葉鳴

(杭州鐵路公安處法監(jiān)支隊(duì)，浙江杭州310016)

基層一線執(zhí)法工作的好壞不僅影響著公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果，也影響著公安機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象?！罢f(shuō)理執(zhí)法”作為一種執(zhí)法手段，對(duì)規(guī)范一線民警執(zhí)法行為，倡導(dǎo)理性、文明、平和執(zhí)法具有十分積極的推動(dòng)作用。筆者現(xiàn)就如何有效運(yùn)用“說(shuō)理執(zhí)法”手段，進(jìn)一步改進(jìn)公安執(zhí)法方式、改善民警執(zhí)法態(tài)度以實(shí)現(xiàn)活動(dòng)目標(biāo)，談些個(gè)人看法。

一、推行“說(shuō)理執(zhí)法”的由來(lái)和發(fā)展

2008年6月，江蘇省鹽城市公安局率先提出在公安執(zhí)法實(shí)踐中推行“說(shuō)理執(zhí)法，以理普法”工作; 2009年3月，江蘇省公安機(jī)關(guān)全面推廣鹽城經(jīng)驗(yàn);同年4月，《人民公安報(bào)》頭版介紹鹽城“說(shuō)理執(zhí)法”;12月，公安部常務(wù)副部長(zhǎng)楊煥寧在全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)會(huì)議上對(duì)江蘇省推行“說(shuō)理執(zhí)法”的做法予以肯定;2010年，“說(shuō)理執(zhí)法”在山東、山西、浙江、湖南等省公安機(jī)關(guān)相繼開(kāi)展，贏得了良好的口碑，進(jìn)一步提升了社會(huì)各界對(duì)公安執(zhí)法工作的滿意度和認(rèn)同感。

鐵路公安機(jī)關(guān)也逐步推行了“說(shuō)理執(zhí)法”工作。2011年年初在廈門(mén)召開(kāi)的全路公安法制監(jiān)管工作會(huì)議上，鐵道部公安局領(lǐng)導(dǎo)在講話中指出，我們的執(zhí)法是為人民群眾辦事，為創(chuàng)建和諧社會(huì)服務(wù)的，在工作方法上要堅(jiān)持“說(shuō)理執(zhí)法”，實(shí)現(xiàn)法、理、情有機(jī)統(tǒng)一，力爭(zhēng)執(zhí)法效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、鐵路公安機(jī)關(guān)推行“說(shuō)理執(zhí)法”的重要意義

(一)推行“說(shuō)理執(zhí)法”是建設(shè)平安鐵路，促進(jìn)社會(huì)和諧的需要。鐵路公安機(jī)關(guān)管轄的列車(chē)、車(chē)站等區(qū)域，客流頻密，治安環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，旅客糾紛時(shí)有發(fā)生，公安機(jī)關(guān)處置是否妥當(dāng)，能否及時(shí)化解矛盾，對(duì)于維護(hù)站車(chē)治安具有重要意義。推行“說(shuō)理執(zhí)法”，營(yíng)造“有話好好說(shuō)，有事依法辦”的良好執(zhí)法環(huán)境，以溫和的方式化解矛盾，不僅能有效減少影響鐵路治安的案(事)件發(fā)生，更能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧的警民關(guān)系。

(二)推行“說(shuō)理執(zhí)法”是改進(jìn)執(zhí)法方式，滿足旅客群眾新要求的需要。2011年一季度，上海鐵路公安局組織專人對(duì)管內(nèi)部分單位的執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)評(píng)，杭州公安處被抽調(diào)的3個(gè)單位民警執(zhí)法態(tài)度滿意率均不理想，其中1個(gè)派出所滿意率未達(dá)到90%。隨著理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的深入推進(jìn)，旅客群眾對(duì)民警執(zhí)法方式的要求越來(lái)越高，執(zhí)法過(guò)程中的“冷、硬、橫、推”是制約和諧警民關(guān)系建設(shè)的直接因素，而推行“說(shuō)理執(zhí)法”是在新形勢(shì)下解決執(zhí)法態(tài)度生硬、執(zhí)法方法簡(jiǎn)單、執(zhí)法行為粗暴的一種十分有效的方式。

(三)推行“說(shuō)理執(zhí)法”是減少信訪投訴、行政復(fù)議和訴訟案件的需要。2009年底，杭州公安處受理了一起行政復(fù)議訴訟案件，申請(qǐng)人由于在列車(chē)上與他人爭(zhēng)搶座位引發(fā)斗毆，治安調(diào)解未果，被處以行政罰款。申請(qǐng)人以執(zhí)法民警態(tài)度惡劣、適用法律不當(dāng)為由申請(qǐng)復(fù)議，要求撤銷處罰決定，復(fù)議(維持原處罰決定)后又提起行政訴訟。盡管原告最終撤訴，但留給我們的思考頗多。無(wú)論是在調(diào)解階段還是在作出處罰決定后，若民警能運(yùn)用“說(shuō)理執(zhí)法”，擺事實(shí)、講道理，詳細(xì)解釋作出處罰的理由和依據(jù)，說(shuō)服當(dāng)事人真心接受調(diào)解或理性承擔(dān)法律責(zé)任，則不會(huì)發(fā)生之后的復(fù)議和訴訟。

(四)推行“說(shuō)理執(zhí)法”是提高廣大民警綜合執(zhí)法素質(zhì)的需要。“說(shuō)理執(zhí)法”的核心是“說(shuō)理”，要“說(shuō)理”勢(shì)必對(duì)民警執(zhí)法能力提出更高的要求。民警執(zhí)法不僅僅停留在“執(zhí)法有據(jù)、程序合法、處罰無(wú)錯(cuò)”的層面，還要善于與旅客群眾溝通，善于宣講法律，積極爭(zhēng)取當(dāng)事人的理解、支持和配合。這就要求民警更加自覺(jué)地加強(qiáng)法律理論學(xué)習(xí)，更加自覺(jué)地嚴(yán)格按法定程序辦事，更加自覺(jué)地接受群眾監(jiān)督，從而為提高執(zhí)法辦案水平打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

三、鐵路公安機(jī)關(guān)如何推行“說(shuō)理執(zhí)法”

(一)要更新執(zhí)法理念。要做到“說(shuō)理執(zhí)法”，首先解決的是理念問(wèn)題。廣大鐵路公安民警應(yīng)明確，“說(shuō)理執(zhí)法”是新形勢(shì)下，鐵路公安工作新任務(wù)對(duì)民警的執(zhí)法素養(yǎng)和執(zhí)法水平提出的新要求，也是人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法服務(wù)的新期待?！罢f(shuō)理執(zhí)法”是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為“從依賴公權(quán)力向樹(shù)立公信力，從偏重追求法律效果向偏重追求社會(huì)效果，從機(jī)械教條向理性平和”轉(zhuǎn)變的有力抓手，歸根到底還是對(duì)社會(huì)主義法治理念的踐行。

(二)要強(qiáng)化教育引導(dǎo)。一方面要引導(dǎo)民警“想說(shuō)理”。糾正民警認(rèn)為管理站車(chē)治安就是打票販、抓“擾序”，就是靠警告、訓(xùn)斥來(lái)樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威，“說(shuō)理執(zhí)法”是“作秀”，起不到震懾違法行為作用的偏激認(rèn)識(shí)，并從思想上解決“不想說(shuō)”甚至“說(shuō)不清”的畏難情緒。另一方面要指導(dǎo)民警“會(huì)說(shuō)理”。既要通過(guò)崗位教育培訓(xùn)幫助民警積累深厚的法律功底，執(zhí)法時(shí)說(shuō)話“有理有據(jù)”，又要積極創(chuàng)建相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，匯總案例、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高民警開(kāi)展群眾工作的能力，真正提高民警的說(shuō)理執(zhí)法水平。

(三)要健全規(guī)范制度。要提高民警說(shuō)理執(zhí)法的水平，需要建立說(shuō)理執(zhí)法的規(guī)范?！罢f(shuō)理執(zhí)法”不能僅停留在“說(shuō)理”的層面，應(yīng)包含規(guī)范執(zhí)法用語(yǔ)、規(guī)范執(zhí)法形象、規(guī)范執(zhí)法程序等多個(gè)方面。同時(shí)，為確保這項(xiàng)工作的長(zhǎng)效開(kāi)展，有必要建立“說(shuō)理執(zhí)法”的工作規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制，為“說(shuō)理執(zhí)法”提供強(qiáng)有力的制度保障。

四、鐵路公安機(jī)關(guān)推行“說(shuō)理執(zhí)法”的幾點(diǎn)設(shè)想

(一)從法制部門(mén)自身開(kāi)始。說(shuō)理執(zhí)法涉及公安執(zhí)法工作的方方面面和執(zhí)法過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)執(zhí)法者的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提出了較高的要求。鐵路公安隊(duì)伍受固有勤務(wù)模式和歷史遺留問(wèn)題的影響，民警執(zhí)法能力短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到全面鋪開(kāi)“說(shuō)理執(zhí)法”工作的要求。因此，筆者建議，“說(shuō)理執(zhí)法”可先從法制部門(mén)和兼職法制員隊(duì)伍做起。法制部門(mén)的“說(shuō)理執(zhí)法”可以體現(xiàn)在勞教聆詢、受理復(fù)議等多個(gè)方面。法制部門(mén)“說(shuō)理執(zhí)法”先行一步，可以影響和帶動(dòng)其他執(zhí)法部門(mén)的相關(guān)工作。

(二)從重點(diǎn)執(zhí)法行為開(kāi)始。由于鐵路公安機(jī)關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)，辦理案件種類較地方單一得多，筆者認(rèn)為，結(jié)合鐵路公安工作實(shí)際，可以從最能體現(xiàn)說(shuō)理執(zhí)法效果的站車(chē)旅客糾紛案件開(kāi)始，將“說(shuō)理執(zhí)法”逐步推廣到其他類型的案件辦理。站車(chē)旅客糾紛起因千差萬(wàn)別，但社會(huì)危害性較小，如果民警能通過(guò)在主持調(diào)解時(shí)給雙方當(dāng)事人說(shuō)清“事理、情理、法理”，爭(zhēng)取調(diào)解解決，盡量避免進(jìn)入處罰程序，不僅能節(jié)約執(zhí)法成本，而且能贏得良好的社會(huì)效果，并能在一定程度上提升鐵路公安“執(zhí)法為民”的良好形象。

(三)從重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)開(kāi)始。執(zhí)法行為是一個(gè)多環(huán)節(jié)組成的綜合過(guò)程，抓“說(shuō)理執(zhí)法”可以重點(diǎn)把握?qǐng)?zhí)法過(guò)程中與當(dāng)事人直接接觸的環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為推行“說(shuō)理執(zhí)法”的重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)有:接處警、糾紛調(diào)解、現(xiàn)場(chǎng)盤(pán)查、立案受案、采取強(qiáng)制措施、詢問(wèn)訊問(wèn)、作出行政處罰決定、聆詢告知、法律文書(shū)送達(dá)、決定行政許可、作出行政復(fù)議決定等。在這些執(zhí)法環(huán)節(jié)中，切實(shí)運(yùn)用“說(shuō)理執(zhí)法”，公開(kāi)法律事實(shí)、理由、依據(jù)，接受監(jiān)督，消除疑問(wèn)，確保執(zhí)法行為的順利進(jìn)行。

(四)從規(guī)范法律文書(shū)制作開(kāi)始。結(jié)合鐵路公安工作實(shí)際，筆者認(rèn)為在各執(zhí)法環(huán)節(jié)中體現(xiàn)“說(shuō)理執(zhí)法”，最基本的方法是抓好行政處罰決定書(shū)、行政處罰告知筆錄、治安調(diào)解協(xié)議書(shū)等法律文書(shū)的規(guī)范制作。嚴(yán)格按照法律文書(shū)材料的制作要求，詳細(xì)注明公安機(jī)關(guān)查明的事實(shí)、用以證明的證據(jù)、構(gòu)成的違法行為、做出處罰的法律依據(jù)等內(nèi)容，為說(shuō)理執(zhí)法提供有力的法律依據(jù)。民警可通過(guò)對(duì)當(dāng)事人詳細(xì)解釋法律文書(shū)內(nèi)容，促使違法行為人真心接受處罰。