李 陽(yáng)

（ 安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036 ）

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的若干漏洞

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏系統(tǒng)的法制法規(guī)，呈現(xiàn)出一定的不穩(wěn)定性

我國(guó)各地農(nóng)村所實(shí)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部 1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改而形成的。在該方案中，提出了個(gè)人、集體、國(guó)家三方共同付費(fèi)，由社會(huì)統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的新思路?？墒沁@個(gè)方案的一個(gè)最大弊端就是普遍缺乏法律效力，特別是對(duì)保險(xiǎn)基金的流失和挪用等行為，沒(méi)有做出一系列行之有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到 2000年底，全國(guó)農(nóng)保基金積累總額198.58 億元，其中收回本息有困難的基金12.7 億元，占基金總額的0.68%?？梢?jiàn)，當(dāng)前農(nóng)村社?；鸸芾碇腥匀淮嬖谥喈?dāng)嚴(yán)重的違規(guī)行為。

通過(guò)改革，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然在很大程度上規(guī)范了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施，并制定了有效的程序，但農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作依舊主要是靠政府部門(mén)的政策性規(guī)定來(lái)實(shí)施，缺乏法律的支撐點(diǎn)。因此，每個(gè)地方對(duì)這一政策的建立、撤消，保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照各地方政府部門(mén)自己的狀況自行決定，有些地方甚至是靠某些官員的意愿在執(zhí)行，這些地方的農(nóng)民與政府部門(mén)之間沒(méi)有形成一種持久性的契約關(guān)系，因而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性。沒(méi)有法律的強(qiáng)制性規(guī)范，農(nóng)民不能夠?qū)︷B(yǎng)老保險(xiǎn)的法律效益形成一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。本應(yīng)該按月繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，可能會(huì)出現(xiàn)部分農(nóng)民欠款的情況，甚至可能是惡意的拖欠。這種行為不僅損害了農(nóng)民自身的利益，也損害了國(guó)家的利益。就相關(guān)政府部門(mén)而言，缺乏法律的支撐，大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行只是靠單方面的政府部門(mén)的政策性規(guī)定來(lái)保障，很容易造成各地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的不統(tǒng)一，各個(gè)地區(qū)間的政府補(bǔ)助和津貼不一致，造成地區(qū)間的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生不滿情緒。

（二）國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的力度不夠，而集體補(bǔ)貼的執(zhí)行力又不到位

在改革試點(diǎn)行動(dòng)開(kāi)展的前期，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源主要是以“以自己的繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔”的形式開(kāi)展。這是因?yàn)?，農(nóng)村人口的基數(shù)大，而政府的財(cái)政收入與可供給居民的補(bǔ)貼力度較弱。因此，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的主要來(lái)源仍是由農(nóng)村居民自己承擔(dān)。農(nóng)民主要以種植農(nóng)作物、做農(nóng)活等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要收入來(lái)源，收入情況極不穩(wěn)定，而且大部分農(nóng)民收入水平較低，因此農(nóng)民的參保積極性較低。許多農(nóng)民寧可把錢(qián)存入銀行，也不想?yún)⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)。2008年出臺(tái)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的最大亮點(diǎn)就是彌補(bǔ)了舊農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼的狀況。這無(wú)疑體現(xiàn)出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性。因此，我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞皞€(gè)人、集體和政府”三方共同籌資、政府給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼的方式。這種模式極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參保投保的積極性，改變了以往農(nóng)民投保率比較低下的尷尬局面。但到目前為止，只有開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的某些市、縣財(cái)政給予了參保農(nóng)民一定的補(bǔ)貼，而政府的財(cái)政補(bǔ)貼并沒(méi)有像預(yù)期那樣到位。這實(shí)際上也間接地說(shuō)明了制度的制定仍舊需要進(jìn)一步地完善。政府應(yīng)給予實(shí)際的支持，同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心，調(diào)動(dòng)農(nóng)民們參保投保的積極性。針對(duì)大多數(shù)的集體而言，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本方案只是單方面要求集體根據(jù)自身的條件給予參保農(nóng)民一定的補(bǔ)助，而沒(méi)有強(qiáng)制性的規(guī)定。在此情況下，大部分的集體無(wú)力或者說(shuō)不情愿對(duì)參保的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，致使我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)參保農(nóng)民的集體補(bǔ)助沒(méi)有到位。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率低下

我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐相對(duì)緩慢，加之農(nóng)村資金的不足，造成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入力度較低。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳納方式?jīng)Q定了農(nóng)民參保投保的積極性無(wú)法被調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出投保人數(shù)不多、繳費(fèi)水平較低、覆蓋率小等特點(diǎn)。因此，保障水平偏低仍是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一塊短板。

（四）農(nóng)保基金的風(fēng)險(xiǎn)控制力度較弱，缺乏系統(tǒng)的管理辦法

盡管我國(guó)實(shí)施了新型的農(nóng)村社保試點(diǎn)，但保險(xiǎn)基金的投資渠道仍較單一。這使得保險(xiǎn)基金無(wú)法實(shí)現(xiàn)增值，并導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)保制度的不信任。在農(nóng)?；鸬墓芾碇?，政府既充當(dāng)政策的制定者又扮演基金運(yùn)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者。因此，在具體實(shí)施中，受到地方政府的行政干預(yù)，甚至出現(xiàn)基金被擠占的情況。而在偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于種種原因，造成了農(nóng)?；鸸芾砉ぷ鞯幕靵y局面。加之財(cái)務(wù)工作的不完備等因素，導(dǎo)致基金的穩(wěn)定性和安全性得不到有效的保障。

二、對(duì)我國(guó)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)漏洞成因的分析

（一）我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)較為薄弱

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)建設(shè)十分滯后。到目前為止，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)還是一片空白，也沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一的農(nóng)保政策出臺(tái)，各地的實(shí)施辦法基本上還是在《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基本方案》的基礎(chǔ)上修改而來(lái)。2009年新公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將政府的補(bǔ)助行為規(guī)定在新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中，根據(jù)地區(qū)的具體實(shí)際做出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。也就是說(shuō)，地方政府根據(jù)自身的財(cái)政狀況，提供相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。但由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)一些地方政府沒(méi)有保質(zhì)保量地履行其相應(yīng)的幫扶義務(wù)。由于沒(méi)有規(guī)范的法律法規(guī)保駕護(hù)航，所以當(dāng)規(guī)定政府在農(nóng)保工作中的責(zé)任和義務(wù)時(shí)缺乏強(qiáng)制性的執(zhí)行措施，導(dǎo)致政府在農(nóng)保補(bǔ)助政策工作中的執(zhí)行力度不夠。

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡

城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同。在城鎮(zhèn)，工業(yè)發(fā)展比較迅速，經(jīng)濟(jì)收入較多，生活水平較高；在農(nóng)村，主要發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以個(gè)體家庭為單位，規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)效益較低。這使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐。這些原因造成了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低的不良局面。

（三）農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰Φ?，投資渠道單一，管理混亂

據(jù)規(guī)定，在試點(diǎn)階段，新型農(nóng)保基金暫時(shí)實(shí)行縣級(jí)管理。這樣就使得大部分基金的管理和運(yùn)營(yíng)都集中在缺乏基金管理經(jīng)驗(yàn)的區(qū)縣一級(jí)。加之區(qū)縣的資金結(jié)算力量不夠，容易發(fā)生由于結(jié)算和監(jiān)管難度大及行政干預(yù)過(guò)于頻繁而導(dǎo)致的基金保值增值能力低下的現(xiàn)象。農(nóng)?；鹬猿霈F(xiàn)保值增值的困難，是因?yàn)檗r(nóng)?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)渠道較為單一。在安全性能得到保證的前提下，縣級(jí)管理權(quán)有限，法律也不允許政府隨意地支配這筆資金，而只能通過(guò)存入國(guó)有商業(yè)銀行和購(gòu)買(mǎi)一級(jí)市場(chǎng)國(guó)債這兩種形式實(shí)現(xiàn)其支配職能。盡管銀行存款具有安全性能高且流動(dòng)性能強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，但是其最大的不足之處就是收益率較低；國(guó)債的收益率盡管比同期銀行存款略高，但卻極容易受到市場(chǎng)利率波動(dòng)的影響。當(dāng)前農(nóng)保基金的保值增值主要是通過(guò)對(duì)銀行存款或者國(guó)債進(jìn)行長(zhǎng)短期組合的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。可是這種單一的投資組合，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，農(nóng)?；鸬墓芾砉ぷ魇且粋€(gè)重要的環(huán)節(jié)，關(guān)系到農(nóng)保制度能否健康順利地發(fā)展。但在現(xiàn)階段，縣級(jí)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既是政策的制定者，又是政策的實(shí)施者，同時(shí)兼具政策監(jiān)督職能，沒(méi)有系統(tǒng)的分工，嚴(yán)重缺乏合理性。這種一站式的管理機(jī)制不利于實(shí)現(xiàn)基金的有效監(jiān)管和約束，出現(xiàn)了農(nóng)保資金管理效率低下和安全性缺乏保障的不良局面。

三、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)漏洞的補(bǔ)救措施

（一）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)

國(guó)家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策方針經(jīng)常處于變化之中，這樣不利于該項(xiàng)工作的開(kāi)展。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不穩(wěn)定性體現(xiàn)在全國(guó)各個(gè)地方在這個(gè)領(lǐng)域也沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度等等，所以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定政策的最好途徑應(yīng)該是把立法作為第一要?jiǎng)?wù)。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有自愿性，此外集體和國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼也不具有法律約束力，致使農(nóng)民的參保投保積極性不高，對(duì)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)缺乏信任感。為了解決這些問(wèn)題，我們要建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法以及基金管理方案、定期公示、財(cái)會(huì)制度等一系列的管理制度，注重制度化建設(shè)，并且在試點(diǎn)過(guò)程中進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善，努力建立規(guī)范化、制度化、法律化的管理方式，以確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)施過(guò)程中得到制度保障。

（二）拓寬資金籌措的渠道，加大財(cái)政投入

充足的財(cái)政是保障農(nóng)保制度順利推行的重要條件。因此，應(yīng)多渠道籌措資金，而不能單靠政府扶持。在我國(guó)，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成了我國(guó)的新農(nóng)?；鸹I集方式。在實(shí)施過(guò)程中，個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼已實(shí)現(xiàn)，但集體補(bǔ)助卻處于空缺狀態(tài)。因此，政府應(yīng)劃清責(zé)任界限，尋找除政府補(bǔ)貼以外的多元化籌資渠道，以彌補(bǔ)集體補(bǔ)助的空位。例如，發(fā)行農(nóng)村福利彩票，引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、民間資本加入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集中。財(cái)政政策及其財(cái)力分配受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略宏觀政策的影響，因此會(huì)表現(xiàn)出種種缺陷，比如：對(duì)農(nóng)村的社會(huì)性投入力度不足，對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力投入滯后，農(nóng)村公共產(chǎn)品設(shè)施供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足等等。這些方面極大地妨礙了農(nóng)村城市化進(jìn)程的發(fā)展。

事實(shí)上，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求存在很大的拓展空間。因此，需要對(duì)農(nóng)民提供資金補(bǔ)助，提高參保積極性，實(shí)現(xiàn)參保率的提升。此外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的健康發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)助，應(yīng)建立相關(guān)的參保補(bǔ)貼制度。與此同時(shí)，公共財(cái)政也要全面支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，降低農(nóng)民參保投保的門(mén)檻，提高保障的水平，并構(gòu)建政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的模式，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

（三）優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式，拓展增值空間

目前，世界上的基金運(yùn)營(yíng)管理模式主要有兩種：一是實(shí)施公共管理，主要投資于政府債券和其他公共部門(mén)；二是將基金交給私營(yíng)的基金管理公司運(yùn)作。前者過(guò)分強(qiáng)調(diào)于基金的安全，導(dǎo)致基金的收益低下；而后者不同，外部日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)壓力迫使私營(yíng)的基金管理公司想方設(shè)法提高基金的收益效率。因此，世界上大部分國(guó)家都選擇將基金交給私營(yíng)的基金管理公司，走市場(chǎng)化路線，從而最大限度地提高基金的收益效率。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)化的不斷發(fā)展與完善，基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化也將必然成為我國(guó)農(nóng)?；鸬男鲁雎?。

“謹(jǐn)慎人規(guī)則”也應(yīng)該成為未來(lái)我國(guó)的基金管理原則。所謂謹(jǐn)慎人規(guī)則（Prudent Person Rules，也稱Prudent Man Rules，簡(jiǎn)稱PPR 或PMR），是指在養(yǎng)老金計(jì)劃和養(yǎng)老基金的投資管理過(guò)程中，投資管理人應(yīng)當(dāng)達(dá)到必要的謹(jǐn)慎程度。這種必要的謹(jǐn)慎程度是指一個(gè)正常謹(jǐn)慎的人在與他們從事財(cái)產(chǎn)交易時(shí)所應(yīng)具有的謹(jǐn)慎程度。實(shí)行該規(guī)則時(shí)，基金管理人必須要做到兩點(diǎn)：第一，在從事養(yǎng)老基金投資時(shí)，必須遵守監(jiān)管法規(guī)的規(guī)定，并以一個(gè)理性和謹(jǐn)慎的投資人在進(jìn)行養(yǎng)老基金組合投資時(shí)應(yīng)當(dāng)具有的適當(dāng)方式，做出審慎、專業(yè)化的投資決策；第二，在從事養(yǎng)老金計(jì)劃或養(yǎng)老基金的投資管理過(guò)程中，必須應(yīng)用必要的知識(shí)或技能水平。這種必要的知識(shí)或技能水平是指養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)在事實(shí)上擁有或者從職業(yè)（行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)擁有的與養(yǎng)老金計(jì)劃或養(yǎng)老基金管理有關(guān)的某種知識(shí)或技能水平。因此，該規(guī)則在實(shí)施過(guò)程中更要能夠體現(xiàn)出投資管理人具備充分的理由證明其投資是謹(jǐn)慎的。而這一情況顯然是建立在投資管理者高度成熟、投資市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)之上的。雖然就我國(guó)目前的具體情況來(lái)看，實(shí)施該項(xiàng)規(guī)則還為時(shí)過(guò)早，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，我國(guó)的基金投資管理者也應(yīng)該用“謹(jǐn)慎人規(guī)則”來(lái)要求自己，努力讓自己朝著一個(gè)成熟的資金投資管理者的方向進(jìn)軍。當(dāng)前，我國(guó)的證券市場(chǎng)已發(fā)展到一定規(guī)模。因此，在風(fēng)險(xiǎn)控制良好的前提下，可以嘗試將農(nóng)?；鹩杏?jì)劃、有限度地放入證券市場(chǎng)，讓其分享我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和證券市場(chǎng)發(fā)展的成果，達(dá)到保值增值的效果。

[1] 湯曉陽(yáng).新農(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作問(wèn)題探討[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（05）.

[2] 梁春賢.論我國(guó)新農(nóng)保制度下養(yǎng)老基金的運(yùn)營(yíng)[J].財(cái)政研究，2010，（02）.

[3] 李劍閣.農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向[J].決策咨詢通訊，2007，（06）.