趙 洲

(巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，安徽巢湖238000)

近年來，針對各種災(zāi)害等可能導(dǎo)致的人權(quán)或人道主義災(zāi)難情形，聯(lián)合國國際法委員會(huì)開始研究討論“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題，并著手編纂與發(fā)展相關(guān)的國際法原則和規(guī)范。①根據(jù)國際法委員會(huì)所擬定的條款草案，“災(zāi)害”系指一樁不幸事件或?qū)е缕毡樯鼡p失、人的很大痛苦和悲痛、或大范圍的物質(zhì)和環(huán)境損害，從而嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的系列事件。［1］在該專題的討論中，各代表團(tuán)普遍認(rèn)為，沒有必要嚴(yán)格區(qū)分自然和人為災(zāi)害。這種區(qū)分可能是人為的，在實(shí)踐中也難以作出區(qū)分，因?yàn)閷?dǎo)致災(zāi)害的不同原因的相互作用非常復(fù)雜。［2］因此，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題是一個(gè)范圍極為廣泛的人權(quán)保護(hù)問題?！鞍l(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題進(jìn)一步加強(qiáng)了人權(quán)保護(hù)問題的全球?qū)傩院蛢?nèi)容。其目標(biāo)和內(nèi)涵是進(jìn)一步強(qiáng)化主權(quán)國家與國際社會(huì)的人權(quán)保護(hù)責(zé)任，建立和完善各種保護(hù)戰(zhàn)略、機(jī)制與具體方法，協(xié)調(diào)主權(quán)國家與國際社會(huì)的人權(quán)保護(hù)行動(dòng)，更加有效地應(yīng)對解決各種災(zāi)害情形下的人權(quán)保護(hù)問題。為此，本文根據(jù)國際法委員會(huì)對“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的編纂和發(fā)展，對“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題所蘊(yùn)含的國際法核心原則、要素予以分析探討。

一、“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”的首要責(zé)任主體

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，受災(zāi)國基于其領(lǐng)土主權(quán)而當(dāng)然地承擔(dān)著人權(quán)保護(hù)的重大責(zé)任，并成為首要的責(zé)任主體。同時(shí)，受災(zāi)國在實(shí)施人權(quán)保護(hù)上依然保有充分的主權(quán)權(quán)利，外部的介入與援助需要服從于主權(quán)與不干涉內(nèi)政原則。國際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的備忘錄指出，領(lǐng)土主權(quán)原則是國際法的一個(gè)基石。許多有關(guān)救災(zāi)的文書都著重強(qiáng)調(diào)領(lǐng)土主權(quán)原則。不干涉原則是對領(lǐng)土主權(quán)原則的補(bǔ)充。領(lǐng)土主權(quán)原則的進(jìn)一步推論是，承認(rèn)接受國對災(zāi)害期間保護(hù)其領(lǐng)土上的或受其管轄或控制的人負(fù)有主要責(zé)任。［3］20-23任何援助的請求與接受通常都要遵循這樣的要求，即受影響國保留對在其領(lǐng)土上提供和分發(fā)的這種援助的各個(gè)方面的總體控制，包括確定援助開始和終止的時(shí)間。也指有權(quán)拒絕接受外方表示愿予提供的部分或全部援助。［3］51關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的特別報(bào)告員愛德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中認(rèn)為，領(lǐng)土所屬國(即受災(zāi)國)——而不是第三國或第三方組織——對保護(hù)其領(lǐng)土上的受災(zāi)者負(fù)有主要責(zé)任。在應(yīng)對災(zāi)害時(shí)，主權(quán)平等和領(lǐng)土主權(quán)的概念得到廣泛援引。不干涉原則表明，一個(gè)受災(zāi)國有權(quán)采取它認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏未胧﹣肀Ｗo(hù)在其領(lǐng)土內(nèi)的人。此外，其他任何國家因此不得采用單邊方式從法律上干涉災(zāi)害應(yīng)對工作。但是，主權(quán)和不干涉決不是絕對的。在事關(guān)個(gè)人生命、健康和身體完整時(shí)，主權(quán)和不干涉等原則是一個(gè)分析的出發(fā)點(diǎn)，而不是終結(jié)點(diǎn)。［4］23-26國際法早已承認(rèn)，一個(gè)國家的政府最能夠判斷緊急情況的嚴(yán)重性和采取應(yīng)對政策。就災(zāi)害而言，承認(rèn)受災(zāi)國對保護(hù)其領(lǐng)土上的人員負(fù)有主要責(zé)任是主權(quán)和不干涉原則的體現(xiàn)。大會(huì)多次重申受災(zāi)國在應(yīng)對災(zāi)害方面的首要地位。在大會(huì)第46/182號決議所附指導(dǎo)原則中，大會(huì)稱，各國應(yīng)首先負(fù)責(zé)照顧其境內(nèi)發(fā)生的自然災(zāi)害和其他緊急情況的災(zāi)民。因此，受災(zāi)國在其境內(nèi)發(fā)起、組織、協(xié)調(diào)和執(zhí)行人道主義援助方面起主要作用。最近，大會(huì)在其“關(guān)于人道主義援助的國際合作”的第63/141號決議和海地地震后通過的第64/251號決議中重申了這一原則。多項(xiàng)國際文書強(qiáng)調(diào)，國家負(fù)有提供援助和保護(hù)的主要責(zé)任。例如，紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)在其《救災(zāi)原則和規(guī)則》、《關(guān)于復(fù)雜緊急情況下提供人道主義援助的莫洪克標(biāo)準(zhǔn)》、國際人道主義法研究所1993年的《人道主義援助權(quán)利指導(dǎo)原則》、2000年首次發(fā)布的《環(huán)球項(xiàng)目人道主義憲章》等。受災(zāi)國在應(yīng)對災(zāi)害中的主要地位產(chǎn)生了兩個(gè)一般性后果:首先是認(rèn)可受災(zāi)國最終負(fù)責(zé)保護(hù)其境內(nèi)的災(zāi)民，在促進(jìn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督其境內(nèi)的救災(zāi)行動(dòng)方面發(fā)揮主要作用;另一個(gè)一般性結(jié)論是，國際救災(zāi)行動(dòng)需要征得受災(zāi)國的同意。已有的國際文書闡明了各國在控制其境內(nèi)的災(zāi)害援助方面特有的主權(quán)作用。國家不僅是國際合作和協(xié)調(diào)的通道，而且也最終掌控救災(zāi)行動(dòng)的進(jìn)行。已有的各項(xiàng)文書明確或暗含地規(guī)定，所有國際救災(zāi)行動(dòng)都要征得同意。例如，《為減災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)提供電信資源的坦佩雷公約》、《民防援助框架公約》、《東盟災(zāi)害管理協(xié)定》等。為此，特別報(bào)告員提出以下條款草案:(1)受災(zāi)國對在其境內(nèi)保護(hù)人員和提供人道主義援助負(fù)有主要責(zé)任。國家保留根據(jù)本國法律指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督境內(nèi)這類援助的權(quán)力。(2)只有在受災(zāi)國同意的情況下，才能提供外部援助。［4］26-34國際法委員會(huì)所擬定的條款草案第9條(受影響國的任務(wù))規(guī)定，受影響國由于其主權(quán)，有責(zé)任在其領(lǐng)土上確保保護(hù)人員及提供抗災(zāi)救濟(jì)和援助。受影響國擔(dān)負(fù)著指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督這種救濟(jì)和援助的主要任務(wù)。［5］條款草案第11條規(guī)定，提供外部援助需要得到影響國的同意。［6］在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題的討論中，各代表團(tuán)普遍同意，保護(hù)受災(zāi)國境內(nèi)人員并提供人道主義援助的首要責(zé)任在于受災(zāi)國。有代表團(tuán)認(rèn)為，這就要求由受災(zāi)國牽頭評估其國際援助需求，并便利、協(xié)調(diào)、指揮、控制和監(jiān)督其境內(nèi)的救災(zāi)行動(dòng)。有代表團(tuán)指出，這是在國家主權(quán)基礎(chǔ)上，由國家對本國公民的義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任。此外，從實(shí)際角度看，災(zāi)害發(fā)生國也最適于評估保護(hù)和援助方面的需求。各代表團(tuán)普遍支持關(guān)于提供外來援助須經(jīng)受災(zāi)國同意的建議，因此，國家有權(quán)根據(jù)災(zāi)害嚴(yán)重程度和自身救災(zāi)能力，決定是否邀請其他國家參與救災(zāi)行動(dòng)。這意味著各國有權(quán)拒絕外來援助。［7］

二、受災(zāi)國尋求援助的責(zé)任

受災(zāi)國在本國應(yīng)對能力不足時(shí)負(fù)有尋求援助的責(zé)任，這進(jìn)一步強(qiáng)化了主權(quán)國家對其人民的保護(hù)責(zé)任。國際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的備忘錄指出，國家主權(quán)原則和不干涉原則意味著，受影響國對于是否請求援助，擁有酌處權(quán)。但是，這一立場可能會(huì)不斷演變，人們?nèi)找娉姓J(rèn)受影響國負(fù)有提出援助請求的積極責(zé)任，至少在災(zāi)害超過國內(nèi)應(yīng)災(zāi)能力的情況下負(fù)有這一責(zé)任。這種趨勢與國際法日益重視各國在發(fā)生災(zāi)害時(shí)保護(hù)其人民的責(zé)任是一致的。［3］45關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的特別報(bào)告員愛德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中認(rèn)為，在確定受災(zāi)國在災(zāi)害超出其本國應(yīng)對能力時(shí)應(yīng)作出何種適當(dāng)反應(yīng)時(shí)，有必要重申國家主權(quán)和不干涉的核心原則。但國家主權(quán)和不干涉的核心原則以及獲得受災(zāi)國同意的要求本身，必須結(jié)合各國在行使主權(quán)過程中所承擔(dān)的責(zé)任加以考慮。這些義務(wù)既可以水平地歸結(jié)為對國際社會(huì)中其他國家的義務(wù)，又可以垂直地歸結(jié)為對本國領(lǐng)土上受其控制的民眾和個(gè)人的義務(wù)。尤其應(yīng)當(dāng)重視各國根據(jù)國際人權(quán)文書和習(xí)慣國際人權(quán)法為本國領(lǐng)土上的人員提供保護(hù)的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在其關(guān)于適當(dāng)食物權(quán)的第12號一般性意見中指出，尋求國際支持可能是一國在認(rèn)為本國資源不足以滿足保護(hù)需求時(shí)為履行其對個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任而有必要采取的步驟。《非洲兒童權(quán)利與福利憲章》第23條規(guī)定，各國應(yīng)采取“所有適當(dāng)措施”確保因“自然災(zāi)害”等事件淪為境內(nèi)流離失所者的人能夠獲得適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和人道主義援助?！稓埣踩藱?quán)利公約》要求，締約國應(yīng)當(dāng)采取一切必要措施，確保在自然災(zāi)害等危難情況下，殘疾人獲得保護(hù)和安全?！耙磺斜匾胧边@一措辭可視為包括在受災(zāi)國的國家能力不足時(shí)尋求國際社會(huì)的可能援助。在超出一國的國家能力的情況下，尋求國際援助可能是受災(zāi)國履行國際人權(quán)文書和習(xí)慣國際法規(guī)定的主要責(zé)任的一個(gè)要素。受災(zāi)國請求援助的積極義務(wù)正在得到越來越多的承認(rèn)。這一義務(wù)已經(jīng)納入處理救災(zāi)問題的非約束性國際文書。該原則出現(xiàn)在國際法學(xué)會(huì)2003年布魯日會(huì)議通過的關(guān)于人道主義援助的決議中。該決議第三條第3段規(guī)定，在受災(zāi)國無法向其管轄或?qū)嶋H控制下的災(zāi)民提供充分人道主義援助的情況下，受災(zāi)國應(yīng)向主管國際組織和(或)第三國尋求援助。2007年紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)的《國內(nèi)便利和管理國際救災(zāi)和初期恢復(fù)援助工作導(dǎo)則》規(guī)定，如果一個(gè)受災(zāi)國判定災(zāi)害狀況超出本國的應(yīng)對能力，應(yīng)尋求國際和(或)區(qū)域援助來滿足災(zāi)民的需要。值得注意的是，在這兩個(gè)國際文件中，受災(zāi)國的義務(wù)被稱為“尋求”援助的義務(wù)(a specific duty to seek assistance)，而不是“請求”援助的義務(wù)(a duty to request assistance)。特別報(bào)告員認(rèn)為，“尋求”援助的義務(wù)比“請求”援助的義務(wù)更為妥當(dāng)。請求援助的隱含之意是，第三國接受這一請求后，受災(zāi)國就會(huì)予以同意。這可能限制一個(gè)國家“拒絕接受他國表示的援助意向的能力”。特別報(bào)告員認(rèn)為，“尋求”援助的義務(wù)意味著對國際援助的提供采取更為寬泛、通過協(xié)商達(dá)成一致的辦法。因此，尋求援助的義務(wù)既確保所涉民眾和個(gè)人得到保護(hù)，又符合得到受災(zāi)國同意的核心要求。［8］8-14國際法委員會(huì)所擬定的條款草案第10條(受影響國尋求援助的責(zé)任)規(guī)定，在并且只在一場災(zāi)難超過國家應(yīng)對能力的情形下，受影響國有責(zé)任酌情從其他國家、聯(lián)合國、其他主管的政府間組織和有關(guān)非政府組織尋求援助。

三、不任意拒絕外部援助的義務(wù)

受災(zāi)國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不任意拒絕外部援助的義務(wù)，這從另一個(gè)側(cè)面進(jìn)一步限制了主權(quán)國家的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化了主權(quán)國家保護(hù)人民的責(zé)任?；趪抑鳈?quán)原則，受災(zāi)國有權(quán)拒絕外部援助。但是，這種權(quán)利并非無限制的。國際法委員會(huì)全體會(huì)議提議可以考慮這樣的規(guī)定，在不妨礙受災(zāi)國有權(quán)決定是否需要外部援助的前提下，受災(zāi)國“不應(yīng)無理地不予”同意。負(fù)責(zé)境內(nèi)流離失所者問題的秘書長代表認(rèn)為，合作的義務(wù)意味著各國有在需要時(shí)接受所提供的國際援助的相應(yīng)義務(wù)。國家主權(quán)應(yīng)當(dāng)以最有助于保護(hù)和援助有需要的人的方式行使。實(shí)際上，對拒絕人道主義援助權(quán)利的限制可見于各種旨在保護(hù)人員的法律制度，如國際人權(quán)法、有關(guān)境內(nèi)流離失所者的法律和國際人道主義法。關(guān)于境內(nèi)流離失所問題的指導(dǎo)原則規(guī)定，有關(guān)當(dāng)局，特別是在它無能力或不愿意提供必要的人道主義援助的情況下，不得任意拒絕他方提供人道主義援助。特別報(bào)告員認(rèn)為，當(dāng)一國無能力或不愿意保護(hù)和援助其境內(nèi)受災(zāi)害影響的人員時(shí)，作出合理限制關(guān)于同意的一般規(guī)則的規(guī)定可能是正當(dāng)?shù)摹Ｊ聦?shí)上，為了有效地履行國家提供保護(hù)和援助的義務(wù)，特別報(bào)告員得出的結(jié)論是，在需要并可以獲得適當(dāng)?shù)耐獠吭那闆r下，如果使用同意這項(xiàng)國家的基本權(quán)利導(dǎo)致保護(hù)和援助的缺乏或減少，則不能使用這項(xiàng)權(quán)利。［8］16-21不接受援助的決定是否是任意的取決于具體情況，應(yīng)逐案確定。在此方面的實(shí)踐不是結(jié)論性的，因此在歸納一般規(guī)則方面沒有什么價(jià)值。缺少外部援助的明確需要可能是一個(gè)非任意的拒絕原因。人道主義援助必須符合一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)，如“中立”和“公正”，此外，提供援助不應(yīng)要求任何回報(bào)。因此，如果提供援助的表示確實(shí)滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，受災(zāi)國則必須有選擇不給予同意的非常強(qiáng)有力和合理的原因。如果一個(gè)國家拒絕給予同意時(shí)沒有提供此種理由，可以認(rèn)為該國的拒絕是“任意的”。［8］22為此，特別報(bào)告員擬議了以下條款草案:(1)如果受災(zāi)國無能力或不愿意提供所需援助，則不應(yīng)任意對外部援助拒絕給予同意。(2)在受災(zāi)國接到根據(jù)條款草案提出的援助提議時(shí)，應(yīng)毫不延遲地通知有關(guān)各方其有關(guān)此種提議的決定。［8］24

四、國際社會(huì)“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，雖然受災(zāi)國是首要的責(zé)任主體，但在一般原則上，國際社會(huì)也逐步被確立和強(qiáng)化“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任。國際社會(huì)，包括第三國、國際人道主義組織和其他行為體，有權(quán)表示援助意向，在這種情況下，援助意向的表示不應(yīng)被視為不友好行為或?qū)κ苡绊憞鴥?nèi)部事務(wù)的干涉。非受災(zāi)國的權(quán)利只是提出援助的意向，而不是提供援助，而受災(zāi)國仍然有全部或部分接受各國或非國家行為者提出的援助意向的自由。這進(jìn)一步調(diào)整了主權(quán)、不干涉內(nèi)政原則與外部介入的關(guān)系，加強(qiáng)了對國內(nèi)人民的保護(hù)。值得注意的是，國際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的備忘錄指出，盡管有人聲稱存在廣義的“獲得人道主義援助的權(quán)利”，但是，就其對國際社會(huì)施加提供援助的“責(zé)任”(相對于“權(quán)利”)的含義而言，在全球并未被明確視為應(yīng)由實(shí)在法決定的事項(xiàng)。大會(huì)在第46/182號決議僅指出，進(jìn)行國際合作以處理緊急情況和加強(qiáng)受災(zāi)國反應(yīng)能力是非常重要的，并促請發(fā)生緊急情況國家的近鄰必須同受災(zāi)國密切參與國際努力，以期盡量便利人道主義援助的通過。一些條約也為被請求國規(guī)定了較有限的義務(wù)。［3］47這些都表明國際社會(huì)介入此類保護(hù)的謹(jǐn)慎與有限性。不過，國際社會(huì)在災(zāi)害領(lǐng)域之所以應(yīng)當(dāng)擁有適當(dāng)權(quán)利或責(zé)任的依據(jù)和基礎(chǔ)在于，國際社會(huì)日益強(qiáng)化的相互聯(lián)系與依存狀況以及國際社會(huì)的整體利益。這種依據(jù)和基礎(chǔ)將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化國際社會(huì)“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任。特別報(bào)告員愛德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中認(rèn)為，保護(hù)災(zāi)民是整個(gè)國際社會(huì)的一項(xiàng)事業(yè)，它以受災(zāi)國的主要責(zé)任及其主權(quán)為前提。作為國際社會(huì)的成員，未受災(zāi)國在保護(hù)遭受本國境外所發(fā)生災(zāi)害的災(zāi)民方面有著相關(guān)利益。最突出的一種情況就是在發(fā)生公共衛(wèi)生危機(jī)的時(shí)候。確認(rèn)這種利益對于發(fā)生災(zāi)害時(shí)維護(hù)人的尊嚴(yán)和保護(hù)人權(quán)至關(guān)重要。參與制定《2005—2015年兵庫行動(dòng)框架:建立國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》的186個(gè)國家曾指出災(zāi)害問題的雙重性質(zhì)，即一方面是受災(zāi)國的主要責(zé)任，另一方面也是整個(gè)國際社會(huì)利益攸關(guān)的全球事件?！侗鴰煨袆?dòng)框架》規(guī)定，考慮到國際合作和伙伴關(guān)系的重要性，各國在自己的可持續(xù)發(fā)展和采取有效措施減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面負(fù)有首要責(zé)任，包括保護(hù)境內(nèi)的人民、基礎(chǔ)設(shè)施和其他國家財(cái)產(chǎn)不受災(zāi)害影響。同時(shí)，在全球日益相互依存的情況下，需要形成協(xié)調(diào)的國際合作和有利的國際環(huán)境，以刺激和推動(dòng)發(fā)展各級減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所需的知識、能力和積極性。［8］24-25這種全局思想啟迪了武裝沖突法之外的近期國際法律發(fā)展。多個(gè)國際條約也確認(rèn)國家有權(quán)表示救災(zāi)援助意向。其他很多國際文書也確認(rèn)表示援助意向的權(quán)利。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在關(guān)于享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利的第14號一般性意見(2000)中指出，在發(fā)生緊急情況時(shí)，各國有單獨(dú)責(zé)任做出貢獻(xiàn)，這樣做也符合其利益。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的締約國有特殊的責(zé)任和利益，在這方面幫助較窮的發(fā)展中國家。國際法學(xué)會(huì)在1989年關(guān)于保護(hù)人權(quán)與不干涉各國內(nèi)政的原則的決議第5條中指出，一個(gè)國家、國家集團(tuán)、國際組織或立場公正的人道主義機(jī)構(gòu)如紅十字國際委員會(huì)表示愿意向境內(nèi)人口的生命或健康受到嚴(yán)重威脅的另一個(gè)國家提供食品或醫(yī)藥用品，不得被認(rèn)為是對該國內(nèi)政的非法干涉。2003年國際法學(xué)會(huì)關(guān)于人道主義援助的決議規(guī)定，國家和組織有權(quán)向受災(zāi)國表示愿意提供人道主義援助。這種表示只要完全屬于人道主義性質(zhì)，即不應(yīng)被視為非法干涉受災(zāi)國的內(nèi)政。［8］26-29

綜上可見，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”這一專題的討論中，對于各國在收到受影響國的請求時(shí)是否有責(zé)任提供援助的問題，大多數(shù)代表團(tuán)持否定態(tài)度，有代表團(tuán)提議通過措辭將這種義務(wù)變成一種強(qiáng)烈建議。［9］后冷戰(zhàn)時(shí)代，全球和區(qū)域治理機(jī)制已變得極其脆弱。2004年12月，亞洲海嘯災(zāi)難發(fā)生后，全球社會(huì)對救濟(jì)工作的確非常重視，但海嘯發(fā)生6個(gè)月后，一些國家宣稱的物質(zhì)援助還未全部到位(如美國只支付了43%，加拿大只支付了37%，澳大利亞只支付了20%)，而聯(lián)合國請求對尼日爾(250萬人面臨餓死的危險(xiǎn))和馬拉維(500萬人面臨餓死的危機(jī))的援助也被漠視了。［10］但無論如何，根據(jù)“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的核心原則、要素，國際社會(huì)開始被認(rèn)為可以也應(yīng)當(dāng)介入國內(nèi)人民的保護(hù)行動(dòng)和戰(zhàn)略當(dāng)中，只是其性質(zhì)尚屬于權(quán)利與責(zé)任的混合，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化國際社會(huì)“參與保護(hù)”的責(zé)任屬性。同時(shí)，需要指出的是，國際社會(huì)“參與保護(hù)”的權(quán)利或責(zé)任并不僅僅只是針對災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對保護(hù)，而是全面地存在和適用于預(yù)防和重建這些不同的階段中。

五、國際社會(huì)介入應(yīng)急保護(hù)的前提條件與方式

在災(zāi)害背景下，對國際社會(huì)介入應(yīng)急保護(hù)行動(dòng)初步設(shè)定了特定的前提條件與方式要求，這在一定程度上協(xié)調(diào)了外部介入與主權(quán)、不干涉內(nèi)政原則之間的復(fù)雜關(guān)系，并強(qiáng)化了對國內(nèi)人民的援助與保護(hù)?；谥鳈?quán)和領(lǐng)土完整原則，對于在本國境內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害和其他緊急情況時(shí)的受害人，每個(gè)國家都有給予保護(hù)的基本責(zé)任。問題在于，其他國家、國際組織和非政府組織應(yīng)當(dāng)按照什么條件和方式參與災(zāi)害背景下的保護(hù)活動(dòng)。除了第三國根據(jù)具體協(xié)定有義務(wù)提供援助的情形外，一般來說，在受災(zāi)國國內(nèi)應(yīng)災(zāi)能力難以應(yīng)付、受災(zāi)國無力或部分無力滿足境內(nèi)受災(zāi)害影響的個(gè)人的需求的情況下，外部行為者可在災(zāi)害背景下的保護(hù)活動(dòng)中發(fā)揮重大作用。此類援助依然要受到受援國領(lǐng)土主權(quán)產(chǎn)生的準(zhǔn)入規(guī)定的制約，而且原則上應(yīng)經(jīng)受援國同意才能進(jìn)行。但是，在遭到不合理拒絕或客觀上無法獲得同意的情況下，如政府癱瘓，國際社會(huì)可以依據(jù)《聯(lián)合國憲章》等國際法所允許的程序和方式提供外部援助與保護(hù)。此類情形下的援助與保護(hù)將具有程度不同的強(qiáng)制性質(zhì)。國際法委員會(huì)秘書處關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的備忘錄指出，可以想象的是，受援國未予應(yīng)對的大型災(zāi)害可被視為對國際和平與安全的威脅，因此可相應(yīng)地根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章的授權(quán)采取救災(zāi)措施。例如，聯(lián)合國秘書長在第48屆會(huì)議關(guān)于本組織工作報(bào)告中指出，人道主義緊急情況造成人口大量外逃，或能構(gòu)成對國際和平與安全的威脅。國際法學(xué)會(huì)2003年通過的關(guān)于人道主義援助的決議確認(rèn)了這一可能。該決議指出，如果拒絕接受關(guān)于提供人道主義援助的善意表示或拒絕準(zhǔn)許接觸受害者，從而導(dǎo)致形成對國際和平與安全的威脅，則安全理事會(huì)可根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取必要措施。國際人道主義法學(xué)會(huì)理事會(huì)1993年4月通過的《人道主義援助權(quán)指導(dǎo)原則》原則7提出，聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)和區(qū)域組織在民眾長期遭受嚴(yán)重的大規(guī)?？嚯y、而這一苦難可由人道主義援助加以緩解時(shí)，可根據(jù)其各自的任務(wù)規(guī)定，采取包括脅迫在內(nèi)的各項(xiàng)必要措施。在主動(dòng)提出援助的表示遭到毫無理由的拒絕，或人道主義援助的提供遇到嚴(yán)重困難時(shí)，可采用這些措施。事實(shí)上，安全理事會(huì)已經(jīng)越來越多地授權(quán)國家不經(jīng)受援國同意而在受援國提供援助，盡管這些決議并不是直接涉及自然災(zāi)害等非武裝沖突這類情形。如1991年4月5日第688(1991)號決議，該決議涉及關(guān)于允許國際人道主義組織與伊拉克境內(nèi)需要援助的人們進(jìn)行接觸;1992年8月13日第770(1992)號決議，該決議涉及關(guān)于在波斯尼亞和黑塞哥維那提供人道主義援助;1992年12月3日第794(1992)號決議，該決議涉及關(guān)于索馬里的人道主義救濟(jì)行動(dòng);以及1994年6月22日第929(1994)號決議，該決議涉及授權(quán)在盧旺達(dá)分發(fā)救濟(jì)物品。［3］147-148總之，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，就國際社會(huì)介入應(yīng)急保護(hù)行動(dòng)而言，其提供外部援助與保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循逐步形成的條件和允許的方式。

六、預(yù)防戰(zhàn)略與多元參與主體

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，主權(quán)國家與國際社會(huì)所承擔(dān)的保護(hù)責(zé)任所要求的已經(jīng)不僅僅只是在發(fā)生災(zāi)害時(shí)提供應(yīng)急援助和保護(hù)，而是要求形成綜合全面的保護(hù)戰(zhàn)略與機(jī)制，其中尤為重要的是建立和實(shí)施國內(nèi)預(yù)防機(jī)制，以及在預(yù)防層面上的國際合作、援助等。這是主權(quán)國家與國際社會(huì)所承擔(dān)的保護(hù)責(zé)任的重要內(nèi)容之一。預(yù)防原則已經(jīng)是國際法發(fā)展中的一個(gè)重要內(nèi)容。在人為災(zāi)害的一個(gè)方面，即危險(xiǎn)活動(dòng)引起的跨界損害的情況下，國際法委員會(huì)已經(jīng)審議和確立了預(yù)防原則。危險(xiǎn)活動(dòng)領(lǐng)域的預(yù)防原則所確立的義務(wù)是，在不一定必須采取行動(dòng)的情況下采取行動(dòng)。在其他類別的災(zāi)害的情況下，預(yù)防與技術(shù)能力和風(fēng)險(xiǎn)知識也有聯(lián)系，因此必須主動(dòng)管理風(fēng)險(xiǎn)。在一些情況下，為開展防災(zāi)和減災(zāi)活動(dòng)，通過適當(dāng)?shù)牧⒎?，制訂必要的體制和政策框架，本身就是一種預(yù)防措施。人們越來越認(rèn)識到，僅僅依賴救災(zāi)援助往往造成災(zāi)害不斷重復(fù)發(fā)生，造成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的代價(jià)越來越大。因此，最近幾十年來，重點(diǎn)已經(jīng)從注重短期緊急情況應(yīng)急的災(zāi)害管理轉(zhuǎn)向采用減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略(又稱為“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”)，注重防災(zāi)和減災(zāi)活動(dòng)，幫助事先搶救生命，保護(hù)財(cái)產(chǎn)和資源。減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)需要各國采取若干行動(dòng)，并且要有國際社會(huì)適當(dāng)和必要的援助。這些行動(dòng)多種多樣:通過建立可持續(xù)的機(jī)制機(jī)構(gòu)等，制訂適當(dāng)政策和法律框架，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，開展提高公眾認(rèn)識的運(yùn)動(dòng)，執(zhí)行減少技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的方案，促進(jìn)信息和知識的分享等。這些行動(dòng)的目的是盡可能減輕脆弱性和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以避免(即防災(zāi))或限制(即減災(zāi)和備災(zāi))災(zāi)害的不良影響，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。［3］24-28

在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，在政府機(jī)構(gòu)和權(quán)威之外，需要多元主體的廣泛參與，以更加及時(shí)有效地實(shí)施援助與保護(hù)，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”專題中的合作原則涉及多個(gè)行為體的參與，這些參與者不僅包括國家行為體，而且包括非國家行為體即救濟(jì)組織。這些行為體的作用已被認(rèn)為對抗擊災(zāi)害影響至關(guān)重要。其中，各國與聯(lián)合國合作的責(zé)任已在《聯(lián)合國憲章》第56條中有所闡述，同時(shí)有必要強(qiáng)調(diào)與紅十字與紅新月聯(lián)合會(huì)，以及各種非政府組織和整個(gè)民間社會(huì)密切合作。民間社會(huì)的概念不一定具有跨國含義，而是強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐拿耖g社會(huì)。［11］多個(gè)行為體的參與權(quán)利或責(zé)任已經(jīng)日益得到確認(rèn)，非政府組織和民間社會(huì)的實(shí)際作用也得到認(rèn)可。關(guān)于“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”問題的特別報(bào)告員愛德華德·巴倫西亞－奧斯皮納在其報(bào)告中指出，表示援助意向的權(quán)利不限于未受災(zāi)國，它延伸到國際組織和其他人道主義行為體，適用于其任務(wù)規(guī)定可解釋為包括提供這類援助的國際組織以及其他人道主義組織。如聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、國際原子能機(jī)構(gòu)。通過對這一權(quán)利的確認(rèn)，確定了實(shí)現(xiàn)國際社會(huì)在保護(hù)災(zāi)民方面的利益所需的相關(guān)行為體的范圍。非政府人道主義組織在應(yīng)災(zāi)方面也發(fā)揮了重要作用。聯(lián)大第43/131號決議指出，同各國政府和政府間組織并肩行動(dòng)時(shí)，這類援助是否能夠迅速有效地進(jìn)行，往往取決于純粹出于人道主義動(dòng)機(jī)的當(dāng)?shù)胤钦M織的協(xié)助和援助，最近的國際實(shí)踐表明，國家、國際組織和非政府組織在向受災(zāi)國表示援助意向方面有著廣泛和一致的做法。［8］30-32為此，特別報(bào)告員提出了如下關(guān)于表示援助意向的權(quán)利的草案，在應(yīng)對災(zāi)害時(shí)，國家、聯(lián)合國、其他主管政府間組織和相關(guān)非政府組織應(yīng)有權(quán)向受災(zāi)國表示援助意向。［8］33總之，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域，非政府組織和民間社會(huì)的參與權(quán)利與作用具有更大的存在和發(fā)揮空間。

七、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著全球化的進(jìn)程，國際社會(huì)開始形成全球治理理論。到目前為止，全球治理理論并沒有形成一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的理論體系，各國學(xué)者們研究所形成的是一個(gè)充滿爭論的領(lǐng)域。在國家中心治理與超國家中心治理的關(guān)系等問題上，這些全球治理理論存在著分歧與爭議。［12］為此，一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的選擇是，對相關(guān)的國際法原則、規(guī)范及其變化發(fā)展予以提煉整合，以此為基礎(chǔ)將全球治理的理論構(gòu)想和原則框架轉(zhuǎn)化為明確具體的全球治理機(jī)制，并調(diào)整改變現(xiàn)有的國際治理機(jī)制。根據(jù)對于主權(quán)國家所形成的核心原則、要素，在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域所形成的全球治理機(jī)制方面，首要的治理主體依然是主權(quán)國家，而不是超越主權(quán)國家由國際組織或非國家行為體來主導(dǎo)實(shí)施。這是主權(quán)國家在國際社會(huì)中的核心與基礎(chǔ)地位所決定的。這不同于全球治理理論中的某些極端的或?yàn)跬邪钍降臉?gòu)想。當(dāng)然，為了有效地構(gòu)建和實(shí)施該領(lǐng)域的全球治理機(jī)制，需要對國家主權(quán)予以重新界定和塑造，即國家主權(quán)不能再是不受任何限制約束的特權(quán)，而應(yīng)成為一種“負(fù)責(zé)任”的主權(quán)，就是對外要對國際社會(huì)和其他國家負(fù)責(zé)，對內(nèi)要對本國國民負(fù)責(zé)，尊重與保護(hù)本國人民的基本人權(quán)。為此，在本國應(yīng)對能力不足時(shí)，主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)尋求援助的責(zé)任，以及不任意拒絕外部援助的義務(wù)。這構(gòu)成了“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的全球治理機(jī)制的一個(gè)重要基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)的是，就主權(quán)國家與國際社會(huì)多元主體之間的關(guān)系而言，“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的核心原則、要素所謀求的不是確立國際社會(huì)自上而下的強(qiáng)制權(quán)威，而是各方面、多層次的溝通與協(xié)商。全球治理的核心特征也正是在于，它是一個(gè)多層次參與、協(xié)商談判的過程，而不是自上而下的權(quán)威統(tǒng)治、強(qiáng)制執(zhí)行的過程。對于主權(quán)、不干涉內(nèi)政原則與尋求外部援助的責(zé)任之間的具體協(xié)調(diào)平衡問題，核心原則、要素只是提供了一個(gè)原則框架，這需要在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的全球治理進(jìn)程中予以具體確定和不斷調(diào)整。

根據(jù)對于國際層面所形成的核心原則、要素，首要的治理主體雖然依然是主權(quán)國家，但是，國際社會(huì)的多元行為主體也獲得了參與治理的權(quán)利或責(zé)任，這些參與者不僅包括國家行為體，而且包括非國家行為體，如非政府救濟(jì)組織。國際社會(huì)的參與治理主要是輔助、補(bǔ)充性質(zhì)的，一般需要經(jīng)由主權(quán)國家這一載體和通道，參與治理不能影響或損害主權(quán)國家自身的正當(dāng)權(quán)益。這顯然不同于全球治理理論中的那些試圖淡化主權(quán)國家而過分強(qiáng)調(diào)外部主體作用的構(gòu)想。當(dāng)然，核心原則、要素也為該領(lǐng)域的全球治理提供了新的內(nèi)容和發(fā)展方向。其一，參與治理尤其是提供援助更多的是一種可以自由裁量的權(quán)利，而不是嚴(yán)格的法律責(zé)任。對全球治理來說這可能是一種缺陷，但是，在一個(gè)沒有對全球人民承擔(dān)責(zé)任的世界政府的情形下，這也是目前無法根本改變的客觀狀況，同時(shí)，這也正是“治理”概念所特有的協(xié)商、非強(qiáng)制性所決定的。其二，在遭到不合理拒絕或客觀上無法獲得同意的情況下，如政府癱瘓，國際社會(huì)可以依據(jù)《聯(lián)合國憲章》等國際法所允許的程序和方式提供外部援助與保護(hù)。此類情形下的援助與保護(hù)將具有程度不同的強(qiáng)制性質(zhì)。這強(qiáng)化了國際社會(huì)多元行為主體參與治理的地位和作用。其三，根據(jù)“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的核心原則、要素，國際社會(huì)參與治理并不僅僅只是在發(fā)生災(zāi)害時(shí)提供應(yīng)急援助和保護(hù)，而是要求形成綜合全面的保護(hù)戰(zhàn)略與機(jī)制，其中尤為重要的是，通過國際社會(huì)的事前參與、援助，建立和實(shí)施有效的預(yù)防機(jī)制。這也正是全球治理的根本要求所在。這些都構(gòu)成了在“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”領(lǐng)域的建構(gòu)和實(shí)施全球治理機(jī)制的重要內(nèi)容。對于主權(quán)國家與國際社會(huì)多元行為主體在全球治理中的具體協(xié)調(diào)平衡問題，核心原則、要素只是提供了一個(gè)原則框架，這需要在全球治理進(jìn)程中進(jìn)一步確定和不斷調(diào)整。

注釋:

①2006年，國際法委員會(huì)第58屆會(huì)議把“發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)”此一專題列入其長期工作方案(見《大會(huì)正式記錄，第61屆會(huì)議，補(bǔ)編第10號》(A/61/10)，第257段)。2007年委員會(huì)第59屆會(huì)議決定把該專題列入其工作方案，并任命愛德華德·巴倫西亞－奧斯皮納為報(bào)告員(《大會(huì)正式記錄，第62屆會(huì)議，補(bǔ)編第10號》(A/62/10)，第375段)。

［1］Texts of draft articles on the protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/L．758［DB/OL］．(2009-07-24)［2012-03-25］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/LTD/G09/626/84/PDF/G0962684．pdf?OpenElement．

［2］Report of the International Law Commission on the work of its sixty-first session(2009)，A/CN．4/620［DB/OL］．(2010-01-26)［2012-03-28］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N10/220/17/PDF/N1022017．pdf?OpenElement．

［3］Memorandum by the Secretariat:Protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/590 ［DB/OL］．(2007-12-11)［2012-03-28］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N07/656/36/PDF/N0765636．pdf?OpenElement．

［4］Eduardo Valencia-Ospina(Special Rapporteur)．Third report on the protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/629［DB/OL］．(2010-03-31)［2012-04-15］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N10/301/76/PDF/N1030176．pdf?OpenElement．

［5］Texts and titles of draft articles on the protection of persons in the event of disasters，，A/CN．4/L．776［DB/OL］．(2010-07-14)［2012-03-25］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/LTD/G10/616/60/PDF/G1061660．pdf?OpenElement．

［6］Texts and titles of draft articles on the protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/L．794 ［DB/OL］．(2011-07-20)［2012-03-25］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/LTD/G11/623/79/PDF/G1162379．pdf?OpenElement．

［7］Report of the International Law Commission on the work of its sixty-second session(2010)，A/CN．4/638［DB/OL］．(2011-01-19)［2012-03-28］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N11/211/50/PDF/N1121150．pdf?OpenElement．

［8］Eduardo Valencia-Ospina(Special Rapporteur)．Fourth report on the protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/643［DB/OL］．(2011-05-11)［2012-04-15］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N11/334/02/PDF/N1133402．pdf?OpenElement．

［9］Report of the International Law Commission on the work of its sixty-third session(2011)，A/CN．4/650［DB/OL］．(2012-01-20)［2012-03-28］．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N12/211/09/PDF/N1221109．pdf?OpenElement．

［10］戴維·赫爾德．重構(gòu)全球治理［J］．楊娜，譯．南京大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版，2011(2):19-28．

［11］Eduardo Valencia-Ospina(Special Rapporteur)．Second report on the protection of persons in the event of disasters，A/CN．4/615［DB/OL］．(2009-05-07)［2012-04-15］．http://documents-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N09/329/89/pdf/N0932989．pdf?OpenElement．

［12］星野昭吉．全球治理的結(jié)構(gòu)與向度［J］．劉小林，譯．南開大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011(3):1-7．