張 祎

(信陽職業(yè)技術(shù)學院經(jīng)管院，河南信陽464000)

全球政治時代的突出標志是世界分為以國家為中心和以多種行為體為中心的“兩枝世界”。這其中次國家行為主體也積極參與國際事務，獲得越來越大的權(quán)力。城市，作為一種典型的次國家行為體，在參與全球政治、經(jīng)濟、文化的活動中形成了一種新型國際交往模式——城市外交。

與此相呼應，國內(nèi)學術(shù)界對城市外交這一新興事物也進行了初步的探討。①全球政治時代的到來為城市外交提供了機會和可能，本文將城市外交置于全球政治時代的視野中做一考察，著重分析城市外交的驅(qū)動力、城市外交承擔的功能及其發(fā)展前景。

一、全球政治時代的到來與城市外交的興起

20世紀90年代，冷戰(zhàn)的結(jié)束標志著兩個完全封閉的政治經(jīng)濟體系被打破，為全球政治的最終形成提供了基礎(chǔ)。所謂的全球政治就是將國家包括在內(nèi)的多樣行為體在世界規(guī)模的政治空間里進行活動作為分析對象，并試圖說明這些多元行為體構(gòu)成的政治空間的結(jié)構(gòu)性特征。［1］美國學者詹姆斯·羅斯諾提出“兩枝世界政治論”，在探討全球政治時代的特征方面邁出了關(guān)鍵的一步。羅斯諾在批評了現(xiàn)實主義和自由主義的國家中心論和邊界不可滲透的基礎(chǔ)上提出“后國際政治”這一新的概念。“后國際政治”主要是指在全球政治時代跨國行為體和次國家行為體的興起，以往界限較為明確的國內(nèi)國際事務不再涇渭分明了，而是日漸讓位于不斷擴張的“國內(nèi)-國外邊界”。所謂的“兩枝世界”主要是指在全球化的沖擊下，后國際政治主要產(chǎn)生了分散化和一體化的兩種對立統(tǒng)一的趨勢。［2］總之，羅斯諾認為全球政治時代的世界的基本特征是:(1)行為體增多;(2)世界分為以國家為中心和以多種行為體為中心的世界政治;(3)技術(shù)力量的影響越來越大;(4)經(jīng)濟全球化帶來了相互依存;(5)國家的權(quán)威弱化;(6)新興的次國家團體掌握了更大的權(quán)力。［3］通過上面的理論分析，我們可以看到由“國家中心”到行為主體的多元化是國際政治向全球政治轉(zhuǎn)型的主要標志。

在全球政治時代，城市已經(jīng)成為國際關(guān)系的重要角色。［4］城市通過自身的外向型行為參與國際事務，或是為了完成國家總體外交的一部分職能，或是為了實現(xiàn)城市的進步和發(fā)展，這就是城市外交。城市外交的興起原因可以從國際、國家、城市三個層次上來分析。

(一)國際層面

首先，全球化的發(fā)展沖破了冷戰(zhàn)年代“兩極對峙”的國際格局，全球政治出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型，國際關(guān)系總體上處于緩和。國際關(guān)系的緩和為城市外交提供了有利的國際環(huán)境。原來因為緊張對抗而關(guān)閉的邊界大門已經(jīng)慢慢開放，城市可以超越國家直接發(fā)展對外關(guān)系。例如中俄邊界，通過發(fā)展邊界貿(mào)易和交流，一批新興城市正在崛起。日俄沿岸城市定期召開城市市長會議，討論經(jīng)濟合作、文化交流、旅游管理等事務。［5］

其次，跨國公司的推動作用。跨國公司是全球化的主要推動者之一，也是全球政治時代的重要行為體。聯(lián)合國秘書處1973年發(fā)表了《世界發(fā)展中的多國公司》的報告，其中指出“跨國公司是指在兩個或者兩個以上的國家擁有資產(chǎn)，包括工廠、礦山的生產(chǎn)、銷售和其他營業(yè)機構(gòu)的所有機構(gòu)”?？鐕静粩喟l(fā)展提升了城市在國際關(guān)系中的主體地位。跨國公司通過在城市的投資、兼并，解決了城市發(fā)展中的資金短缺、技術(shù)和管理落后的問題，促進了城市的整體進步;同時，也使城市中的企業(yè)不斷成長壯大，積極向國外市場擴展。另一方面，跨國公司為了自身的利益，比如尋求在城市經(jīng)濟行為中的優(yōu)惠政策和良好的投資環(huán)境，也不斷地與城市政府部門進行交涉，這些活動本身就構(gòu)成了城市外交的重要內(nèi)容。

(二)國家層面

首先，國家在全球政治時代應對外部挑戰(zhàn)的能力有所下降。正如星野昭吉所云:全球性因素日漸損害政府做出的所有決定，其結(jié)果是主權(quán)國家降低了其在國際價值分配體系中作為最重要的決策者和最強大、最具影響政治實體的地位。［6］這是因為當今國際社會的價值和利益由單一向多元轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)上那種僅將保障安全和發(fā)展經(jīng)濟列為中心價值，并且單靠軍事力量來保障一切的時代與全球政治時代的要求已漸行漸遠。當今世界，國家要追求的價值包羅萬象，如經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)擴大、文化追求、保障人權(quán)、追求認同等等。在這種情況下，以國家為中心的國家間網(wǎng)絡已逐漸喪失獨立的自我支撐能力，單靠國家主體難以充分滿足這些價值訴求，因此國家不得不尋求與非國家行為體的合作，共擔多元化的價值內(nèi)容。對外，國家選擇加入國際組織，尋求出路;對內(nèi)，下放權(quán)力，調(diào)動次國家和地區(qū)行為體的積極性。權(quán)力的下放使次國家行為體有了更大的靈活性和充分發(fā)揮的活動空間，使它們積極參加國際事務有了可靠的保障和能力。但是，客觀的講，國家能力的削弱并不意味著國家主體地位的喪失，在國家分權(quán)的過程中僅僅是將與地方緊密相連的事務交給地方，這些事務幾乎全是內(nèi)部事務。但由于全球政治時代的“國內(nèi)-國際”分界線日益模糊，內(nèi)部事務國際化和外部事務國內(nèi)化日益明顯，次國家行為體的權(quán)力擴大必然加強它們在國際事務中的發(fā)言權(quán)。

其次，城市外交肩負著政治經(jīng)濟文化的職能，國家可以借助城市外交這種形式來推動國家的整體外交，以實現(xiàn)國家的外交目標。城市作為次國家政府機構(gòu)，主要是在地方貫徹中央的政策，包括履行中央政府通過締結(jié)條約或者協(xié)定而承擔的國際義務。

(三)城市層面

地理特征和自身定位的差異導致城市在積極參與國際事務中有著不同的利益訴求。地理特征是一個城市的空間定位，它包括城市的地理位置、地質(zhì)、地貌等因素。城市常常優(yōu)先考慮與其接壤或者鄰近的國家和地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟文化關(guān)系。例如，中國南方沿海城市最早是先于與其隔海相望的“亞洲四小龍”發(fā)展經(jīng)濟關(guān)系;黑龍江和新疆等省份的城市偏好與中亞和俄羅斯等國家的經(jīng)濟聯(lián)系。再者，城市是分等級和種類的，基于各個城市的不同特點都會被定位于一定的系統(tǒng)之中。如我們將城市分為核心城市、邊緣城市;經(jīng)濟中心、政治中心、文化中心等等。這些不同類別城市在對外交往中的利益是獨特的。城市的發(fā)展目標、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化氛圍、歷史傳統(tǒng)都是不一樣的。這就決定了它們對外事務的傾向是不同的，如經(jīng)濟比較發(fā)達的城市，主張放松貿(mào)易管制，大力發(fā)展對外貿(mào)易，而經(jīng)濟較不發(fā)達的城市則主張貿(mào)易保護。一般而言，國家會根據(jù)客觀情況對城市的多元化國際利益進行照顧，但不可能面面俱到。所以，城市就必須利用自身的有利條件來謀求自身獨特的利益，城市外交就成為城市實現(xiàn)多元化國際利益的一個有效手段。

二、城市外交的職能

簡單地說，城市外交的職能就是城市在對外活動中所承擔的任務。它是城市外交的作用、內(nèi)容和目的的表現(xiàn)，也是城市外交存在的前提。一般而言，我們可以將城市外交的職能分為經(jīng)濟職能、政治職能和文化職能。

(一)經(jīng)濟職能

城市外交的一個首要任務是招商引資。資金短缺不僅是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”，也是一個城市發(fā)展所面臨的主要挑戰(zhàn)。招商引資既是促進城市發(fā)展的重要條件，也是衡量一個城市領(lǐng)導人績效的標準之一。以上海為例，2002年，上海全年批準的外商直接投資合同項目30122項，比上一年增長22.5%;吸收外資合同金額105.76億美元，增長43.4%，實際到位資金50.3億美元，比上一年增長14.5%。［7］再以青島為例，它利用自己有利的地理位置，大力吸引日資、韓資企業(yè)來青島落戶。為了讓外部了解青島，1995年青島市市長帶領(lǐng)二百多人的訪問團來到漢城，向韓國各界宣傳青島。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2002年，青島實有外商投資企業(yè)5346家。僅2002年就有21家世界“500強”企業(yè)在青島投資23個項目。迄今為止，累計在青島投資的“500強”企業(yè)已經(jīng)有64家，共有95個項目。［8］這些外商投資企業(yè)不僅促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，而且也帶動了城市外貿(mào)的出口。

其次，科技交流、人才交流、經(jīng)貿(mào)交流是城市外交經(jīng)濟職能的另一個重要內(nèi)容。先進的科學技術(shù)對一個城市發(fā)展的作用是不言而喻的。近幾年來，很多城市采用人才和科技交流，比如合辦培訓班、輸送留學生等形式實現(xiàn)科技興市。1996年，上海與德國漢堡合辦了商務管理培訓班，當年就開辦了3起，共培訓各類管理人才60人。同年，上海又與美國舊金山市聯(lián)辦了35期國際商業(yè)經(jīng)理班，共培訓56人。這些學員成為上海市從事國際貿(mào)易、金融和國際結(jié)算的骨干。［9］天津市在開展城市外交方面近幾年一直走在國內(nèi)其他城市的前列。自1993年以來，天津市的城市外交碩果累累:利用與日本的神戶結(jié)成“友好城市”的有利條件，天津組織市工商聯(lián)及部分企業(yè)家赴日本參加“2001年神戶中國商務良機交易會”，共達成出口合同510萬美元，出口意向230萬美元;組織天津7家機電企業(yè)參加日本大阪中國商務良機交易會，成交額達1.7億日元;與法國留尼汪大區(qū)達成協(xié)議，組織天津有實力的企業(yè)家赴留尼汪大區(qū)考察，就建立出口加工區(qū)等事宜進行交流;為天津民營企業(yè)訊龍公司與古巴合作牽線，將合作領(lǐng)域擴大到人才交流與培養(yǎng);與仁川定期開展公務員交流;與墨爾本RMIT大學舉辦三期高級經(jīng)濟管理干部培訓班;與四日市開展環(huán)保技術(shù)人員培訓，共培訓五十余人次。［10］

第三，推進區(qū)域經(jīng)濟合作。1991年，中日韓等國家的10個城市決定成立東亞(環(huán)黃海)城市市長會議機制。該組織通過定期協(xié)商的方式推進環(huán)黃海地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟合作。

(二)政治職能

城市外交對國家間的關(guān)系和全球問題產(chǎn)生重要的影響。首先，它可以緩解兩國間的緊張關(guān)系。一個典型的事例是中美關(guān)系在上個世紀90年代因為政治風波而陷入低谷后，上海等城市向歐美等國家派出訪問團，為緩和兩國間的緊張關(guān)系做出了貢獻。其次，城市外交可以消除歷史積怨，加強兩國間的友好關(guān)系。二戰(zhàn)以后，德法之間連續(xù)召開了多屆城市市長會議。德國率先提出建立友好城市，以抹平法西斯在侵略戰(zhàn)爭中給法國人民造成心靈上的創(chuàng)傷。1973年，天津與神戶結(jié)為中日間第一對友好城市，開創(chuàng)中國地方城市對外結(jié)好之先河，促進了中日民間交流，增強了兩國民眾的了解，有效配合了中央政府發(fā)展中日關(guān)系的外交戰(zhàn)略。最后，城市也參與到全球性問題的討論和解決上來。全球問題是指人類自身發(fā)展過程中所面臨的世界性問題。這些問題規(guī)模超越了一國國界，涉及到經(jīng)濟、政治、文化、軍事等諸多領(lǐng)域，制約著人類的生存和發(fā)展。全球性問題主要包括核擴散，環(huán)境惡化，全球性饑餓和貧窮，公平發(fā)展，全球人權(quán)保護等，這些問題的解決需要國際社會的共同努力。城市在全球治理中是一個行為者而不是一個旁觀者。保護環(huán)境，謀求發(fā)展是每年世界城市市長會議的主要議題之一。2004年在長春舉行的世界城市市長會議工作會議確定了2006年的大會主題即“在冬季里發(fā)展”，它的兩個分主題主要是關(guān)于冬季的能源節(jié)約、冬季食品儲運與保鮮、冬季人力資源的合理配置、綠化及公共服務設(shè)施的冬季保護等。2000年在北京舉行的第六屆大城市市長會議通過了《北京宣言》。其中要求:大城市要正視經(jīng)濟全球化的趨勢，不斷加強城市之間在經(jīng)濟貿(mào)易、科學技術(shù)等領(lǐng)域的實質(zhì)性合作，加強再就業(yè)、為年輕人和婦女提供機會、為少數(shù)民族和殘障人士創(chuàng)造平等環(huán)境。把生存環(huán)境作為經(jīng)濟發(fā)展的先決條件，采取更加有效的措施，降低城市資源消耗的總體水平，控制和減少城市環(huán)境污染。［11］日本是世界上唯一遭受過原子彈襲擊的國家，因此日本城市在反對核擴散的問題上一直走在世界的前列。從70年代開始，日本很多城市宣布自己為“無核區(qū)”。

(三)文化職能

廣義上的文化是指人類社會歷史實踐中創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總稱。狹義上的文化專指社會意識形態(tài)及與之相適應的制度和組織機構(gòu)，即政治、道德、哲學、藝術(shù)、宗教等社會意識的各種形態(tài)。［12］文化在冷戰(zhàn)結(jié)束以后發(fā)揮的作用越來越大，學者們將其作為“軟權(quán)力”的重要組成部分。城市通過舉行大型的國際性體育比賽和文化活動，交換學生和學術(shù)交流等形式積極參與到國際文化交流之中。一方面，城市文化交流可以是國家總體文化交流的一部分。例如，2004年“法國文化年”在北京舉行、世界博覽會在昆明舉行。2002年國際網(wǎng)球大師賽和國際體育用品博覽會在上海舉行。另一方面，城市文化交流也可以是出于自身經(jīng)濟發(fā)展而開展文化交流。城市文化交流對于一個城市來說，既可以提升城市文化的國際水平，又可以樹立城市的形象，促進城市的整體進步。另外，城市文化交流也可以向外傳播一個國家和民族的文化價值觀念，促進本國外交政策在國際上的“認同”。正如羅伯特·基歐漢所說的那樣，“軟權(quán)力可依賴某人的觀念和文化的吸引力……如果一個國家能夠使自己的力量被其他國家視為合法，并建立促使他國以和諧的方式確定其利益的國際制度。它未必需要其他國家那樣耗費昂貴的傳統(tǒng)的經(jīng)濟資源和軍事資源?！保?3］

三、城市外交的前景

作為次政府行為體的外交活動，城市外交的前景取決于它與中央政府外交之間的互動關(guān)系。實際上，城市外交和中央外交是在國內(nèi)和國際兩個層次上的“博弈”的過程。從兩者的地位、作用、資源和利益訴求等方面來看，現(xiàn)實中的城市外交和中央政府外交二者之間的互動可以呈現(xiàn)一種“共贏”的局面。

所謂“共贏”的局面就是指中央外交和城市外交呈現(xiàn)合作和互補的關(guān)系，兩者所追求的國際利益和價值處于和諧狀態(tài)。城市利用自己的資源和有利條件促進中央外交目標的實現(xiàn)，并且又可以為中央外交政策的制定提供某種經(jīng)驗和思路。這是由城市外交所承擔的職能決定的。戰(zhàn)后的日本在強大的和平主義思潮下，一直倡導和平外交。因遭受過原子彈的襲擊，廣島、長崎等城市積極向外推行和平主義，如舉行國際裁軍會議，提出建設(shè)“面向世界和追求和平”社會的口號。這樣，城市外交本身就推動了中央外交政策的實現(xiàn)。

因此，在中國“單一制”的國家結(jié)構(gòu)下，城市外交只有在追求與中央外交合作性、從屬性的“共贏”中才能真正實現(xiàn)城市利益的最大化，才具有廣闊的發(fā)展前景。

注釋:

①國內(nèi)學術(shù)界對城市外交研究的典型成果有:龔鐵鷹.國際關(guān)系視野中的城市——地位、功能及政治走向［J］.世界經(jīng)濟與政治，2004，(8);楊勇.論廣州城市外交［J］.云南行政學院學報，2008，(1);趙汗青.地方政府開展城市外交的理論與實踐——以北京市海淀區(qū)為例［J］.職大學報，2010，(3);湯偉.超越國家—城市和國際體系轉(zhuǎn)型的邏輯關(guān)系［J］.社會科學，2011，(8)。這些成果對城市外交的定義、特征、形式等方面做了詳細的分析。

［1］［日］星野昭吉.全球化時代的國際政治.劉小林 譯［M］.北京:社會科學出版社，2003.5-9.

［2］倪世雄.當代西方國際關(guān)系理論［M］.上海:復旦大學出版社，2001.234-236.

［3］［美］詹姆斯·多爾蒂，小羅伯特·普法爾茲格拉夫.爭論中的國際關(guān)系理論.閻學通，等 譯［M］.北京:世界知識出版社，2003.119-120.

［4］龔鐵鷹.國際關(guān)系視野中的城市——地位，功能及政治走向［J］.世界經(jīng)濟與政治，2004，(8):37-42.

［5］陳志敏.次國家政府與對外事務［M］.北京:長征出版社，2001.92-94.

［6］［日］星野昭吉.全球政治學.劉小林 譯［M］.北京:新華出版社，2000.67.

［7］中國城市發(fā)展研究會.中國城市年鑒(2003年)［Z］.北京:中國城市年鑒社，2003.490.

［8］中國城市發(fā)展研究會.中國城市年鑒(2003年)［Z］.北京:中國城市年鑒社，2003.613.

［9］陳志敏.次國家政府與對外事務［M］.北京:長征出版社，2001.118—121.

［10］天津市外事辦公室.天津友城工作發(fā)展的現(xiàn)狀及對策［EB/OL］.http://www.tjfao.gov.cn/news/i417.aspx.

［11］第六屆世界大城市首腦會議簽署《北京宣言》［EB/OL］.http://www.chinaaeast.gov.cn.

［12］宋新寧.國際政治概論［M］.北京:中國人民大學出版社，2000.263-264.

［13］［美］羅伯特·基歐漢，約瑟夫·奈.權(quán)力與相互依賴.門洪華 譯［M］.北京:北京大學出版社，2001.315.