胡楚瑾

（椒江區(qū)政協(xié)，浙江 臺州 318000；浙江大學(xué) 思想政治理論教學(xué)科研部，浙江 杭州 310028）

知識是進步的階梯，教育是傳播知識的主要途徑。我國政府提出要優(yōu)先發(fā)展教育，并強調(diào)堅持教育的公益性，這為我國教育事業(yè)的發(fā)展指明了方向，也符合教育事業(yè)的“普世意義”。然而就目前而言，我們在教育公益性上還面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，需要進一步完善。本文擬就這一問題談些自己的看法，并提出相應(yīng)的對策。

一、教育公益性的內(nèi)涵

對于何為“教育公益性”，目前并無統(tǒng)一的概念。筆者認為，教育公益性應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容。

（一）教育的公共性。教育事業(yè)是國家、民族乃至全世界的公共事業(yè)。教育的本質(zhì)在于為一定的社會培養(yǎng)人才，通過促進人的全面發(fā)展來推動社會的全面進步，作為教育產(chǎn)品的知識和人才，并不是為某個私人所有，而是為國家、社會、集體服務(wù)的，具有明顯的公共性?！督逃ā返?條規(guī)定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！钡?5條規(guī)定:“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！薄读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定:“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！笨梢姡逃聵I(yè)應(yīng)該納入社會共同承擔、共同管理、共同監(jiān)督的范圍。同時，教育活動也必然影響社會的發(fā)展。教育活動作用于每一個受教育者，每一個受教育者又將自己的行為反作用于社會，因而，每一個受教育者的個體活動也就不再是個人的事情，而成為整個社會活動中必不可少的一部分，并影響著社會的發(fā)展。

（二）教育的公平性。首先，每個公民都有公平接受教育的權(quán)利，它包括受教育起點上的機會平等、受教育過程上的機會平等和受教育結(jié)果上的機會平等。在現(xiàn)代社會，受教育已經(jīng)是一個人生存、發(fā)展的必要條件。我國《憲法》第46條第一款規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”因此，每個公民不僅享有接受教育的權(quán)利，而且還必須履行接受教育的義務(wù)?！读x務(wù)教育法》第11條明確規(guī)定:“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當接受規(guī)定年限的義務(wù)教育?！边@一規(guī)定明確了公民受教育起點上的機會平等性，任何人不能因為其特殊性而排斥其他人的受教育權(quán)。每一個適齡兒童都有權(quán)利和義務(wù)接受義務(wù)教育。受教育過程上的機會平等是指公民在接受教育的過程中，有獲得教育條件、教育待遇等方面的平等權(quán)利。受教育結(jié)果上的機會平等是指公民在接受教育后，有獲得學(xué)校和社會公正評價的平等權(quán)利。

二、當前義務(wù)教育公益性面臨的挑戰(zhàn)

在整個教育活動中，義務(wù)教育階段的公益性顯得更為突出。然而，當下義務(wù)教育的公益性現(xiàn)狀并不樂觀，仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）教育資源分配不均。在教育領(lǐng)域內(nèi)，義務(wù)教育的非均衡發(fā)展情況相當嚴重，存在城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異和學(xué)校差異。一是教育資源配置呈現(xiàn)非均衡形態(tài)。義務(wù)教育生均經(jīng)費分配非均衡現(xiàn)象更為突出地表現(xiàn)于發(fā)達地區(qū)與邊遠落后地區(qū)。二是教育資源分配差異呈現(xiàn)擴大趨勢。在過去的幾年中，不同區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校生均經(jīng)費的增長幅度差距特別明顯。不同區(qū)域義務(wù)教育階段學(xué)校學(xué)生享有不同的教育資源，其間差距極大，而且隨著時間的推移，差距日益擴大。三是教育資源分配呈現(xiàn)校際差異。重點中學(xué)與非重點中學(xué)學(xué)生生均經(jīng)費方面存在較大差異，“重點學(xué)校”往往分配到的經(jīng)費較多，而“非重點學(xué)?！睅缀鯖]什么變化，這勢必導(dǎo)致學(xué)校的發(fā)展也出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。以上種種教育資源分配不均的現(xiàn)象，使學(xué)校之間的競爭處于不公正的平臺上，家長們?yōu)榱俗屪优苌弦凰玫膶W(xué)校，往往不惜“巨資”為子女選擇“重點學(xué)?！薄Ｓ谑?，“擇校費”、“贊助費”現(xiàn)象便日趨嚴重，生源大戰(zhàn)烽煙彌漫，學(xué)生和家長負擔愈益沉重，這都加劇了教育的不公正。與我國《教育法》第九條中的關(guān)于“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”的規(guī)定并不符合。

（二）辦學(xué)主體的趨利性。我國《教育法》第25條規(guī)定:“國家鼓勵企事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！边@一規(guī)定徹底打破了公辦學(xué)校壟斷教育的格局，不僅產(chǎn)生了民辦學(xué)校，而且，“公辦民助學(xué)?！?、“民辦公助學(xué)?！薄ⅰ靶Ｖ行！钡鹊认嗬^出現(xiàn)。這類學(xué)校的問世是對公辦教育的補充，能在一定程度上促進中國教育事業(yè)的發(fā)展。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這類學(xué)校在辦學(xué)過程中不可避免地要考慮經(jīng)濟利益的得失。因此，他們很難始終堅持教育事業(yè)的公益性原則，遵循教育法中關(guān)于 “任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”的具體法律規(guī)定。

（三）義務(wù)教育年限太短?！读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定:“國家實行九年義務(wù)教育制度?！钡?1條規(guī)定:“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育；條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲?！卑凑者@種規(guī)定，絕大多數(shù)家庭會安排孩子在六周歲上小學(xué)，經(jīng)過九年的義務(wù)教育只有十五周歲，而根據(jù)《勞動法》的規(guī)定，未滿十六周歲仍是童工。這一年的時間如何安排便成了家長的一塊心病，于是，花“巨資”為孩子買一個學(xué)校便是合情合理的了。這也促成了義務(wù)教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（四）政府經(jīng)費投入不足。教育具有公益性，更需要政府投入，政府投入的多少，直接影響教育公益性的實現(xiàn)與否。當前，教育投入不足是影響教育公益性發(fā)展的主要因素之一。2002年以來，國家財政性教育支出占GDP的比重逐年下降，2002年為3.32%，2003年為3.26%，2004年為3.26%，2005年為 3.30%，2006年為 3.31%，2007年為 3.32%，2008年為3.42%，2009年為3.59%，2010年為3.66%，遠低于4.6%的世界平均水平，甚至落后于發(fā)展中國家4.2%的平均水平。同時，由于缺乏法律規(guī)定，從中央到地方的各級政府教育投入比例缺乏具體規(guī)定，投入責任模糊，無法檢查各級政府的責任是否到位。學(xué)校經(jīng)費十分短缺，公用經(jīng)費難以保證，學(xué)校負債較多，2012年9月份甚至爆出“湖北省麻城市順河鎮(zhèn)3000多名學(xué)生扛著課桌上學(xué)”的事件！影響了教育的健康發(fā)展。

三、推進義務(wù)教育公益性建議的對策

堅持和推進義務(wù)教育公益性建設(shè)，事關(guān)全社會的發(fā)展，不能掉以輕心，筆者認為，可以從以下幾個方面入手，推進義務(wù)教育公益性建設(shè)。

（一）注重資源分配相對均衡，保證享有資源的權(quán)利和機會均等。在資源分配中，教育投入的均衡分配是重要環(huán)節(jié)。很多國家制定規(guī)范和標準，努力實現(xiàn)教育經(jīng)費的均衡分配。南非通過采用均衡分配公式（Equitable Share Formula，ESF）制定“學(xué)校經(jīng)費投入的國家規(guī)范和標準”，確立“全國職位規(guī)定標準”，在各省之間進行全國收入的均衡分布，努力實現(xiàn)各省之間的均衡。又如美國地方政府建立起基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度，包括水平補助模式（Flat Grant Modal）、基本補助模式 （Foundation Modal）、學(xué)區(qū)能力均等化模式（District Power Equalization Model）、基數(shù)補助與保證稅基補助結(jié)合模式，努力實現(xiàn)橫向公平的一種保障措施。教育資源是一種公共資源，其配置的區(qū)域、方向、方式等應(yīng)當基本保證覆蓋面的公正和均衡，保證受教育者享有資源的權(quán)利和機會均等。因此，在發(fā)展差異客觀存在的情況下，我們更應(yīng)努力確保義務(wù)教育“起跑線”的相對公平。只有這樣，優(yōu)質(zhì)教育資源才不會被少數(shù)“重點校”壟斷，某些人也無法籍此“生財有道”，教育的公益性才能得到更廣泛的體現(xiàn)與認同。

（二）修改《義務(wù)教育法》，增加義務(wù)教育年限。從國際視野看，無論是高收入國家、中等收入國家還是低收入國家，都通過立法程序保證每一個兒童的受教育機會。各國通過立法程序所確定的義務(wù)教育年限均在5年以上。聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計資料顯示，在低收入國家中，孟加拉國的義務(wù)教育年限為5年；在中等收入國家中，南非的義務(wù)教育年限為9年；而在高收入國家中，德國和日本的義務(wù)教育年限已達到12年。中國是一個發(fā)展中國家，近年來經(jīng)濟水平發(fā)展較快，義務(wù)教育的年限顯然應(yīng)該和經(jīng)濟發(fā)展水平相吻合。九年的義務(wù)教育年限不算短，但在前文中我們已經(jīng)提到:大多數(shù)學(xué)生義務(wù)教育階段結(jié)束后仍未到工作年齡。為解決這一問題，家長們只能用“巨資”為不能上高中的孩子選擇學(xué)校。因此，修改《義務(wù)教育法》，適當增加義務(wù)教育的年限，以適應(yīng)《勞動法》中關(guān)于未滿十六周歲為童工的法律規(guī)定。這在一定程度上可以減少甚至避免上文提到的這種情況的發(fā)生，在一定程度上也阻滯了義務(wù)教育的產(chǎn)業(yè)化傾向。

（三）制定《教育投入法》，保證義務(wù)教育經(jīng)費。在義務(wù)教育經(jīng)費保障這一問題上，日本保障義務(wù)教育經(jīng)費的法律已逐步形成了一個完整的體系。根據(jù)這個法律體系，中央財政在義務(wù)教育經(jīng)費分擔中占了很大比例，中央負擔國立學(xué)校所需全部經(jīng)費和全部教科書經(jīng)費；負擔地方公立學(xué)校教職員工資、福利保障費的一半，校舍新建擴建費的一半，校舍危房改造經(jīng)費的1/3，受災(zāi)校舍建設(shè)費的2/3，偏僻地區(qū)公立學(xué)校公用經(jīng)費的一半，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生補助費的一半。都道府縣負擔公立學(xué)校教職員工資、福利保障費的一半，校舍危房改造費的1/3。市町村負擔公立學(xué)校校舍新建擴建費的一半，校舍危房改造費的1/3，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生補助費的一半，學(xué)校的公用經(jīng)費。日本的這一做法在很大程度上能保障義務(wù)教育的公益性質(zhì)，這一做法值得我們借鑒。當然，中國在義務(wù)教育經(jīng)費上也有明確的規(guī)定?！读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定:“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費”；“國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施”。第44條規(guī)定:“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔?！狈蓪Υ艘?guī)定非常明確，但操作起來較難，事實上至今尚未完全落實，由于義務(wù)教育經(jīng)費離法律要求和實際需要還有相當大差距。出現(xiàn)了諸如“教師工資拖欠、學(xué)校公用經(jīng)費嚴重不足、背課桌上課”等現(xiàn)象，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)了滑坡，教育的社會形象和公信力面臨嚴重的挑戰(zhàn)。因此，政府加大經(jīng)費投入，解決了教育不足的后顧之憂，校長們才能全心全意地去抓教學(xué)，不再為錢而操心。建議人大制定《教育投入法》的呼聲愈來愈高，如果制定了《教育投入法》，從中央到地方，就不能隨意縮減或是擠占挪用教育經(jīng)費，如果違反就是違反法律，必將受到法律的制裁，官員的素質(zhì)再好也不如一個好的制度，體制完善、法制健全才能從源頭上解決教育經(jīng)費投入不足的問題。“依法治國”是現(xiàn)代國家的理念，也是我們努力的方向。對于作為重要公共事務(wù)的教育，更應(yīng)該強調(diào)依法管理、減少人為因素影響。因此，應(yīng)該加快立法步伐，盡快頒行《教育投入法》，將教育投入真正納入依法實施、依法監(jiān)管的法制化軌道，以法律來保障教育經(jīng)費的籌措和管理使用。

［1］嚴奇巖.20年來我國對教育公益性的矛盾認識［J］.南通大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），2005（12）.

［2］柯毅萍，王毅華.義務(wù)教育公平中的問題與對策［J］.中共鄭州市委黨校學(xué)報，2007（1）.

［3］曲正偉.我國義務(wù)教育公益性的概念建構(gòu)及其政府責任［J］.教育理論與實踐，2004（4）.

［4］勞凱聲.面臨挑戰(zhàn)的教育公益性［J］.教育研究，2003（2）.

［5］倪灰濤.論教育公益事業(yè)的屬性不容改變［J］.湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報，2005（1）.

［6］程振凱.論義務(wù)教育的均衡發(fā)展［J］.河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（3）.

［7］王維秋.國外義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗和啟示［J］.江蘇教育學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)），2011（4）.