀念，就要對行政人員進行倫理道德和責任意識的培訓，要求其在日常行政工作中形成良好的行政道德習慣。另外，還可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，制定關于行政人員的行政職業(yè)道德準則，使行政人員慢慢地養(yǎng)成良好的習性和道德習慣。

（二）提高公民民主意識

按照委托代理理論，人民授權給政府后，還要采取措施對政府的行為進行監(jiān)督，否則政府可能不會按照授權人的要求行使權力，所以，人民要有充分的參與意識。現(xiàn)代社會日益復雜，公共管理事務不能僅僅依靠政府及其行政人員來處理，而要使公民能夠參與到政府的管理中來，發(fā)展市民社會（civic society）。B·蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）認為，這種公民參與公共管理的參與模式的最大特點和優(yōu)點在于“它強調公民參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關政策執(zhí)行方式的反饋信息，這種積極的態(tài)度能使錯誤在出現(xiàn)以前就可以得到糾正”，而且公民參與可以使政府行為沿著民意方向發(fā)展，有助于提升政府的責任性［9］。政府要轉變角色，改進職能，不能再像以前那樣做“大政府，小社會”，而要適當?shù)卦谀承╊I域放松管制，充分發(fā)揮公眾的作用，讓他們參與其中，做“小政府，大社會”。一方面可以縮減規(guī)模，減少工作量，另外一方面還提高了辦事效率。

（三）營造“民本位”行政文化

行政人員總是在既定的文化背景熏陶下成長起來的，當他做出行政行為的選擇時，文化因素必然潛在地發(fā)揮作用。行政文化是通過行政人員的思想觀念、價值取向和道德意識發(fā)揮作用的。社會學理論指出，人在社會化過程中必然要受到文化環(huán)境的影響，包括社會整體文化、社區(qū)文化、某一階層文化和家庭文化等。行政人員的倫理道德意識不可能在倫理真空中養(yǎng)成，因此，行政文化影響著行政人員的倫理道德意識。行政文化可以塑造和改變行政人員的習性和氣質，如新加坡的公務員廉政建設在世界都是有名的，公務員在那里的廉潔程度也是首屈一指，其原因就是新加坡的政府建設有良好的行政文化，整個社會都是倡導廉潔，公務員在這種文化氛圍下，也就慢慢地受到感染。在我國就要塑造一種有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償?shù)摹懊癖疚弧毙姓幕?。只有在中央政府和地方政府都營造出這種文化，使行政人員牢記自己的使命，用倫理道德規(guī)范自己的行政行為，才能真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，才能真正地對人民負責。

（四）完善行政倫理立法

在國外許多國家，倫理立法已經(jīng)得到普遍認同，通過官員倫理立法，對官員約束自身行為起到了積極的作用，其中最典型的以美國為例。1978年10月，美國國會參議院和眾議院通過了《美國政府行為倫理法》。1989年1月25日，宣誓就職的美國總統(tǒng)布什向聯(lián)邦政府3700名高級行政人員發(fā)表了“本屆政府決心維護行政倫理”的演說，同時任命了一個由8位專家組成的總統(tǒng)倫理委員會。1989年4月2日，國會通過了布什總統(tǒng)提交的《美國政府行為倫理改革法》。1992年，美國政府又頒布了《美國行政部門雇員倫理行為標準》。正是因為美國政府在官員倫理建設方面如此重視，才使得美國的政府官員注意日常的行為，時時以道德標準要求自己。同時，還要應該設立相應的行政倫理管理機構，美國眾議院內設置有“眾議院倫理委員會”；美國政府倫理辦公室成為一個具有很大獨立性的政府機構，它直接向總統(tǒng)、國會和國務院負責。我國政府應借鑒外國的成功經(jīng)驗，首先出臺政府倫理法，對政府官員的日常行為進行嚴格規(guī)范，同時還要成立相應的倫理辦公室對倫理法的實施進行管理和監(jiān)督，只有雙管齊下，才能取得良好的效果。

（五）加強社會的倫理監(jiān)督

倫理作為一種社會控制手段，其本質特征在于主體的自覺和自律，“但是主體的自覺和自律不會自發(fā)形成的，除了需要進行強化和培訓外，還必須有強有力的威懾和有力的社會監(jiān)督，尤其是社會輿論的監(jiān)督”［10］。在我國，人民代表大會是權力機關和立法機關，他應該對國家行政人員的日常工作情況進行監(jiān)督和質詢，然而長期以來，人大的質詢等程序則少有啟動，出現(xiàn)了集體“失語”現(xiàn)象。此外，電視、報紙、雜志等大眾傳播媒介受國家機關管理，其報道內容更是受到嚴格的審查，要對官員的違法行為進行曝光是少之又少。不少官員為所欲為，置國家法律不顧，在行使權力的時候，卻將肩上的責任、倫理道德規(guī)范拋到腦后。因此，我們要充分發(fā)揮人大、新聞媒體的作用，通過社會尤其是輿論的監(jiān)督形成社會和輿論上的壓力，使行政人員切實履行好職責，按照行政倫理的要求來行使權力。這樣可以通過行政官員倫理的構建，從內心和價值層面，增強官員責任意識，防范失職現(xiàn)象的發(fā)生，而不是著眼于事后的問責處罰，有利于節(jié)約問責成本。

在一個強調法治、民主的國家，責任政府就要接受人民的監(jiān)督和問責。提倡行政問責制的倫理建設，并不意味著否定行政問責制的法制化，因為法律制度建設與倫理建設是互補的，他們互為前提。完善我國行政問責制不在于追究和懲罰幾個官員，而在于從根本上促使政府行政人員樹立負責任的行政倫理品德，營造良好的“民本位”行政文化，通過對行政人員的倫理道德進行法律規(guī)范，社會大眾、人民代表對行政人員的監(jiān)督以及對公共事務活動的參與來推進我國責任政府、法治政府的建設。

［1］張康之.公共行政中的哲學與倫理［M］.北京：中國人民出版社，2004：15.

［2］周亞越.行政問責制的內涵及其意義［J］.理論與改革，2004（7）：42.

［3］張成福.責任政府論［J］.中國人民大學學報，2000（2）.

［4］吳敬鏈.建設一個公開、透明和可問責的服務型政府［J］.領導決策信息，2003（25）：21.

［5］姚尚建.馬克思恩格斯論責任政府［J］.石家莊學院學報，2007（3）：15.

［6］侯琦.“民主問責制”：走向政治文明的重要路徑［J］.黨政干部學刊，2004（9）：14-15.

［7］特里·L·庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2001：122.

［8］黑格爾.法哲學原理［M］.北京：商務印書館，1961：170－171.

［9］蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

［10］張康之.尋找公共行政的倫理視角［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

D630.9

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王啟鳳（1985-），女，碩士，助教，研究方向為管理學、醫(yī)藥營銷學。