陳紅彥

(長沙鐵路公安處，湖南長沙410001)

鐵路公安消防監(jiān)督中的建設工程單位確定之我見

陳紅彥

(長沙鐵路公安處，湖南長沙410001)

鐵路公安機關消防機構(gòu)在建設工程防火設計審核、驗收、備案、檢查等監(jiān)督執(zhí)法中，與建設單位往往存在一定的分歧。有些“建設單位”是不具備民事責任能力的。這使得鐵路公安機關消防機構(gòu)實施的消防許可、下達違法通知書、消防行政處罰等具體行政行為的對象確定出現(xiàn)錯位?；诖?，“建設單位”應從民法學的角度，按照是否具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的標準進行判定。

鐵路建設單位;民法;消防監(jiān)督

一、建設單位概念

建設單位，是指投資進行某項工程建設的任何單位或者個人，即建設工程的所有者，也稱為建設工程的“業(yè)主”。

二、確定建設單位的意義

建設單位具有《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)賦予的申報建設工程消防設計審核、驗收、備案、檢查的法定責任?！断婪ā返谑畻l規(guī)定:“按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，除本法第十一條另有規(guī)定的外，建設單位應當自依法取得施工許可之日起七個工作日內(nèi)，將消防設計文件報公安機關消防機構(gòu)備案，公安機關消防機構(gòu)應當進行抽查?！钡谑粭l規(guī)定“國務院公安部門規(guī)定的大型的人員密集場所和其他特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送公安機關消防機構(gòu)審核。公安機關消防機構(gòu)依法對審核的結(jié)果負責?！钡谑龡l規(guī)定:“按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程竣工，依照下列規(guī)定進行消防驗收、備案:(一)本法第十一條規(guī)定的建設工程，建設單位應當向公安機關消防機構(gòu)申請消防驗收;(二)其他建設工程，建設單位在驗收后應當報公安機關消防機構(gòu)備案，公安機關消防機構(gòu)應當進行抽查。依法應當進行消防驗收的建設工程，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用;其他建設工程經(jīng)依法抽查不合格的，應當停止使用?！庇纱丝梢姡ㄔO單位是接受消防監(jiān)督的申報主體，是申報的責任者，也是公安機關消防機構(gòu)進行消防監(jiān)督的相對人之一，而消防監(jiān)督相對人是被監(jiān)督一方的當事人，公民、法人和其他組織均可成為建設工程的建設單位。建設單位如果沒有履行《消防法》職責，按照相關要求進行建設工程的消防設計審核、驗收、備案、檢查申報等工作，將受到法律的制裁。在《消防法》第五十八條、第五十九條均列舉了相應的處罰條款。因此，公安機關消防機構(gòu)在監(jiān)督工作中如果確定的建設單位不是法定的建設單位，在辦理消防行政許可或作出“建設工程消防設計違法通知書”，甚至在辦理行政處罰案件中，都有可能造成消防行政許可、消防監(jiān)督和處罰對象的確定出現(xiàn)錯誤，造成敗訴。在廣州鐵路公安局管內(nèi)近年來辦理的82起行政處罰案件中，涉及對建設單位進行消防行政處罰的就有11起。也發(fā)生過處罰對象確定錯誤的案例。因此，正確確定建設工程的建設單位具有十分重要的意義。

三、鐵路消防監(jiān)督中建設單位的現(xiàn)狀

當前，鐵路管理體制的復雜性，使得其既具有計劃經(jīng)濟的特征，又具有市場經(jīng)濟的特征。鐵道部是政府部門，鐵路局(集團公司)是企業(yè)法人，各站段是二級企業(yè)法人，各公司是公司法人。同時，鐵路還大量存在著租賃經(jīng)營、委托經(jīng)營、承包經(jīng)營、合作經(jīng)營等多種經(jīng)濟形式。另外，鐵路系統(tǒng)撤銷分局、站段撤并后，鐵路公安處日常消防監(jiān)督的對象許多都只是站段的某個車間，甚至是班組。如:長沙車站是一個二級法人，其管轄的武廣客專長沙南站只是一個車間，而長沙南站又管理著湖南省境內(nèi)的其他7個高鐵車站，因此，這7個車站也就只是一個班組了。武廣客專湖南境內(nèi)由長沙、衡陽二個公安處監(jiān)督管轄，因此，衡陽公安處消防機構(gòu)就只管轄了長沙車站的4個車站即班組。這樣的監(jiān)督對象，在現(xiàn)在的鐵路消防監(jiān)督中比比皆是。鐵路機構(gòu)的復雜性、多樣性，決定了鐵路建設單位的復雜性和多樣性。有鐵道部投資的建設工程，有鐵路局(集團公司)投資建設的工程，還有站段投資建設的工程，有租賃單位投資建設的工程，也有合作經(jīng)營建設的工程，還有合資經(jīng)營建設的工程，同樣有個體工商戶、合伙經(jīng)營、個人投資建設的工程等等。在確定建設單位時，有以正在籌建中的企業(yè)為建設單位的，還有以企業(yè)名稱預先核準為依據(jù)確定建設單位的等等。這些“建設單位”從法律的角度講，是不具備民事責任能力的。如果實施消防許可、下達違法通知書、消防行政處罰等具體行政行為的對象確定出現(xiàn)錯誤，勢必造成復雜的法律糾紛甚至敗訴。

四、確定鐵路建設單位的建議

按照《公安部關于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)及相關文件的通知》(公通字〔2009〕21號)的規(guī)定，申報審核、驗收、備案、檢查的建設單位必須提供工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件。這個要求只是要求建設單位提供工商營業(yè)執(zhí)照，并不說明工商營業(yè)執(zhí)照就一定是合法身份證明文件，其合法與否，要按照其是否具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務進行判定。

(一)公民可以作為建設單位

公民作為投資方進行某項工程建設時，公民個人是該建設工程的建設單位。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法》)第九條規(guī)定，公民從出生時起到死亡時止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔民事義務。

(二)投資方具有法人資格，確定該法人為建設單位

不管是鐵道部、鐵路局、站段、公司或是租賃單位，只要其作為投資方，能出示法人證明文件或者法定具有法人資格的，無論是企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人、機關法人、工會法人均可確定該法人為建設單位。因為根據(jù)《民法》第五十條規(guī)定，“有獨立經(jīng)費的機關從成立之日起，具有法人資格。具備法人條件的事業(yè)單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格;依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準登記，取得法人資格”。第三十六條規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的組織”。因此，投資方具有法人資格的作為建設單位承擔相應的法律責任，可以確定為建設單位。

(三)個人合伙經(jīng)營的，不能以營業(yè)執(zhí)照的字號作為建設單位

《民法》第三十四條規(guī)定:“個人合伙的經(jīng)營活動，由合伙人共同決定，合伙人有執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)利。合伙人可以推舉負責人。合伙負責人和其他人員的經(jīng)營活動，由全體合伙人承擔民事責任。”第三十五條規(guī)定:“合伙的債務，由合伙人按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自的財產(chǎn)承擔清償責任。合伙人對合伙的債務承擔連帶責任，法律另有規(guī)定的除外。償還合伙債務超過自己應當承擔數(shù)額的合伙人，有權(quán)向其他合伙人追償?！币虼?，個人合伙經(jīng)營的應將所有合伙人同時確定為建設單位。

(四)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的字號，不能作為建設單位

根據(jù)《民法》第二十九條規(guī)定:“個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務，個人經(jīng)營的，以個人財產(chǎn)承擔;家庭經(jīng)營的，以家庭財產(chǎn)承擔。”因此，個體工商戶投資建設的建設工程應以個人為建設單位。

(五)對正在籌建中的各種經(jīng)濟組織，工商部門發(fā)與的企業(yè)名稱預先核準通知書不能作為確定建設單位的依據(jù)

企業(yè)名稱預先核準通知書只是工商部門對企業(yè)名稱的一種預核，正式核準須通過登記才能確定?！吨腥A人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第三條規(guī)定:“申請企業(yè)法人登記，經(jīng)企業(yè)法人登記主管機關審核，準予登記注冊的，領取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，取得法人資格，其合法權(quán)益受國家法律保護。依法需要辦理企業(yè)法人登記的，未經(jīng)企業(yè)法人登記主管機關核準登記注冊，不得從事經(jīng)營活動?！敝挥械怯涀缘?，才具有法人資格，才受國家法律保護。因此，沒有進行登記注冊的企業(yè)名稱預先核準通知書沒有法律效力。況且，我們許多建設工程的工商登記是以消防行政許可為登記發(fā)證前置條件的。因此，不能將預先核準的企業(yè)名稱確定為建設單位。此時的建設單位應當以籌建人確定;如果是另一個法人投資建設的，應以該法人為建設單位;如果是個體工商戶或個人合伙經(jīng)營的，應以個體工商戶本人或合伙人作為建設單位;如果是公民投資的，應以個人為建設單位。

(六)聯(lián)營建設工程的建設單位的確定，應區(qū)別情況分別確定

如果聯(lián)營組織符合《民法》第五十一條規(guī)定“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，組成新的經(jīng)濟實體，獨立承擔民事責任、具備法人條件的，經(jīng)主管機關核準登記，取得法人資格”，應當以新的經(jīng)濟實體為建設單位;如果符合《民法》第五十二條“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，共同經(jīng)營、不具備法人條件的，由聯(lián)營各方按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自所有的或者經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任。依照法律的規(guī)定或者協(xié)議的約定負連帶責任的，承擔連帶責任”，或者符合第五十三條“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，按照合同的約定各自獨立經(jīng)營的，它的權(quán)利和義務由合同約定，各自承擔民事責任”，那么就應按參與聯(lián)營的單位確定為建設單位。

(七)能夠出示工商營業(yè)執(zhí)照的組織或機構(gòu)不一定都是建設單位

因為根據(jù)《公司法》第十四條規(guī)定，“公司可以設立分公司。設立分公司，應當向公司登記機關申請登記，領取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔”。因此，持有工商營業(yè)執(zhí)照的分公司一般不能作為建設單位。

(八)組織機構(gòu)代碼證書不能作為確定建設單位的依據(jù)

組織機構(gòu)代碼管理辦法第三條規(guī)定:“組織機構(gòu)代碼，是指根據(jù)代碼編制規(guī)則編制，賦予每一個組織機構(gòu)在全國范圍內(nèi)唯一的、始終不變的識別標識碼?！钡谑畻l規(guī)定:“申請辦理組織機構(gòu)代碼登記，……組織機構(gòu)的分支機構(gòu)辦理組織機構(gòu)代碼登記，還應當提供組織機構(gòu)的組織機構(gòu)代碼證書?！边@說明組織機構(gòu)的分支機構(gòu)也可以申請組織機構(gòu)代碼證書，而分支機構(gòu)是不能作為建設單位的。

On Deciding Construction Units
in the Railway Police Supervision over Firefighting

Chen Hongyan
(Changsha Railway Division of Public Security，Changsha 410001，China)

While railway police firefighting organs supervise and enforce the law in reviewing，accepting，putting on record and examining the fireproof designs of construction projects，there are some differences on deciding construction units．Some"construction units"haven’t the ability of fulfilling their civil liabilities，which makes mistakes in deciding the objects of administrative acts including the admission of firefighting，giving notice for offences，administrative punishment of firefighting，etc．Therefore，to decide"construction units"should be done from the aspect of civil law and according to whether they have the ability of civil rights and civil acts，and whether they own civil rights and bear civil obligation independently．

railway construction unit;civil law;supervision over firefighting

D631

C

1009－3192(2012)03－0028－03

2012－03－31

陳紅彥，男，長沙鐵路公安處消防科科長。